“三资”视角下我国矿产资源管理的发展与演化

2014-04-01唐金荣吴荣庆

中国矿业 2014年11期

唐金荣，周平，吴荣庆

(1.中国地质调查局发展研究中心,北京 1000737；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

矿产资源、资产和资本“三位一体”管理作为新时期我国矿产资源管理改革的一种新理念被提出，其具较强的时代特征。然而，不管是何种先进的管理理念或制度，要想真正的发挥作用，还必须以现有的管理制度为基础进行改革，建立符合国情和发展阶段的新制度。因此，全面系统地审视我国矿产资源管理的发展历程及特点，对洞察未来矿政管理制度的发展方向具有现实意义。本文从矿产资源、资产和资本三种属性在矿政管理中显化的过程着眼，将建国以来我国矿产资源管理划分为3个阶段，概括其主要特征，对进一步完善社会主义市场经济下的矿政管理制度做一展望。

1 矿产资源一元化的实物管理

1.1 计划经济时期的矿产资源管理框架

1949年到1978年，我国形成和使用着计划经济体制下的矿产资源管理制度。这一时期矿产资源管理，与土地、森林、水等自然资源一样，实行的是部门、行业和地方条块分割的管理体制。整个矿产勘查与矿业开发均由国家投资，各部门的职能分工以技术经济为依据，所以技术规范及储量标准是这一时期矿产资源管理的重点或焦点。地质部主要负责组织力量开展全局性的地质找矿勘探工作，特别是新区的勘查工作。对于新发现的矿产，中小型的一般只做到详查，而大型及特大型矿床可以从普查、详查一直做到勘探，探明矿产储量及其它地质资料能够满足矿山设计要求，之后以行政划拨的方式无偿交付各工业部门，由工业部门的地质队伍继续开展工作[1]。石油、煤炭、有色、冶金、建材、黄金、核工业等七大工业部门主要负责作好相关矿种的找矿与地质勘探工作，并坚持综合找矿，综合评价，为矿山建设和开发服务。

这种管理体制基本上是照搬原苏联，强调政府统一计划的作用。国家通过计划来指挥经济运行，生产单位是政府的附属物，职工是生产单位的附属物，都是计划分解落实的载体[2]。在国家这个“大工厂”内，矿产资源在生产活动中体现的主要是物质属性，其经济属性在生产关系和生产过程中被显著弱化。直到1978年中共十一届三中全会开启我国计划经济向商品经济转变之路，原有的运行机制被打破，明确提出政企分开，民营企业逐渐进入矿业领域，矿产资源的价值属性得以彰显，实物资源管理才开始向价值管理过渡。

整体来看，这一时期，我国基本建立了以矿产资源实物管理，即储量管理为基础，以技术管理为主线的矿产资源管理体制。

1.2 一元化实物资源管理的特点：国有-国用-国营

在计划经济下，矿产资源只是以实物形态参与矿业生产活动，在国家生产线上转换产品形式，矿产资源的价值属性没有显现的条件或环境。单一的公有制时代，国家、生产单位(企业)、个人三者利益高度集中，国家代表全体国民，作为矿产资源、资产和资本(资金)的所有者、经营者和利益获得者，实现了三者的高度统一。国家既是矿产资源的所有者，也是矿产资源使用权的经营者，同时还是收益者。在这种背景下，我国矿产资源管理的基础是“国有-国用-国营”的一元化产权制度，即国家是矿产资源所有权的唯一主体，又是使用权的唯一主体，也是唯一收益者。一元化管理还体现在，国家集所有者、投资者、经营者、管理者、勘查者、开发者、受益者于一体，管理手段只有“行政管理”一只手，管理侧重于矿产资源的物质属性，其价值属性未得到充分体现。

计划经济体制的高度垄断性决定了全国所有经济体只是国家这个“大工厂”，所有经济活动都必须按“总厂”的指令性计划行事，不得有违；这种指令性计划一般不容许更改，如果的确需要更改，也须经过审批，重新下达计划。这种体制具有集中力量办大事的优势，但也存在一些问题。例如，矿产勘查开发的资本运作来源单一，投资总量受限；矿产资源的勘探利用难以机动灵活，不尽符合地质实际，未纳入计划的项目无法开展，非国家急需矿和中小型矿的勘查开发受限；矿业资产的权属和界线不清，强调全局利益，局部利益及企业利益没有好的激励约束机制，造成资源配置效率不高，资产增值积极性不足，矿产资源勘查开发缺乏后劲；地质部门与工业部门工作界线不清，后期争项目、争地盘的现象愈见突出，加之探采分离，部分项目缺乏经济价值评价，造成许多呆矿的产生。

2 矿产资源二元化的实物与价值管理

2.1 转型时期的矿产资源管理改革

1978年中共十一届三中全会后，我国进入了改革开放新时期，标志着我国基本经济制度的重新审视与探索[3]，开启了计划经济向市场经济的转型之路。矿产资源管理领域也进行了积极的探索，体现在以下几个方面。

一是地勘单位推动了专业化改革及地质成果商品化探索。期间，地勘单位在事业性质无实质性转变的情况下，与上级主管部门之间形成了内部地质市场，即国家发包地质项目，地勘单位通过招标、投标以及委托承包等方式承接完成地质项目，然后以出售地质勘查成果的方式获得一些收益。

二是推动了矿产资源管理机构、管理重点及管理手段的改变。1982年，地质部改名地质矿产部，赋予了对矿产资源开发利用与保护的监督管理职能。1993年的国务院机构改革将原国家矿产储量管理局并入地质矿产部，强化了该部的矿产资源管理、矿产开发监管和地质环境保护管理等社会管理职责[4]。管理工作除重视矿产资源的物质形态之外，更加突出了其经济属性和价值形态的管理。

三是加快了矿产资源管理的法律制度建设。1982年,国务院颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，规定“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业都应依法纳税，缴纳矿区使用费”。1984年，国务院又发布《中华人民共和国资源税条例》，对原油、天然气和煤炭企业开征资源税，提出所有者权益，深化了有偿开采制度。1986年，国务院出台了《矿产资源法》，并引入了矿业权的概念，确立个体经济在资源开发中的合法地位等[5]。1994年出台了《矿产资源法实施细则》，1996年又对《矿产资源法》进行了修改(图1)。普法、执法是该时期的一项重要工作。

图1 矿产资源管理制度建立的法律依据

四是矿业企业所有制多样化，市场主体多元化格局初现。国家、集体和个人利益集为一体的传统体制被打破，随着简政放权、政企分开的实施，包括国有企业在内的各种企业，逐步在市场中成为自主经营、自负盈亏的独立法人和市场竞争主体。企业所有制发生了巨大变化，20世纪80年代出现了大批乡镇企业和个体企业，之后，又连续出现了中外合资企业、股份制企业、港澳台资企业等。

五是矿产资源储量管理得到加强，储量指标体系日臻完善，矿产资源经济属性受到关注。1992年我国修订了《固体矿产地质勘探规范总则》(GB/T13908-1992)[4]，储量分表内和表外两大类，突出的变化是增加了矿床技术经济评价部分，从以往只重视技术指标，强调转向技术和经济指标都要重视。

从1978年到1998年近20年实践探索，尽管单一所有制被打破，民营或个体企业的出现，使用市场配置资源的方式等，使国家、生产单位和个人利益分离，与资本、资产的占有和运营挂钩，矿产资源的经济属性得到不断凸显[6-8]。但整体来看，矿产资源的资产属性尚未充分确立和显化，民营和外资企业获取矿权仍受种种限制，矿业权不能在市场上自主流转、抵押。直到1996年《矿产资源法》修改，1998年国土资源部成立后相关配套文件出台，允许矿业权自由流转，矿产资源才真正拥有资产的全部特征。

2.2 二元管理的主要特点——国有-国控-多营

在这一时期，尽管我国的矿政管理框架未出现根本性改变，矿产勘查仍以中央计划下的各部门分工合作为主导，但其运行机制、管理理念、管理手段和管理依据均出现较大变化，整体表现出“二元”管理的特征。首先，矿产勘查开发资金投入渠道呈现以政府投资为主，社会投资为辅的二元雏形；其次，矿产勘查开发主体出现以国有企(事)业单位为主，民营(合资)企业为补充的二元结构；行政管理上，从中央统一计划管理转变为中央领导下的中央和地方政府分级管理；管理重点由侧重实物管理转为实物与价值并重的双重管理。

这种“国有-国控-多营”的二元管理模式是对“国有-国用-国营”一元模式的一种突破，在推行初期有效地调动了各方的积极性。但是，由于当时的社会经济条件限制，各界对矿产资源的资产属性认识不一，矿业权的授予条件和企业资产属性理解各异，国家尚未建立真正的资产管理制度，在实践出现诸多问题。例如，一方面，大多数矿业权仍通过国家行政手段，以极低的成本或无偿划拨给企业，甚至事业单位；另一方面，往往把授予经营权(探矿权和采矿权)当成了出让矿产资源的所有权(卖资源)，一次收费后就放弃了对资源的管理，各类企业获得了更多利益，而国家对资产所有权的收益并未真正实现。从资源开发利用中获得的经济效益实际上为矿产资源的经营者和所在行政区域的地方政府所占有[9]。如此看来，虽然当时矿产资源的资产属性已凸显，但管理方式和思维都未能及时跟进，仍延续了过多的计划内容和过浓的行政色彩。以至于此阶段后期，就出现了国家对矿产资源所有权的虚化，矿业管理条块分割严重，开发利用中短期行为严重，矿业秩序一度混乱，私挖滥采现象层出不穷，矿业权人的经济利益得不到保护等。

相比计划经济下的管理特点，这一时期的管理更多表现为“国有-国控-多营”的转型特征，即：矿产资源所有权归国家所有，勘查权和开采权作为企业资产，可由多种性质的企业经营。在当时条件下，矿业权主要被国有和公有制企业掌握，少量为个体所有，矿产资源勘查开发的上游环节国家行政控制的色彩较浓，只中下游的经营活动为多种所有制的企业经营，没有太多限制。

3 多元化的三资管理萌芽

1998年，国土资源部的成立和国务院颁布的3个与《矿产资源法》配套的行政法规，标志着我国矿产资源管理进入了一新阶段。此后十余年，我国的矿产资源管理可称为改革过渡期，主要围绕产权管理展开，不断地探索和完善以矿业权管理为核心的制度体系，市场化程度有较大的提高。

3.1 改革过渡期的矿产资源管理

1998年，国务院根据机构改革方案组建了国土资源部，由其代表国务院履行对土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的职能。原地质矿产部、原全国矿产资源委员会及其办事机构的行政管理职能，原冶金工业部、煤炭工业部、中国核工业总公司、中国有色金属工业总公司等部门和单位行使的矿产资源行政管理职能均划入国土资源部。至此，我国矿产资源管理体制发生了根本性的变化，实现矿产资源管理分散管理到相对集中管理的转变。

矿产资源管理流程在矿产资源所有者与经营者、投资者分离，政府、事业、企业分开，以及各种技术类、工程服务类、金融机构大量涌现的背景下，按照市场经济规律和地质工作规律进行了革新。图2表明了该时期的矿产资源管理流程。①基础性、公益性、战略性地质工作由中央财政和地方财政出资，成果提供公益性服务，提高地质工作程度，吸引商业性矿产勘查投资。期间，国家于1999年7月组建中国地质调查局，负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作[10]。②国家实行矿业权有偿取得制度，管理部门按照相关规定授予或采取招、拍、挂等形式出让矿业权，矿业权申请人取得矿业权的同时，要按规定交纳矿业权使用费[1]；对于国家出资形成的矿业权，还应分别交纳探矿权价款与采矿权价款；矿业权人多方筹集资金按规定完成必须的勘查工作量后，可按规定采取出售、作价出资、合作勘查等方式依法转让矿业权，但交易需在国土资源部备案；探矿权人享有优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权和新发现矿种的探矿权。矿业权人取得采矿权后需要编制矿产资源开发利用方案，经国土资源部批准后再编制开发利用环评报告、土地利用规划方案和矿用土地复垦方案，经相关部门审批后再到国家或者省级发改委进行矿山建设项目的立项审批，然后才能开工建设。矿山生产期间，国家作为矿产资源所有者主要收取资源税和资源补偿费。

图2 现阶段我国矿产资源管理流程图

该时期在不断深化矿产资源资产属性认识，及原有以储量管理为核心制度框架的基础上，探索建立了以适应社会主义市场经济体制的以矿业权管理为核心的管理制度。需要指出的是，尽管现有矿产资源管理体现了资产属性，但对日益凸显的资本属性却未能做出及时地调整，“三资一体化”管理就是在这种背景提出的。

3.2 多元化管理的主要特点——国有-多用-多营

改革过渡时期，我国建立的以矿业权管理为核心的管理制度，实现了资源管理与资产管理的兼容，并探索了矿业权与资本市场对接的方式与路径，整体呈现出多元化管理特征，具体表现如下所述。

一是矿产资源产权主体的多元化。从转型期的所有权与经营权(使用权)的分离，演变为所有权、使用权、投资权、收益权、处分权等多项权能的分离和细化，造成了矿产资源事实主体的多元化。例如，一座矿山，转型期一般只有两个主体，即一个是以政府为代理的所有权人，另一个以矿山企业法人为代表的经营主体，到了改革过渡期，除所有权主体没变之外，其经营主体在向现代企业制度转型的过程中，会出现了重大变化，其产权主体随投资者的多样化而呈现多元化。换句话说，转型期的矿山企业仅为少数几个人所持有，而改革过渡期矿业企业通常会有数十个甚至数百个产权主体，这也是国际化的发展趋势。但矿产资源归国家所有的法律地位未有改变，多元化的主体是使用权的多元化，体现的是“国有-多用”产权制度。

二是矿产资源管理手段和服务对象的多元化。管理手段方面，除了行政手段，还有法律手段、财税手段，技术手段，资质管理等。同时还引入了新机制，如设立了地勘基金，引导社会投资；进行石油资源税改革，由从量计征改为从价计征等。服务对象方面，市场主体得到了进一步发育，企业类型进一步多样化，有大、中、小型的矿山开发企业，还有国有地勘单位和民营勘查公司，以及各种的投资机构、中介服务机构，如矿业权评估机构、证券公司等，反映多种所有制度、多种类型的公司或企业共同经营的特点。

因此，改革过渡期的多元化管理相较与上一阶段的管理而言，具有“国有-多用-多营”的特征，即所有权仍归国家所有，使用权和经营权的主体或企业类型进一步丰富，不再拘泥于国有企业或国家控制，增加了跨业经营的企业和投资机构，使矿产资源的资本属性得到彰显，矿业权的抵押融资、借款、作价入股等多种资本化运作方式孕育而生，市场化程度得到较大提高。

3.3 当前管理中存在的主要问题

改革中建立起来的矿产资源管理制度有较强的计划经济烙印，资源配置中政府意愿的影响和作用仍然明显，矿产资源的资产和资本属性未能得到较好的尊重和体现，直接导致矿业权出让的不规范、不公平、不透明，以及矿业税费制度的扭曲。例如，第一，矿业权价款制度，就独具“中国特色”，本意是矿点出让(授予矿权)时应体现或回收政府过去投入的部分矿产勘查收益，矿业权人需交纳价值。实际操作中，演化为只是探矿权和采矿权出让就都需交纳价款。价款进一步异化为政府代表矿产资源所有者收取的部分权益，从而使用原有的矿业税费制度造成了冲击。第二，矿产资源资产、资本化后，中央与地方政府、政府与企业、企业与矿区周边社区原有利益关系被打破，新利益关系的形成仍在博弈中，需要重新界定。第三，矿产资源市场体系虽已初步建成，但市场主体及市场运行机制尚待完善，如矿业权评估制度、诚信制度、矿产资源定价机制等，尤其是矿产资源的资本市场建设严重滞后，制约着矿产资源资产价值的发现和资本属性的体现。

4 未来我国矿产资源管理展望

党的十八届三中全会提出要让市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，要健全自然资源资产产权制度和用途管理制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度等改革新措施。从这些要求看，笔者认为，未来我国矿产资源管理的市场化改革，必将以市场在资源配置中发挥决定性作用为目标，这就需要围绕政府、企业和市场的关系展开，着力打通阻碍矿产资源、资产和资本相互转换的通道，制定出使资源、资产和资本三重属性得以充分彰显的制度。

但不管矿政管理改革如何推进，矿产资源管理必须回归到矿产资源国家所有这一基本前提之下，在让企业成为市场的主体的同时，明确所有权与经营权、使用权、收益权和处分权等各项权能的边界，推动矿业权市场和资本市场，以及劳动力与技术市场的发展，在合理科学的产权制度下规范好政府、企业和市场行为，协调好国家、企业、个人利益关系，形成具有 “国有所有、公用使用、合作共赢”矿产资源产权制度的的管理框架(图3)。国有所有：是国家要行使矿产资源所有权，实现国家所有者的权益，处理好所有权和管理权的关系。一方面，国家加强矿产资源的宏观管理，做好公益地质调查工作，尽可能多地吸引社会投资，用于矿产勘查，提高资源发现率，另一方面要在维护国家所有者权益、保护经营者和投资者权益的同时，实现生态环境和社会效益的最大化；公平使用：是指使用权能够公平、公正、透明、规范的出让给不同类型的矿业公司或企业。这就需要构建公平、公开、公正的矿业市场，包括多层次的矿业资本市场，确保不同的市场主体能在同一个平台、同一条件下参与资源勘查、开发；合作共赢：要求科学设置矿产资源税、费、利、金，既要让市场中的各类企业发挥最大效率，又要统筹协调好矿产资源勘查开发相关利益的权益，包括所有者、投资者、经营者、所在政府、社区的利益，甚至是资源及财富的代际公平问题等。