审计视角下的高校“三公经费”问题和治理对策分析

彭玉红

审计视角下的高校“三公经费”问题和治理对策分析

彭玉红

“三公经费”的监管是当下的热点，高校是国家财政资金投入的主体，高校的行政化存在与政府部门相同的“三公经费”居高不下的问题，本文针对高校“三公经费”监管的现实背景和监管的难点，基于内部审计视角，从预算管理，建立预算绩效问责，建立审计监督问责机制等方面提出见解。

“三公经费”；审计；问责机制

一、对高校“三公经费”实施审计监管的现实背景

第一，针对近年来政府部门行政成本居高不下的社会质疑和“三公经费”方面违纪腐败现象屡出，2011年经全国人大批准后，中央财政2010年度行政经费支出决算总额予以公开，同时要求中央各部门公开2010年度“三公经费”决算和2011年度预算额。由此，中央财政信息接收社会监督有了重要突破。特别是2012年以来，国家治理“三公经费”全面提速，十八大后中央的八项规定，不仅对切实转变工作作风，降低行政成本，遏制浪费和腐败现象起到了重要作用，而且对“三公经费”的支出有较大幅度降低起到了积极推动作用。

第二，近年来随着自主办学权的增大和办学规模的扩大，高校的各类信息成为社会关注的焦点，2010年国家出台了《高校信息公开办法》，揭开了高校信息公开化的序幕,财政部部署2013年预算编制工作时，明确要求将高校的“三公经费”支出数据合并后予以向社会公开，高校的行政化存在与政府部门相同的“三公经费”居高不下的问题，加强高校“三公经费”治理有利于限制不合理的“三公经费”消费，有利于强化高校办学的制约和监督，是高校目前由规模化向内涵式发展转变的必然要求，是高校加强教育资金管理提高资金使用效率必然思考的问题，同时高校的财务精细化和信息化为“三公经费”治理提供了基础条件。

第三，根据审计免疫系统理论的特点和要求，高校内部审计应当切实发挥免疫系统的防御、监视、自稳的职能，发挥内部审计的预防性批判性和建设性三大作用，对“三公经费”使用过程中出现的违规违法的现象，予以披露并坚决纠正和查处。

二、高校内部审计和“三公经费”治理的关系

第一，两者具有共同的理论基础即委托代理理论，高校多元化的委托代理关系链条为国家和高校之间，学生家长和高校之间，高校内部之间及银行债权人等其他关系的委托，如何办好让人民满意的学校是十八大明确提出的任务和目标，都集中体现在包括“三公经费”在内的众多财务指标上。

第二，两者目标具有趋同性，“三公经费”支出有其内在的公共性和合理性，“三公经费”的治理在于减少浪费，遏制“三公经费”使用过程中出现的腐败现象，不在于完全否定其合理性，内部审计通过监督和评价教育经费的使用状况，实现高校的良性发展，方式和侧重点不同，但目标是一致的。

第三，两者从互动性看，高校内部审计与“三公经费”治理的相互作用。“三公经费”治理作为高校治理的重要部分，是高校内部审计的制度环境，是促进高校内部审计顺利实施，确保高校内部审计职能的前提和基础，只有在完善的高校治理条件下，高校内部审计才能以独立客观公正的立场进行监督和评价，反过来，内部审计可以促进高校治理效率的提高。

三、高校“三公经费”审计监督中的难点

1.概念模糊，财务数据口径待统一,账务处理隐秘

第一，“三公经费”并非一个严格的概念，而是一个约定俗成的提法，现行的“三公经费”是指财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费这三项经费，在作者本人看来，“三公经费”应该不限于上述三类支出，为此北京航空航天大学公共管理学院任建明教授对“三公经费”作了一个新的概括为“公务差旅费，公务购置及运行费，公务会议与接待费。”第二，从中央部门公布的“三公经费”资料看，仅指公共财政拨款资金用于“三公经费”的支出，对高校而言，除财政拨款外，事业收入和其他收入的比重越来越大，若仅指财政支出，将导致“三公经费”口径过小，无法涵盖全面。第三，“三公经费”支出的标准有待统一，目前国家并没有针对高校的具体管理办法，各高校只能参照党政机关或自行制定，比如1998年制定的公务接待费不得超过当年单位预算的2%，因物价上涨通货膨胀等因素与现实有较大的差距。第四，“三公经费”的财务处理存在隐秘性，如将公车加油费列入公务费或差旅费，将业务招待费化身为会议费差旅费办公费等等，或转移“三公经费”，或巧立名目虚开发票，“三公经费”的公开仅止于公开，缺乏细化监督等等。

2.“三公经费”的管理制度不健全

从目前情况来看，“三公经费”的管理制度还不健全，国家并没有针对高校的具体管理办法，各高校只能参照党政机关或自行制定，在没有统一制度约束的情况下，无法与全国或本省平均情况对比，财务核算作为一种事后监督，对已经形成事实且手续完备的“三公经费”消费很难做到真正意义上的控制和监督；“三公经费”列支标准未与绩效挂钩，缺乏科学的指标体系，不利于发挥约束和控制作用；没有建立控制监管的长效机制，难以从根本上规范“三公经费”的管理。

四、“三公经费”审计的运用方法

第一，重点法。无论是预算审计、绩效审计、财务收支审计、经济责任审计，都要把“三公经费”和落实中央八项规定作为审计的重点，把审计的范围由被审单位延伸至下属单位，由帐内延伸至帐外，紧密跟踪资金流向。

第二，专项法。为整体反映“三公经费”的管理使用情况，全面揭示突出问题，采取持续的专项审计，使“三公经费”的管理使用在纵向和横向上具有可比性，有利于采取针对性的整改措施。

第三，复审法。主要指对“三公经费”审计监督中发现问题的整改情况进行跟踪再审计，推动审计成果在利用上的长效性和稳定性，实现审计监督的预期。

五、构建更为全面和科学的体制对策

第一，加强预算控制，落实预算责任，尽快实现预算的全公开。注重“三公经费”预算编制的制度设计和编制技术，加快“三公经费”预算定额标准的制定，为控制和监督“三公经费”提供明确的依据和审计标准。一是严格预算体制，将预算内和预算外的两本账一并纳入监督体系，“三公经费”，特别是对预算外经费提供的公务接待费和公务出国费用做到监督全覆盖。二是改变我国的预算制度一直带有的软约束特征，分析高校的预算不降反增现象，恰恰是预算的执行出现了松动和偏差。所以“三公经费”支出都必须有预算来源，都必须纳入核算体系，都必须实行动态跟踪审计，让单位预算成为刚性约束。

第二，建立公开透明的主导政策，建立预算绩效问责制度。透明公开是防止腐败风险的有效对策，解决了因信息不对称的问题，透明公开之后引入了包括内部监督在内的群众监督，专业机构监督，媒体监督等监督渠道，强化了监督力量，同时应制定监督细节，避免监督“搞形式，走过场”。如香港在公务接待需上报宾客名单身份，宴请缘由，人均消费数和总数等信息，接受立法会、审计署及媒体的严格监督。

仅仅监督“三公经费”的真实性合法性是不够的，本着谁用钱，谁负责的原则，推进预算绩效管理和预算绩效审计，使高校资金的管理理念从重分配到重管理，重项目到重效益，将绩效管理理念贯穿于预算编制执行和监督全过程。审计应涵盖预算、调整、执行、效果各个环节，把绩效评价结果作为今后安排预算的重要依据。

第三，构建科学的审计监督问责机制。审计结果的落实需要实施问责，问责机制是审计制度的完善和提升。《高等学校信息公开管理办法》第23条规定：省级教育行政部门和高等学校应当将信息工作纳入干部岗位责任考核内容。将“三公经费”的控制和降低程度作为领导干部经济责任审计评价指标之一，切实将职务消费与经济责任评价挂钩，“三公经费”作为领导干部廉洁自律情况的重要指标，必须实施经济责任跟踪审计，建立预警机制，具体措施包括：注重预算审计，评价“三公经费”支出计划的合理性，定期审查公务卡的支出和余额情况，引入现场审计实施系统等等，建立完善评价标准和公示制度，建立完善问责机制以加大惩处力度。

“三公经费”的有效治理需要经济责任审计问责，对于不正当使用或拒绝公开或公开虚假信息的部门及人员实施问责，具体措施包括：书面检讨，通报批评，引咎辞职和免职等，以此来敦促“三公经费”的合理使用和公开，采取预防教育和处理三管齐下，同时对优秀的个人和部门给予奖励。

第四，制定合理的报销制度，推行职务消费制度改革，比如，改公车的实物配给制为货币化补贴制度，差旅费和招待费实报实销制改为包干制、分成制或“顶限”制。在公务招待上，不少国家实行招待的最高标准，这比“几菜一汤”更有利于管控。

教育部把2013年确定为“教育经费管理年”，要求高校用好管好教育经费，要求高校加大信息公开力度，按规定公开部门预决算、“三公经费”及行政经费等相关信息，高校以此为契机，制定完善“三公经费”的管理办法，把问责制度与透明公开制度相互配合，建立长效监管机制，将权利关进制度的笼子，规范“三公经费”消费行为，这对提升高校社会形象和竞争力具有非常重要的意义。

[1]任建明.“三公经费”问题及其治理[J]理论视野,2012(1) 51-54.

[2]刘锡平.“三公经费”在预算与公开背景下的审计监督[J].审计月刊，2013(9)21-22.

（作者单位：武汉职业技术学院）