文化市场发展：人本、市场、法治化

莫于川

（中国人民大学法学院，北京100872）

文化市场发展：人本、市场、法治化

莫于川

（中国人民大学法学院，北京100872）

文化市场发展与文化事业发展都是文化繁荣和经济社会协调发展的要件。推动文化市场、文化产业、文化企业的发展需要完善的监管法制作保障。加强文化市场监管立法、推动文化市场发展必须坚持八项重要原则，即以人为本原则、服务大众原则、喜闻乐见原则、公众参与原则、核心价值原则、持续发展原则、市场机制原则、依法运行原则。加强文化市场监管立法、推动文化市场发展必须妥善处理八种基本关系，即传承性与创新性的关系、开放性与民族性的关系、普及性与专业性的关系、综合性与特殊性的关系、包容性与健康性的关系、人民性与革命性的关系、经济性与社会性的关系、规模性与灵活性的关系。

文化市场；文化产业；监管立法；八项原则；八种关系

一、文化市场发展与文化事业发展都是文化繁荣和经济社会协调发展的要件

文化是人民的精神家园，是国家生存发展的精气神和软实力。改革开放三十五年来，在中共中央和国务院的领导下，中国的文化建设取得巨大成就，文化事业不断发展，文化市场日益繁荣，文化管理工作取得成效，法规体系逐步建立，市场秩序逐步规范，管理水平逐步提高，对促进文化产业发展、满足人民群众精神文化需求发挥了重要作用。但不必讳言，由于我国处在快速发展的社会变革时期，在文化事业发展困难甚多的情况下，文化产业发展的各种矛盾也日益显露，文化市场中不可避免地存在一些消极事物、负面效应，文化市场监管领域的很多制度建设远不适应文化市场发展的新形势、新要求。因此，中共十七届六中全会专门通过《关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》来专题研究解决这个方面的问题，提出要改革文化市场管理体制，依法加强文化市场建设，促进文化产业发展，提升文化软实力，并有针对性地推出改革方案和法制举措。

在此基础上，2013年11月中共十八届三中全会全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对此再次做出重要的理论阐述和制度安排，强调指出要“紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国，深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣”。显然，通过文化繁荣推动经济社会协调发展，需要文化事业的稳健发展，也需要文化市场的蓬勃发展；需要政府承担的，就应当积极履行政府职责推动文化事业发展，需要企业承担的，就应当发挥市场机制的作用推动文化市场发展；文化市场发展与文化事业发展都是文化繁荣和经济社会协调发展的重要条件，在现代社会生活中缺一不可。中国政府必须坚决克服长期存在、时常顽强表现出负面影响的某些认识误区，防止割裂文化市场与文化事业的辩证关系，将二者对立起来有害无益。

在现代市场经济条件下，文化市场是以商品形式向人们提供精神产品和文化娱乐服务的经营活动及经营场所的统称。文化市场首先在性质上属于一种市场，而市场的基本构成必然包含两个不可或缺的要素：商品交换（即买卖）行为与商品交换场所（或媒介）。其次，文化市场属于一种特殊的市场，其特殊性体现在其交换的商品是一种与文化相关的商品，而关键问题在于这里的“文化”应当如何理解。我们应当从狭义的文化角度来理解文化市场，即文化市场是文化产品和要素的交换流通以及有偿文化娱乐服务等文化经营平台及场所的总称，它是文化产业的载体。根据文化产品和服务的种类不同，文化市场可分为图书报刊市场、音像制品市场、电影市场、演出市场、娱乐市场、网络文化市场、艺术品市场、文物市场、文化产权交易市场、会展文化市场、旅游文化综合市场等多种类型，它们丰富和支撑文化产业的发展。

文化市场、文化产业发展有其自身规律，应当予以尊重，依法给予保护。政府应当尊重市场规律、尊重市场主体、改善市场环境：凡是公民、法人或者其他组织（也即市场主体）能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关就应当不干预、少干预，不当“包打天下的独行侠、救世主”，就应当由市场、市场主体、行业组织自己去做出行为选择。用李克强总理的话来说，就是“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”。①《李克强谈政府职能转变：市场能办的多放给市场，社会可做好的交给社会》，参见中国广播网，http：／／www．cnr．cn／gundong／201303／t20130317＿512170045．shtml．

二、推动文化市场、文化产业、文化企业的发展需要完善的监管法制作保障

2013年11月中共十八届三中全会全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调指出：“建立健全现代文化市场体系。完善文化市场准入和退出机制，鼓励各类市场主体公平竞争、优胜劣汰，促进文化资源在全国范围内流动。继续推进国有经营性文化单位转企改制，加快公司制、股份制改造。对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平。”上述文化市场体制改革和重要制度安排，具有丰富内容和深刻意义，正确理解和逐项完成并非易事。②这些要求借鉴了其他领域的市场改革经验教训，但要正确理解和依法推动却非常不易。例如，关于文化市场准入和退出机制，促进文化资源符合市场规律地流动，文化事业单位和文化国企改制，文化性质的公司制、股份制改造，重要国有传媒企业的特殊管理股制度，文化企业跨界兼并重组，文化产业规模化、集约化、专业化经营等，仅仅是准确理解它们的概念和内涵就非常不易，需要有组织地进行研究、立法、建制、投入、策划、宣传、培训、试点、总结、调整等，才能经过艰苦努力达到《决定》的要求。简言之，要在若干年内全力推动完成这些任务，可谓艰巨复杂的法制系统工程，需要完善的监管法制作为保障。

文化市场监管属于政府行政监管的组成部分，但与一般行政领域的监管有所不同，文化市场监管的目标应当定位于保障公民的文化权利。做这样的定位，是因为不适当的管制会造成文化和文化市场的萎缩，而且因为文化权是中国宪法予以保障的一项基本权利。从立宪主义的角度来说，对于“基本权利的限制”也应当受到限制。唯有如此，才不会违背国家在宪法中做出的庄严承诺。①我国《宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”

现在没有人会否定对文化市场进行监管的必要性，因为文化市场领域中难免存在消极、负面的产品。如果监管主体、监管方式和监管体制不适当，那么监管成效会很差，甚至会适得其反。因此，文化市场应当依法监管，文化市场监管还应当尊重市场规律和社会自治组织的力量。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关就不必进行过多干预。

文化市场监管是指负责文化市场监管的行政机关对文化市场进行监督和管理的活动。应该说，文化市场监管会影响到文化产品和服务的生产和消费环节（文化产品的生产和消费活动）。既然是对文化市场的监管，那么监管对象就主要是进入或即将进入市场流通环节的文化产品和要素的经营活动及经营场所。也就是说，文化市场监管主要是对文化产品和要素的流通经营活动、市场准入及经营场所的监管。从实际情况看，在中国文化市场监管领域，法治化的水平和层次还比较低，主要表现在以下四个方面：

一是文化市场监管立法比较分散、层次不高。目前我国文化领域以法律形式颁布的只有《文物保护法》、《著作权法》、《非物质文化遗产法》，尚无文化市场监管的统一立法。更多的监管措施规定在行政法规以及规章中，例如《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《营业性演出管理条例》、《广播电视管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《文化市场综合行政执法管理办法》。

二是文化市场监管权配置不合理、运行不协调。文化市场监管权的配置不合理，选择性执法、交叉执法、多头执法大量存在。由于采用分散立法的立法模式，所以文化市场监管权分别赋予不同的机构，比如文化部门、广电管理部门、新闻出版监管部门、公安部门、工业与信息管理部门等。在这种分散监管的体制下，有名有利的事情，各部门会趋之若鹜，无名无利的事，各部门则避之不及，故常出现“神仙打架”或“无人监管”的弊端，监管职权运行不够协调。事实上，分散监管体制，既与建立统一开放、竞争有序的现代文化市场体系的主客观要求不相适应，也不符合实行属地管理、集中有效地行使行政处罚权的新要求。

三是对公民的文化权利保护不够、公众参与不足。从目前的文化市场监管立法和执法来看，一些法规、规章受计划经济时代“全能政府观”的影响，过分强调政府的干预，过分强调文化创作和市场流通中的政治因素，地方、企业和民众缺乏自主决策权、自主经营权和自由选择权，文化创作和文化市场建设的积极性和创造性受到较大的抑制，不能充分实现文化资源的优化配置。不仅在法律、法规和政策规定中对公民的文化权利保护不够，在执法过程中有些部门还片面地将“管理”或者“监管”简单地理解为限制、禁止、关停，随意干涉文化市场主体的经营活动，带来许多负面影响。比如《电影审查条例》规定了一系列审查标准和要求，却没有赋予当事人提出异议和要求听证的权利，在实践中引致许多矛盾冲突和权益伤害问题。

四是现行法规和政策对文化市场发展的促进力度不够。文化市场监管既要强调对文化市场中的违法犯罪行为进行处罚，同时也要注重通过行政规划、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励等柔性管理手段促进文化市场的繁荣发展。例如行政指导、行政奖励，不仅可以帮助指导对象知晓法律、政策和信息的变化和国家政策优惠的方向，而且可以对获得奖励者产生直接的正能量激励作用，具有塑造典型、宣示价值、指引行为的功能，从而引导文化市场主体自觉地朝着行政指导、行政奖励设定的方向进行文化创作和市场交易。从中国文化市场监管立法和执法的现状看，有一些文化市场领域已做出有益的探索，比如对学术出版领域的重点资助，对文物保护投入的加大等，但也有不少疏漏和教训，现有的文化促进措施尚有进

一步完善的大量空间。

三、文化市场监管法制建设需要坚持八项重要原则、妥善处理八种基本关系

关于加强中国文化市场监管法制建设，当下最紧迫、主要、艰巨的任务，乃是根据《立法法》的相关规定和客观要求，规划和制定出统一规范的专门立法，也即《文化市场促进和监管法》。笼统地说，这部法律（1）应当以保护公民、法人和其他组织的文化权利，加强和规范文化市场监管，维护文化市场秩序，促进文化市场健康发展作为立法目的；①建议将本法建议稿的立法目的条款规定为：“为保护公民、法人和其他组织的文化权利，加强和规范文化市场监管，维护文化市场秩序，促进文化市场健康发展，根据宪法，制定本法。”（2）应当克服“政府万能主义”的观念，尊重文化市场发展规律，树立起有限监管的理念，不得借监管之名，侵犯公民的文化基本权利，干涉文化经营者的自主经营权，更不能任由国家公权力做出破坏市场运行规律的违法干预行为；（3）政府在文化市场的角色应该定位于“监管与服务”，此种角色定位不仅要求政府秉持“有限政府”的理念对文化市场进行监管，而且还要求政府按照“建设服务型政府”的要求，通过信息公开、行政指导、行政资助、行政奖励、产业扶植等途径和手段，为文化市场发展提供公共服务，促进文化市场、文化产业、文化企业的稳健发展；②首先应当抱持广义的文化市场理念，才有利于现代文化市场发展。本文前述文化市场定义中涉及的要素和环节，例如图书报刊市场、音像制品市场、电影市场、演出市场、娱乐市场、网络文化市场、艺术品市场、文物市场、文化产权交易市场、会展文化市场、旅游文化综合市场等等，都应当予以关注和协调。文化产业发展是一个系统工程，需要培育发展好文化产业链，推动文化企业的联合经营，依法保障文化市场的稳健发展和文化主体的权利实现。（4）文化市场监管，应当坚持保障权利、促进发展、依法监管、公众参与、文化多元、综合协调的法律原则，以此建立起结构科学、行为规范、服务便民、政民合作、监督有效、救济有力、运行高效的文化市场监管法律机制。③这些要求在本法中主要通过设置“文化市场主体的权利和义务”、“文化市场综合执法”、“争议解决和法律责任”等章节来加以调整。

具体而言，关于加强文化市场监管立法、推动文化市场稳健发展，必须坚持八项重要的法治原则：一是以人为本原则，二是服务大众原则，三是喜闻乐见原则，四是公众参与原则，④现代社会民主发展的一个基本精神和实现方式，就是公众参与管理过程，主体性地发挥管理才能，实现基本权利，协调政民关系。在文化市场发展领域与文化事业发展领域都对此提出了现实要求。五是核心价值原则，⑤对于当下中国，如何廓清社会主义核心价值体系的基本内容并加以行动坚持，乃是一项艰巨复杂的政治任务，关涉社会发展和群体生存的方向感和归属感，值得系统地认真加以研究解决。2012年11月8日，中共十八大政治报告提出要“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观”。这3个层面、12个理念、24个字的社会主义核心价值观体系说明，可谓迄今最权威的表述，尽管还有进一步完备和调整的后续任务，但值得高度重视、认真研究和积极倡行。六是持续发展原则，⑥历史经验教训一再提醒人们，发展文化市场不能随心所欲浪费资源，不能“吃文化饭、断子孙路”，对于自然历史资源必须坚持可持续发展地开发利用。笔者2013年末去北美和加勒比海诸国考察，他们在发展旅游文化市场的过程中，不仅非常尊重各国文化的差异，而且非常注意尊重和保护自然历史文化资源，不搞竭泽而渔。其诸多成功经验证明，现代文化与自然风貌、历史遗存完全可以友善相容。七是市场机制原则，⑦既然作为一个产业、一种市场，就必须妥善界定清楚政府与市场的关系，使得文化市场运行及行政干预能够尊重市场规律、符合市场机制，这是一项非常重要的监管法治原则。八是依法运行原则。⑧文化产业、文化市场、文化企业以及文化行业组织的运行，都应当依法办事、依法保障，监管立法建制也必须回应实际需求。

关于加强文化市场监管立法、推动文化市场稳健发展，在坚持上述八项法治原则的基础上，还必须妥善处理如下八种辩证关系：一是传承性与创新性的关系，二是开放性与民族性的关系，⑨虽然“越是民族的，就越是国际的”早已成为一种共识，但对于当下中国的实际情况而言，还是应当特别强调文化市场的开放性。从某种角度而言，接纳异域文化的程度体现了改革开放的程度。三是普及性与专业性的关系，四是综合性与特殊性的关系，五是包容性与健康性的关系，六是人民性与革命性的关系，七是经济性与社会性的关系，八是规模性与灵活性的关系。只有处理好这八种辩证关系，才有利于文化产业、文化市场、文化企业的健康发展。

唯有正确坚持上述八项重要的法治原则、妥善处理上述八种重要的辩证关系，才有助于制定出适应世界文化市场发展基本潮流、符合中国文化市场发展现实要求的监管法律体系及相关制度。在此基础上做到严格规范公正文明的执法、司法和守法，方能逐步实现运用法治思维和法治方式推动文化市场发展、促进经济社会协调可持续发展、实现法治中国梦想的宏大目标和民生愿景。

A

1009－1971（2014）02－0070－04

2013－12－21

莫于川（1956—），男，重庆人，教授，博士生导师，法学博士，宪政与行政法治研究中心执行主任，中国行政法研究所所长，从事宪法学、行政法学、中国行政法治理论与实践问题研究。