资源民族主义的基本定义与表现形式(2014)

马 也(.国土资源部信息中心，北京 008；.国土资源部国土资源战略研究重点实验室，北京 008)

新世纪以来，资源大国纷纷调整政策，不断强化对资源的控制，盛行于20世纪60年代的资源民族主义正以新的形式强劲复兴[1]。2014年初的“印尼事件”并非孤立，只是当前迅速蔓延的全球“资源民族主义”缩影[2]。在2011年至2013年的《全球矿业展望》中，资源民族主义分别被表述为“资源民族主义消极因素影响下……”，“资源民族主义成为全球矿业面临的最大挑战……”，“资源民族主义因素未消……”[3-5]。经研究发现，没有对其概念进行定义。加之辅以其他文献，对此类研究也很少见，但见诸于报端的概念使用却很多。笔者认为研究基本定义、表现形式是分析和评价其全球状况的重要基础，没有前两者的研究，其他评价很难立的住。

1 基本定义

国内外提出“资源民族主义”概念的时间较早，但研究不深[注]秦岭指出：“进入五十年代，世界上殖民地国家相继独立，以此为转机，发展中国家资源拥有国的资源民族主义呼声迅速高涨。并且开始了变革不合理的国际资源经济秩序的行动。”秦岭.世界矿产资源的供需概况[J].国外地质勘探技术，1987(4)：51-52；首藤信彦指出：“过去多国籍企业面临的最大危机是1960年以拉丁美洲为首伴随民族主义高涨的国有化风暴。1950年初在伊朗以毛萨得库政权的资源民族主义开始，对英国伊朗尼昂公司实行了国有化。”首藤信彦.多国籍企业的危机情报管理[J].情报杂志，1988(3)：63-64.。近年，各方对资源民族主义有了不同程度定义[注]Edward L.Morse,“A New Political Economy of Oil?”,Journal of International Affairs,Fall 1999;53，1；ABI/INFORM Global p.4.pdf.(表1)，在三个层面有一致认知(表2)。

首先，资源权益是国家所有，利用这种天然的资源管辖权是正当合理的，具有法理依据。同时，并可强化其国家主义的主权属性；其次，资源民族主义的利用方法主要是控制或支配资源，特别是以外商矿业投资自由度为主的干预行为，极大推动了资源收益最大化；最后，资源民族主义一定会服务于某些政治目标，且其与政治变化具有高度关联性，最终实现无法通过国际资源市场实现的特定的国家发展目标。

笔者认为：资源民族主义是指，基于国家对自然资源的合法管辖，通过控制和支配资源，以及市场干预行为，实现为政治服务和国家特定发展等目标。

另外，有些学者指出，尽管有相同的认知，但各国在采取具体政策时差异其实也很大。也有学者指出，资源民族主义具有一定的周期性。

2 表现形式

资源民族主义是矿产勘查投资的重要风险，表现在很多方面[注]刘益康认为，资源民族主义的主要表现有：强调资源产业的国有化，修改矿业法规，提出政府占干股，提高国有企业参股比例，提高资源税率和权利金，推翻前政府已达成的协议，重新谈判，甚至威胁将外资投资成果收归国有。且这些表现都是为抬高国外资本进入本国资源产业的门槛[28]。本文选取了世界主要矿产资源国家(地区)作为研究对象，基本涵盖了绝大多数资源生产国与消费国，既有发达国家，也有发展中国家[注]亚洲18个(朝鲜、蒙古、阿富汗、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、土耳其、伊朗、印度、缅甸、老挝、菲律宾、泰国、印尼、柬埔寨、越南、马来西亚)，欧洲3个(俄罗斯、波兰、乌克兰)，美洲16个(格陵兰、加拿大安大略省/不列颠哥伦比亚省/魁北克省/马尼托巴省、美国加利福尼亚州/内华达州、墨西哥、哥伦比亚、委内瑞拉、厄瓜多尔、秘鲁、玻利维亚、智利、阿根廷、巴西)，非洲28个(阿尔及利亚、摩洛哥、马里、尼日尔、几内亚、塞拉利昂、利比里亚、科特迪瓦、加纳、尼日利亚、喀麦隆、加蓬、苏丹、厄立特里亚、埃塞俄比亚、刚果(布)、刚果(金)、乌干达、坦桑尼亚、安哥拉、博茨瓦纳、马拉维、莫桑比克、津巴布韦、纳米比亚、赞比亚、南非、马达加斯加)，大洋洲6个(澳大利亚昆士兰州/北方领土地区/西澳大利亚州/南澳大利亚州/新南威尔士州、巴布亚新几内亚)。。对资源民族主义中较为重要的外商矿业投资自由度指标进行了研究[29]。它们分别是：政府对外商投资本国资源行业的限制；政府对外商是否在当地冶炼加工及是否允许原矿石出口的规定；政府在矿法中明确规定的政府直接参与和控制资源勘查开发行为；本国员工所占比例；政府对外商所获利润能否汇回投资国的限制。

2.1 外商投资矿业政策

行业方面，46%的国家没有外商投资行业政策，即所有对内资开放的行业都对外商开放；48%的国家有针对外资的行业区别政策，其中87%的国家矿业属于鼓励行业，13%的国家矿业不属于鼓励行业；6%的国家对外商投资有行业区别政策，且有较多领域不允许外商介入。其中俄罗斯包括矿业在内的13类42种限制外资；墨西哥有45种保留及特殊行业限制外资；利比里亚26种行业只允许本国人经营；厄立特里亚部分领域需要两国协议；坦桑尼亚矿业投资区域分控制区、保留区、只能由本国公民投资区；印尼限制放射性矿产和油气；尼日利亚石油天然气由尼公司控股。

矿业方面，17%的国家对矿种有限制，即本国战略性的矿产或本国优势矿产不允许外商拥有采矿权；8%的国家对投资规模或矿业权类型有限制；46%的国家不允许外资在采矿项目中持有多数股份，且近年这种趋势正在加强。其中30%的国家规定本国企业持股最少51%和50%(泰国、伊朗、阿尔及利亚、赞比亚、马拉维、柬埔寨最少51%，玻利维亚、乌兹别克斯坦、蒙古最少50%)，其他有具体比例要求的还有菲律宾本国公民拥有至少60%的股份及表决权；坦桑尼亚设立矿业企业时要求本国公民拥有25%的股权；刚果(金)小型采矿证需要本国公民持股至少25%。

2.2 矿产品冶炼加工及出口

本次研究中51%的国家对在当地冶炼加工有相关规定。其中，19%的国家强制要求在本国冶炼加工，14%的国家是一定比例或者协议商定，67%的国家推荐在本国冶炼加工。从规定看，柔性办法多，刚性办法少。同时，更多国家提高了在本地冶炼加工企业的环评标准。在原矿出口方面，63%的国家对此有相关规定。其中43%的国家实施行政许可，20%的国家实施矿种限制，还有缴纳税费等其他限制措施。

表1 各方对资源民族主义所下的定义

表2 各方所下定义的初步分类

数据来源：笔者整理。

2.3 政府参与和控制

本次研究中34%的国家矿业法和相关法规中有明确规定的政府直接参与和控制矿业股份行为。其中79%的国家通过存在干股或选择参与权、一定百分比的干股和认购股、经济利益强制股、半国有化等行为实施较强控制，21%的国家通过事实参与和一定影响等行为实施较弱控制。这些国家主要是非洲13个(博茨瓦纳、利比里亚、安哥拉、厄立特里亚、加纳、科特迪瓦、马里、喀麦隆、几内亚、苏丹、纳米比亚、津巴布韦、莫桑比克)，亚洲4个(缅甸、菲律宾、老挝、蒙古)，美洲1个(玻利维亚)，大洋洲1个(巴布亚新几内亚)和欧洲1个(俄罗斯)。

较强控制国家中，政府直接参与和控制的股份平均达21%，并且有些国家既有干股，也有选择参与权。其中缅甸拥有干股是20%～30%、加纳10%、科特迪瓦10%、巴布亚新几内亚22.5%；几内亚金刚石和宝石是15%；厄立特里亚最高股权30%，且既有10%干股，也有20%选择参与权；马里拥有10%的优先股；博茨瓦纳最多15%选择参与权；利比里亚至少10%，最多15%；玻利维亚至少51%；安哥拉至少10%；喀麦隆最多10%；蒙古对战略矿产最高50%；俄罗斯缴纳财政预算20%。不确定比例的控制行为有：老挝有权委派代表进入管理层；哈萨克通过“哈萨克斯坦含量”控制矿业权；苏丹拥有干股和认购股；菲律宾和老挝拥有经济利益强制股；纳米比亚通过国有勘探开采公司直接参与铀矿、铜矿、金刚石开发；厄瓜多尔推行资源国有化。

较弱控制国家中，政府参与和控制行为有增强趋势。津巴布韦2006年修法提案中涉及政府获得51%以上股权，其中涉及战略性矿产、贵金属和宝石25%为干股，但最终收回提案。2012年4月津矿业部长表示将尽快向议会提交矿法修订案，2013年5月表示未来5年有可能实施新矿法，9月20日津新总统和新议会都表示将首先讨论该提案。评论人士指出，草案已准备了6年或更长时间，但从来没有被提交议会，说明取代现有矿法的议题正在被深度考虑；莫桑比克只在个别公司有5%～10%的股权。

2.4 本国员工比例

本次研究中几乎所有国家对外籍员工均有限制，其中30%的国家限制程度属于严格，27%的国家限制程度属于相对严格。

严格等级国家中，企业所雇佣员工平均71%须为东道国人。其中哈萨克要求本国高级员工至少70%，中层至少90%；吉尔吉斯本国员工至少70%；塔吉克本国员工至少70%；科特迪瓦本国员工至少80%；墨西哥、老挝、蒙古外籍员工最多10%，秘鲁、喀麦隆是20%、玻利维亚是15%；刚果(金)管理层最多5%外籍员工，其他最多10%；巴西本国员工不低于2/3；俄罗斯超过100 人的企业50%以上须是本国员工；智利和厄瓜多尔25人以下的企业可以全是外籍，25人以上的85%须是本国员工；委内瑞拉10人或以上至少90%须是本国员工；土耳其外籍与本国员工的比例至少是1∶6、阿尔及利亚是1∶5、博茨瓦纳是1∶3、摩洛哥是3∶7；莫桑比克根据公司规模外籍比例分别为大型5%、中型8%、小型10%。

相对严格等级国家中，限制行为包括用工指标、刊登广告、外劳税等，限制程度减小但不应忽视。其中，柬埔寨企业须在年底前向劳工部申请下一年指标，所雇外籍员工不超过总人数的10%；苏丹只有经过刊登招工广告未能雇佣到符合要求的本国员工才可雇佣外籍；印尼使用外籍员工每年须交纳1200美元/人的外劳税。

2.5 外商利润汇回政策

本次研究中63%的国家完税后可以自由汇回。在剩下37%的相对不自由汇回国家中，缴纳相关税费或配额限制是重点(有8个国家)；指定银行汇出，有汇回档次要求，到权威机构登记才有资质汇回是次重点(各3个国家)；履行相关义务、央行批准、对汇回时间点限制(各1个国家)再次之。

其中，需要缴纳红利税、预扣税、汇出/回/款税等税费平均值达14.5%。具体为安哥拉30%、刚果(金)20%、津巴布韦20%、阿尔及利亚15%、博茨瓦纳15%、泰国10%、墨西哥5%、厄瓜多尔1%；需要在国内指定银行汇回的国家有缅甸、蒙古、秘鲁；不同档次汇回要求的国家有巴布亚新几内亚(2档)、智利(2档)、巴西(3档)；到权威机构登记才有资质汇回的国家有马拉维(2条规定)、委内瑞拉(4条规定)、尼日利亚。

3 结论

综上所述，资源民族主义是指，基于国家对自然资源的合法管辖，通过控制和支配资源，以及市场干预行为，实现为政治服务和国家特定发展等目标。其表现形式仍将以外商矿业投资自由度为主。同时会以基本定义为基础，强化外商矿业投资中的国家主义属性。当前，资源民族主义全球状况评价亟待深入研究，特别是在两个方面：第一，资源民族主义实施的具体政策差异化研究；第二，资源民族主义周期性规律与政治、经济的关联性研究。

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