加强司法公信力外部环境建设的若干思考——以社会认知为视角

刘晓东

（华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206）

一、司法公信力的社会认知

对司法公信力的认识是仁者见仁、智者见智。如何认识司法公信力，既涉及到司法公信力的标准，更涉及到认识主体的认知能力。

（一）司法公信力的解读

关于司法公信力的理论解释，说法不一。“主体能力说”认为司法公信力是“既能得到普遍服从又能得到普遍尊重的公共性力量，它表现为司法权所具有的赢得社会公众信任和信赖的能力”［1］。“社会认同说”主张司法公信力是社会公众对司法权的运行及其结果具有信任的心理认同感，并因此自觉地服从并尊重司法权运行及其结果的一种状态［2］。“双方互动说”认为司法公信力是司法权与社会公众互动复合的结果，

即履行司法权之人的能力与社会公众给予的回应共同制约着司法公信力的生成和提升［3］。

以上三个说法都肯定了司法权力与社会公众之间互相影响的关系。其实，包括司法公信力在内的所有诚信，都存在信用和信任的问题，信用和信任问题如同一枚硬币的两面，缺一不可。司法公信力体现于司法权运行的全过程，并以程序公开透明和结果的公平公正赢得社会公众普遍信任和尊重［4］。简言之，司法公信力，体现的是公众对司法制度、司法机关、司法权运行过程及结果的信任程度［5］。司法公信力包括司法判断力、司法自律力、裁判的说服力和司法约束力这四个方面，并通过司法权威、司法独立、司法公正和司法信仰呈现出来［6］。公正和效率是评价司法公信力的标准。

司法权具有正当性是司法有公信力的前提，有司法公正才会有司法公信力。社会公众信任司法，包括当事人在内的社会公众正面评价司法，公众才能从心理认同走向到自愿配合。法院和法官要有值得社会公众信任的资格和能力，法院和法官遵循诚实信用的大义，法院和法官适格且秉公办案，法院和法官在社会公众心目中的权威性和影响力要通过其行为和履行职务体现出来，并通过公众正面的回应得以体现。

（二）司法公信力的社会认知

社会认知是个体依据社会环境中的不完全的信息和不对称的信息，理解与思考他人并形成对他人或事物的推论，社会认知有时会出现偏差［7］。司法公信力是社会公众对司法权及其实施过程或者结果的认知基础上形成的社会印象和社会判断，因此司法公信力取决于社会认知问题，也就是说司法公正与否，是否存在司法公信力，不是由法院和法官说了算，社会公众对此拥有话语权。认知能力的差别会导致认识结果的差别，在对个案的裁判是否公正的认知上，法官等专业人士与非专业人士的评判会有差异，专业人士以专业的思维模式去评判，而非专业人士则以常识性的思维模式来判断，因此就可能产生公正的裁判而被非专业人士指责为不公正的现象。从社会认知的视角看，司法公信力的立足点在于社会公众对司法裁判人员的信任和尊重，终极依归应该是制度信任而不是对个人的信任。

司法公信力的社会认知的具体内容主要涉及：所有诉求都能得到司法保护；法院秉公办案，案件处理结果公平、公正、及时；审理过程公开透明；裁判结果公正并能兑现；冤假错案得以及时纠正；法官清正廉洁，违法办案人员能够被及时严肃处理；当事人的诉讼损失能够得以赔偿，受伤心理能够得以抚慰，等等。而当下司法实践中存在的“立案难”、“审判难”、“执行难”以及“司法腐败”却与此形成反差，社会公众对司法公信力的评价不高。

二、影响司法公信力的外部环境因素

司法公信力问题，在我国当前已经成为社会高度关注的一个热点问题。公允的讲，司法公信力危机并不局限于某一地域或某一时期，任何一个国家和地区均不同程度存在这个问题［8］。在我国，司法公信力建设更是一个逐步完善的过程。

我国当下的“法律白条”、“执行难”，“案结事不了”，“信访不信法”等都困扰着司法机关，“赢了官司却输了钱”的当事人也把怨气撒在法院身上，这些现象都极大地降低了司法公信力。公众不相信法院，而把希望寄托在党委和政府行政机关，这可从反映司法公信力的涉诉上访得到反映，最高人民法院2012年工作报告显示，2011年全国各级法院办理群众来信来访79万人（件）次，占受理案件的6．47%。这个比例还是相当高的，因为近年来地方各级党委政府建立了大调解机构，已经吸收了相当部分的涉诉上访。

司法公信力建设不是法院一家的事，因为司法权的运行不是孤立的，影响司法权运行并起推动作用的外部因素也举足轻重。笔者认为这些外部因素主要有：

（一）法律因素

权力法定是依法治国的根本要求。司法权必须有法律的明确授权，这是司法权正当性的要求。而我国法律赋予司法机关的权力比较模糊，很不确定，主要表现在：

1．宪法的规定抽象。宪法仅规定司法机关的地位，即“人民法院是国家的审判机关”，但是对审判什么却没有明确，到底是审判全部纠纷，还是只审判部分纠纷？

2．人民法院组织法和三大诉讼法关于司法权的界定尚需明确细化。人民法院组织法明确了司法机关的“人民法院是审理刑事案件和民事案件”，较之宪法的规定有所进步，但三大诉讼法，特别是民事诉讼法、行政诉讼法关于受理范围和立案条件的规定又把人民法院组织法规定的审理范围予以缩小。

3．还有现行法律的有些规定，如民事诉讼法关于举证责任分配的规定也与公众的社会认知相去甚远，典型案例当数广东的莫兆军案。①广东省四会县法院法官莫兆军，在一起借款纠纷案中按照证据规则，在被告未能提出证据的情况下，认定原告提供的借据合法有效，判决被告偿还贷款。被告随后在法院门口自杀。经警方调查，借据系原告持刀逼迫被告所写。事件被媒体报道后，莫兆军备受谴责，进而被检察机关以涉嫌玩忽职守罪逮捕并起诉，最终法院判其无罪。举证时限规则也有这样的问题。

对司法权不明晰的法律规定，造成公众的社会认知的强烈反差。其一是它粉碎了公众期待的“审判神话”②“审判神话”是日本学者棚濑孝雄描绘的公众心目中的司法模式，一般人对司法活动几乎没有正确的知识，认为审判不过是法官忠实地把法律适用于事实而忽视审判自身创造法律的“法律适用模式”。。“审判神话”在我国表现为：公众认为法律是解决社会问题的灵丹妙药；法院可以依法处理所有的社会纠纷问题；对法院的作用或者司法权的适用范围的有限性认识不足。这些都是法律规定不明确造成的，这还不包括法院有意设置的“立案难”。其二是它颠覆了公众的“司法是维护实现社会公正的最后一道防线和最后一道屏障”的认知。当下，这种认识被包括法官在内的社会公众所认同，但在法律上却找不到依据，现实社会中很多纠纷根本不可能进入到司法程序，何来最后防线。其实，它是西方社会的话语解释，在我国当下，还没有完全的司法审查权、违宪审查权和权限之争的审查权。

（二）监督因素

人民法院主要是按行政区域设置，接受同级党委领导和人大监督，上下级司法机关之间是审判监督和业务指导关系。多年来尽管也有人质疑这种体制安排，认为这种体制容易导致司法地方化，导致司法不独立，损害了司法权威，降低了司法公信力。但这种体制由来已久，也为公众所认同。公众的社会认知是共产党是中华人民共和国的领导核心，共产党有能力保障司法公正，这种格局也构成了对司法权的监督体系。

其实追求司法公正是党委、人大等机关与法院的共同目标，党委、人大等机关在具体工作中体谅司法机关，理解、支持、排除干扰是主旋律。政法委讨论案件通常是议而不决，由政法各部门自己作决定，或者请求其上级业务主管部门做指导。对群众来信来访则采取转办，只起到一个“中转站”的作用，这常常不被上访群众所理解。人大的监督采取审议和执法检查、代表视察的方式进行，通常也只是听取情况介绍，也不可能了解个案的具体情况，个案监督并不常见。关于人大的个案监督，笔者了解到贵州省清镇市人大常委会1992年曾在贵州省人大常委会指导下，试点人民代表评议司法工作，其中通过调阅卷宗的方式，对51件刑事案件进行了评议，认为应为无罪而判有罪2件，量刑畸重11件，后来市法院通过再审作了纠正。从那以后至今只办过1件。①该案载全国人大常委会办公厅信访局编：《为了人民的利益》，人民出版社2003年版。该案受害人王某系村妇女主任，1992年因处理一起民间纠纷而遭报复被打成轻伤，案件进入刑事诉讼程序，由于公检法认识分歧，反复退侦，时间长达8年，王某数十次上访，上级多次督办，市委政法委也多次协调，均无果。2000年底，市人大决定实施个案监督，案件很快起诉到市法院，法院按简易程序审理，判决被告人有期徒刑2年缓刑2年，赔偿损失9500元。政协对司法机关的监督方式，政协章程只规定通过提案来进行，但根据提案的要求（包括人大的议案和建议），又不能是个案，否则不能作为提案。

当下存在的问题是党委、人大或者政协监督不力，监督缺乏刚性。具体表现在以下两个方面：其一是监督工作无法可依。关于人大的监督，全国人大常委会出台了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，但没有涉及对司法机关的个案监督。而党委、政法委和政协对于司法的监督的规定则处于空白。其二是监督能力较弱，对个案的监督，必须深入案件并具备相当的法律水平才能发现问题，也就是说外行是难以胜任此项工作的。但无论是党委、政法委，还是人大或者政协，这方面的人员配置都是不理想的，且很多人不愿意引火烧身招惹这种得罪人的麻烦事。

（三）信息获取问题

社会认知是一个信息加工和整理过程，在这个过程中，认知者的个人经历非常重要。获取准确信息是形成正确认知的前提，关于对司法公信力的社会认知也不例外。当下，社会公众获取司法信息的途经，一是直接体验，但由于司法活动不是每个人都必须参与的活动，因而只有少数人能直接体验；二间接获取，包括他人的提供，各种媒体（如传统媒体、新型互联网等）的提供，其中通过媒体获取已成为主要途经。由于司法人员与社会公众关于事实形态、法的诠释、法律判断的形成的认识存在差异，承担沟通职能的媒体就起着非常重要的作用，媒体自身的认识和表达构成了公众判断的依据。由于信息不对称，一旦媒体误导，公众的认识就可能会产生偏差，极不利于司法公信力的形成和提升。

对司法公信力形成威胁的还有网络谣言。与报纸书刊相比，互联网更具有社会交往性、传播速度快的特点。互联网的崛起，让每个人都有了话语权，人人都可以进入网络社会，这对于公众更好地行使言论自由权、监督权和参政议政等具有重要意义，但也为谣言的生成和传播提供了方便，甚至起着推波助澜的作用。因为在互联网上传播谣言，监管者往往来不及采取有效措施就已呈泛滥之势，且造谣者的非真实身份和传谣者的渠道多样，加大了控制谣言传播的难度。

（四）问责机制问题

对失信行为进行问责、对失信行为造成的后果进行安抚和赔偿，有利于司法公信力的形成和提升。司法失信分为司法腐败和一般司法失信，司法腐败指的是司法人员的职务犯罪。一般司法失信，则是指司法机关履行职务过程中的瑕疵行为和司法人员的违法违纪行为。现行法律关于司法失信的问责方式主要有：追究审判人员的刑事责任，适用于审判人员的职务犯罪；追究审判人员的行政责任，适用于审判人员的违法违纪行为；审判机关和审判人员承担国家赔偿责任，适用范围较窄，仅适用于法定的几种情形。

现行的问责机制存在的问题大致有：一是作为主体的审判机关承担责任的情形有限，仅涉及国家赔偿的几种情形，而对司法腐败和其他失信行为不承担责任；二是问责机制的启动较难；三是对失信行为的纠正面较窄。根据司法诚信的本质要求，凡是司法失信都应当纠正，否则就是不讲诚信，如现行法律规定的再审事由非常有限，且启动程序比较复杂。

在诚信建设方面，某些机关、企事业单位均向社会公开承诺讲诚信，制作社会责任承诺书，以此作为接受社会监督的依据。笔者也了解一些基层法院也就履行社会责任作了承诺，承诺书的内容分为基本情况、承诺内容和措施保障三个部分，承诺内容中有司法公信力的内容：如坚持廉洁自律、恪守职业道德，立案公开、收费公开、审判程序公开、公正高效地进行审判和执行各类案件等等。但在保障措施方面却没有问责内容，即做不到怎么办？笔者注意到，承诺书都避开这个问题，只笼统规定“承担法律法规规定的责任”。

三、加强司法公信力外部环境建设的对策

所谓司法公信力建设，指的是围绕实现司法公正和司法效率，满足公众司法需求而进行的对司法权力（司法机关）的制度设计、体制机制改革和财力人力投入，其目的是树立司法权威，增强公众对法院、对司法权及其实施过程或结果的信任和尊重。

司法公信力的生成和提升依赖于社会公众对司法权及其运行过程或结果的社会认知，而社会认知则是司法公信力建设的风向标。以公众的社会认知为基础，不断满足公众的司法需求就能树立司法权威，提升司法公信力。针对司法公信力外部环境存在的问题，拟应采取相应的对策。

（一）完善立法

反映公众意愿满足公众要求的法律才是“善良之法”，如此公众才会信仰法律，才会利用司法解决碰到的法律问题，法律也才会有权威，司法才会获得公信力，才会避免让法律变成一纸空文。“依法治国”已入宪多年，司法终局论①“司法终结论”含义一指“社会上发生的任何纠纷和争议通过其他手段无法解决，都可以通过诉讼的手段来解决，且有些纠纷和争议也只能采用诉讼解决方式。还有诉讼方式具有优先性，一旦选择诉讼方式并据此得到相应的处理结果，就不能再选择其他方式来解决”。含义二指“法院对认为应由其管辖的所有司法性质的争议享有最终裁判权，且在某一具体案件的裁判结果上应有稳定性。”｀目前，我国公众普遍认同含义一。已为国际所认可，但我国的法律对此却未明确。因此通过修改法律的方式，直接明确法院是解决所有社会纠纷和争议的终局机关，此为最理想的方法，但涉及整个国家政治体制的调整，需要修改宪法和其他基本法律，工程浩大。退一步，可采用分步走的方式，只通过修改诉讼法，逐步扩大法院的管辖范围，并取消对法院立案的限制条件。

改革现行的再审制度，现在法律规定的再审事由较少，这与司法公信力的内涵和法院的社会承诺不相称，其出路在于改二终审为三审终审；扩大再审事由，降低启动再审和纠正其他失信行为的难度。

（二）强化监督

权力不受监督，就会容易被滥用。不可想象，在当下的社会环境和司法体制下，取消对行使司法权的法院法官的监督将是何种结果。这种担心的理由，与其说是怀疑法院和法官的品格能力，还不如说是担心因为法院和法官地位不高而易被外界“诱惑”和侵蚀。强化监督的对策主要有：

1．加强“个案监督”

所谓个案，就是具体的案件。监督主体主要有人大及其常委会、人大代表、党委政法委，政协及其常委会、政协委员和检察机关。目前，检察机关的个案监督具有合法性，而其他主体的个案监督则无法律依据。笔者认为，监督不是直接办案，并不存在由监督者直接纠正个案。监督是商量是辩论是质疑，关键在于说理，如果法院的裁判说服力不足，那么原裁判就可能被推翻；如果法院说服了监督者，监督者会劝说上访者“息访”。监督只是启动个案再审的一个因素，与申诉人申请再审没有本质区别。应该着力缩小监督主体的监督能力和主动性与公众追求司法公正的要求的差距。应当加强党委政法委、人大常委会机关、政协机关的监督力量，提高人大代表、政协委员的监督水平。取消人大议案建议、政协提案不能涉及对个案的禁止性规定。

2．加强和规范“媒体监督”

包括互联网在内的媒体，对法院的监督不可缺位，互联网为媒体监督工作开辟了全新的视野，方便、快捷和覆盖面广的互联网，已经成为维护司法公正的最具活力的监督力量，一些典型案件得以纠正，网络监督功劳巨大，如云南的李昌奎案、重庆市的李庄案第二季。①李昌奎2009年奸杀19岁少女并摔死其3岁弟弟，云南昭通中院一审以故意杀人罪判其死刑，云南高院二审改判死缓。媒体曝光后，引起各方关注，2011年8月云南高院再审改判为死刑，经最高法院核准已被执行。李庄系北京律师，因受聘担任重庆某涉黑团伙主犯龚刚模的辩护人，2010年1月被重庆法院以辩护人伪造证据、妨害作证罪判处1年6个月。2011年，重庆警方以李庄曾在上海有妨害作证为由立案侦查，重庆法院在开庭审理过程中通过互联网全程实播，因证据发生变化，重庆检方主动撤诉。媒体监督司法，应当坚守独立原则，排除干扰，促使司法公开透明，使司法权在阳光下运行。媒体应当明确自己的社会责任，把新闻自由和责任完善地结合起来，应当客观全面避免主观片面，更不能为“点击率”而“妙作”，误导公众，不给未经证实的信息以机会，并采用措施阻止谣言的生成和传播。

（三）加大惩戒力度

严格执行有关惩戒司法腐败和其他司法失信的法律规定，加大责任追究的力度，对司法腐败零容忍，让心存侥幸心理的制造司法不公的人付出惨痛的代价，才会提高公众对司法的信任程度。

目前法院承担失信责任的情形较窄，责任形式也只有国家赔偿。作为法院，应当对所有的司法失信行为负责，其责任形式是赔礼道歉赔偿损失，涉及到的法官也要承担相应的责任。

要依法查处谣言，制裁有损司法公信力的谣言，对危害国家安全、扰乱市场经济秩序的犯罪行为，依照《刑法》的相关规定给予制裁；对散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的，依照《治安管理处罚法》相关规定进行惩治；对侵害他人民事权益的，依照《侵权责任法》的规定承担民事责任。

目前是对网络谣言的界定缺乏法律依据，网络证据的特殊性，给收集和审查网络证据带来困难，所以完善相应的网络法律法规政策，使对网络谣言的界定、网络证据的收集认定以及相应法律责任的判断有法可依，从而严格依法处理。查处网络谣言，必须严格区分谣言与信息失实或不属实，防止扩大化，以不能损害网络的监督功能为限。

（四）培养公众正确的认知能力

公众的社会认知的形成过程具有自发性、自主性和局限性；社会认知当中有积极的内容，也有消极的因素。公众的社会认知与司法人员认知既有冲突不一致的一面，但也有调和可能的一面。提升公众的社会认知水平，缩小公众的社会认知与司法人员的认知差距，有助于双方共同努力提升司法公信力，也能使公众对司法公正的社会认知回归到理性的状态。应主要从以下四个方面培养公众正确的认知能力：一是不断提高公众的法律素养，去除传统法律文化中的消极影响，引导公众摈弃对法院和法官的固有成见，树立社会主义法治理念和核心价值观，理解司法公正的专业评判标准，知晓司法公正的相对性和司法公信力建设的长期性和艰巨性。二是让社会公众体验司法，公众体验司法是了解司法的前提，也是司法民主的要求。公开审判原则和人民陪审员制度为公众体验、参与司法提供了一个平台，其改革方向让更多的公民成为人民陪审员，进而了解司法、影响司法。三是要让公众树立责任意识，引导社会成员做一个遵纪守法诚实守信的公民，促使社会公众不制造谣言、不传播谣言和不相信谣言。

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［3］毕玉谦．司法公信力研究［M］．北京：中国法制出版社，2009：126．

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［7］俞国良．社会心理学［M］．北京：北京师范大学出版社，2010：222．

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