南水北调移民村的法律咨询服务建设研究

刘晓坷，孙 浩

（湖北工业大学管理学院，湖北 武汉430068）

法律咨询服务是指从事法律服务的人员就有关法律事务问题作出解释、说明，提出建议和解决方案的活动。法律咨询最初多为询问人主动进行的个人活动，但随着服务性政府建设和社会管理创新的深入，基层政府会主动组织“送法进社区”、“送法下乡”式法律咨询活动。特别是在我国农村，开展上门的集中法律咨询活动成为地方政府宣传法律的重要手段。在南水北调工程移民安置工作中，法治化是重要的一环。完善南水北调移民村的法律咨询工作，进行长效制度建设，提升移民村法律咨询工作的针对性和有效性，是南水北调移民安置工程顺利进行的客观需要。只有使法律咨询服务工作更好地发挥作用，保护广大移民的合法权益，解决移民村的各种纠纷，维护移民村的稳定，构建移民村的和谐秩序，进而推动和促进移民村的经济发展，才能最终实现移民群体“稳得住、能发展、快致富”的目标，巩固移民搬迁工作的整体成效。

1 移民村法律咨询服务的供需现状

当前，南水北调移民村的法律咨询工作刚刚开始，法律咨询工作的开展并没形成普遍化、标准化、制度化的工作方式，法律咨询服务的供需之间存在较大的矛盾。

1.1 移民村对法律咨询服务的需求强烈

在以往开展的移民村法律咨询试点服务实践中，法律咨询服务人员会分时间段分村驻守，但有法律咨询需求的村民仍然在法律咨询开始第一天上午就跨村赶到咨询点，需求之强烈可见一斑。

移民村对法律咨询服务的需求主要表现为:第一，服务需求数量大，主要是需求人数多，咨询案件数量多；第二，咨询内容复杂，主要是咨询的内容涉及民事、行政与刑事法律关系，特别是政策依据与法律适用的衔接等跨领域咨询需求较多。

1.2 政府对移民村法律咨询服务的供给不足

首先，法律咨询服务供给主体较为单一。目前的法律咨询服务主要是由安置地基层政府作为唯一的供给主体，缺少社会团体和其他组织的参与，法律咨询服务的开展需要专业法律从业人员的参与，司法机关、律师事务所以及农村基层法律服务站的缺席，导致政府在专业领域的供给上掣肘颇多。

其次，法律咨询服务供给数量严重不足。2014年7月课题组参与了湖北省潜江市广华办事处兰家岗移民新村驻村法律咨询点的设立，在此之前，湖北省内尚未开展有计划、有组织专门针对移民的专业法律咨询服务。现有安置地基层政府所提供的农村基层法律咨询服务往往是在原社区多个村庄中选取一个中心村，在中心村提供法律咨询并以此辐射周边村庄。这种中心村的选取是以有行政区划和行政村落为单位进行的，没有额外增加对移民村的驻点式专项法律咨询服务。移民村由于在地理位置上距离安置地原有社区有一定距离，村民往往不方便前往，或者由于对原有社区的认同融入度低而不愿前往，再加上提供的法律咨询不符合移民村法律咨询需求特点，不能解决移民的法律问题，咨询者认为不值得前往，已有的法律咨询服务无法辐射到移民村，移民村的法律咨询服务供给量更显不足。

最后，法律咨询服务供给能力不足。当移民安置工作进入后期，移民安置工作的重心转向解决移民“稳得住、能发展、快致富”，法律咨询作为稳定移民社区、促进经济发展的重要手段，其作用却未获得足够认识。安置地基层政府仍然将传统的基本公共服务供给作为建设重点，并未及时将法律咨询服务纳入计划。此外，以往我国农村基层政府在法律咨询服务方面多采用“送法下乡”等活动型做法，没有建立较为稳定的服务提供制度，与不同服务主体之间的联系也多为断点式，等需要时再去找法院、律所联系，这都使得基层政府无法在短时间内提供较为密集的，针对性较强的法律咨询服务。随着移民对法律咨询服务的需求爆发式增长，基层政府却无法及时在短时间内搭建合适的法律咨询服务平台，并提供适应需求特点的法律咨询服务。

2 移民村法律咨询服务供需现状的原因分析

2.1 移民安置工作的阶段转化

南水北调移民工作的开始是由政府的强制性移民政策主导进行的。这项从规模到速度都前所未有的工作，在开展过程中需要大量的规则指引，而期间绝大部分规则包括搬迁范围、搬迁地点、补偿标准及发放方式都由政策来规定，因此，在移民搬迁的前、中期工作中，移民出现的纠纷集中在移民政策范围内，这些纠纷的解决有赖于行政手段，但这并非解决纠纷的常态。目前，移民工作进入后期，部分移民政策在当地上升为地方性法律，当初由行政手段解决的纠纷需要转由法律手段解决，法律咨询服务的需求量上升。

同时，移民安置工作进行的前、中期，外迁移民的生活地发生重大变化，常规性的生产生活活动变少，涉及到普通民事关系、经济往来的咨询需求被弱化甚至斩断，移民的生活重心和关注重点转移到搬迁等生活事件中。现在移民在安置地的居住和生活都达到一年以上，各种普通的生产生活活动都陆续在安置地开展，社会生活中涉及到劳动就业、投资经营、婚假生育、侵权伤害等各项法律纠纷或者司法困惑又开始出现，并希望得到解决，因此在移民安置工作完成一年多时间后，移民对法律咨询的需求出现爆发性地增加。

2.2 移民的社会风险增加

移民在安置地生活后，各种不确定性的社会风险开始显现，库区移民在新安置地面临着社会资本的弱化与缺失的风险，移民在迁出地原有的基于血缘、地缘而形成的稳定熟人社会网络部分丧失［1］。原本移民在迁出地出现纠纷时，亲属、同事、朋友、社团、邻居等社会关系可以发挥润滑摩擦甚至解决纠纷的功能，而这种功能在安置地由于社会网络的部分丧失而失去了，移民转而依赖法律解决方式。同时，由于社区融入不足的风险，以及由此带来的心理上不安全感和不信任感增加，使移民与安置地原有社区的摩擦增加，客观上增加了对法律咨询服务的需求。

2.3 法律咨询服务供需实现机制运转失灵

一方面，利益表达偏好的有效搜集机制缺乏。任何公共服务的提供都需要搜集需求方的利益诉求，并以此作为供给决策的依据，同时有效的偏好显示机制也能够实现有限资源的更高效分配。目前在移民安置地并没有建立主动化、制度化的利益表达机制。政府对法律咨询需求的搜集以被动等待移民反映问题提出问题为主要方式，这种方式面对自我表达意识较差的农民不能够很好地发挥作用，信息搜集的有效度会大大下降。同时，移民村在法律咨询服务中表现出一些独有的特点，比如咨询问题属性混杂，法律类的咨询问题以行政法律关系为主，以及咨询主体的群体性和内容问题异地性等。安置地基层政府对这些特点不了解，又缺乏对移民需要偏好等信息的有效收集，因此在提供法律咨询服务时只能全面铺开，无法确定法律咨询重点领域，咨询人员的配备也无法有的放矢，这大大影响了服务供给的有效性。

另一方面，需求表达的渠道不畅。利益需求表达的有效渠道是通过组织完成的，组织化程度越高，需求表达就越有力度，越有效；反之，需求表达就越无效［2］。移民对于法律咨询服务需求的利益表达主要依赖移民村基层自治组织。就目前移民安置地基层组织办事处的机构设置来看，并没有专门的接受移民法律咨询服务的窗口或者机构。移民的法律咨询服务表达仅仅是依靠个案的投诉或咨询来完成，并且这些投诉或咨询也是由跨部门跨专业的工作人员来接受和完成。除此之外，移民没有其他的通道和载体来表达对法律咨询服务的利益诉求。

3 优化移民村法律咨询服务的对策

3.1 优化法律咨询服务的供给模式

首先，应形成多元主体的供给模式，通过与社会组织和社会团体的合作，丰富法律咨询服务的供给主体，联系和动员社会力量加入，比如承担法律援助任务的律师、具有法律专业资格的社会志愿者等，用社会力量强化基层政府的法律咨询服务供给能力。其次，应采用多样化的供给方式。法律咨询服务可采取电子邮件、网站、电话咨询和微信等方式。第三，应确立咨询服务需求主体的先导地位，安置地政府应采用多样的方式搜集移民对法律咨询服务的需求利益偏好，增加移民法律咨询需求方面利益表达的途径，比如开通专门的窗口和信箱接受法律咨询类诉求和建议的表达。

3.2 细化法律咨询的类别设置

法律服务人员可以很好地解答法律问题，但并不适合解答关于移民政策的咨询问题，针对移民所咨询问题的混合性特点，在移民村提供法律咨询服务的同时，为移民提供专门的政策咨询窗口，分别由专业的法律服务人员和移民局工作人员负责解答，两项咨询同时同地开展。由专业人员对所咨询问题的性质进行厘清，移民在进行咨询时也可以同时获得法律方面和政策方面的咨询意见。由于条件限制，法律服务人员也可能并不熟悉当地所有的移民政策，在以往的咨询中法律服务人员为了给出法律建议只有就相关政策询问移民本人，获得的信息很可能不准确，由熟悉移民政策的工作人员同时开展工作，也方便法律咨询人员就地方政策进行现场询问，以此为基础给出有针对性的解决方案，增加法律咨询服务的有效性。

3.3 配备多样化的法律咨询服务人员

在人员的选配上，具有较强实务经验的法律工作者是法律咨询服务人员的首选。在法律服务人员的公职身份上，除了选派当地基层法院的法官外，更应该有当地甚至异地的律师作为咨询人员。由于移民村咨询问题所涉行政法律关系较多，律师可以充分保护当事人的合法权益，同时平复移民的不信任和不安情绪，这样更利于法律争议问题的咨询和解决。

3.4 合理安排法律咨询服务时间

法律咨询服务的时间安排应适应移民村的人员流动特点。随着时间发展，移民村法律咨询的热点会从搬迁补偿问题慢慢向生活中的法律难题扩大，咨询的范围也会从迁出地的补偿政策向安置地的地方法规转移。移民由于迁移离开原有土地，在安置地没有土地的移民多选择进城务工成为农民工，农民工返乡的时间多集中在春节前夕并在村里过完春节后再次外出，移民在返乡期间会集中处理更换工作、结婚生子、接孩子返回务工地上学、帮助留守家人处理生活难题等事务，因此相关法律关系的咨询需求会大量上升。抓住这一人员流动的特点，在某一时间段内增加提供法律咨询服务的次数和时间，能集中解决更多的法律疑问，使法律咨询服务更充分地发挥作用。

3.5 提供配套的法律援助服务

法律援助服务应该及时配套。在移民村的法律咨询实践中，很多案件即将超过诉讼时效，移民在从咨询服务人员处了解到这一情况后，都表现出聘请律师的迫切愿望，甚至有移民表达出与前去咨询的律师建立委托关系的意愿，但高昂的律师费无形增加了移民的负担。直接选派法律援助服务站的律师虽可解决这一问题，但这会使咨询服务人员的选择面更窄。更为实际的做法是，由当地政府及时为有此类需求的移民提供法律援助的相关信息，牵头或帮助联系法律援助中心，共同搭建移民村的法律援助平台，为法律纠纷的进一步解决提供帮助。

［1］ 袁雅莎.后移民时期社会风险及化解机制［J］.南都学坛（人文社会科学学报），2013，33（2）:96-99.

［2］ 任 勤.完善和创新农村公共产品的需求表达机制与决策机制［J］.财政研究，2009，6:24-27.