平衡计分卡在政府部门绩效管理中的应用

吕青+张径舟+刘志海+颜世国

摘 要：文章对平衡计分卡在政府部门绩效管理中的应用进行了研究，结合政府部门实际，将平衡计分卡四个维度调整为依法行政、顾客、过程管理和学习与成长，探讨了平衡计分卡在政府部门绩效管理中应用的方法。指出在政府绩效管理中运用平衡计分卡有助于确定政府部门的战略、有助于政府部门过程再造、有助于政府部门开展全面绩效管理。

关键词：平衡计分卡 政府部门 绩效管理

中图分类号：F810.6 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）02-043-02

一、政府部门绩效管理的现状

从1993年我国正式建立国家公务员制度开始，各级政府就开始对公务员个人进行绩效考核。进入21世纪以来，政府的整体绩效问题开始受到越来越多的关注。一些地方政府及部门开始对政府绩效评估进行积极的探索，陆续引入了各种类型的考核和评估的做法，从目标管理到目标考核责任制，从专项检查到项目绩效评估，从社会服务承诺制到城市万人评政府或社会评价，从单一的领导干部政绩考核到体现科学发展观的领导绩效考核，都进行了广泛的探索和实践。绩效管理对于加强政府自身建设，提高政府工作效率，改进政府工作作风等起到了重要的促进作用。然而，由于政府绩效管理的内容十分广泛，使得绩效评定的标准难以做到客观统一，间接影响了政府绩效管理的效力。当前我国一些专家学者提出和构建了政府绩效评估的指标体系，但是这些主体指标要么由于主观评价指标过多而影响绩效评估的客观性，要么过于繁杂而难以在实际中实施，也使得绩效管理流于形式。

二、平衡计分卡在政府部门的应用

平衡计分卡是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个维度，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理体系。其核心思想是通过四个维度之间相互驱动的因果关系来展现组织的战略轨迹。这四个维度并不是相互独立的，而是组成了一条因果链，展示了业绩和业绩驱动因素之间的关系：为了提高经营效益、赢得市场，必须使顾客满意，要使顾客满意必须提供满意的产品，而满意的产品来自内部生产过程的改进，要改进内部生产过程，必须对员工进行培训。

政府部门应用平衡计分卡时，财务、客户、内部运营、学习与成长等维度的具体内容的确定都应围绕政府部门的特点进行，充分体现政府部门的非营利性。政府部门的最终目的是公共利益最大化，与企业追求利润最大化的目的不同。在政府部门中，财务维度将不再作为最终绩效结果置于平衡计分卡的顶端，将依法行政作为最终绩效结果。平衡计分卡的内部业务流程维度实际上是强调了政府部门内部过程管理的重要性，因此将内部业务流程称为过程管理更为合适。调整后的四个维度为：依法行政、顾客、过程管理、学习与成长。

1.依法行政维度。政府依法行政保证了行政管理为人民服务的目标，是贯彻依法治国方略、提高行政管理水平的基本要求，体现了对人民负责的原则。

2.顾客维度。组织都有其所面对的产品对象或者是服务对象。顾客所关心的服务效率、服务质量、满意程度等，就是政府部门所要努力的方向，以此来满足顾客的需求，提高他们的满意程度，政府部门才有持续存在的意义。

3.过程管理维度。组织的过程管理体现了组织的核心竞争力，为顾客提供的产品或者服务的实现都需要以组织的内部业务为基础。从政府部门战略管理的高度对其内部业务过程进行规划，将政府部门的核心业务过程转化成具体的测评指标，形成一条完整的内部过程管理价值链。

4.学习与成长维度。组织的学习和成长主要来自三个主要方面：人才、信息系统和组织程序，主要体现在科教、创新和员工三个方面。学习与成长方面主要描述了政府部门的无形资产及其在战略中的作用，其目标确定了需要利用资源来支持创造价值的内部过程管理。

处于四个维度中心的是政府部门的使命、战略和愿景，平衡计分卡四个维度有着深刻的内在联系：为了实现更好的公共利益，必须依法行政，使顾客满意；为了更好地为顾客服务，必须提高政府部门内部管理能力，改进内部业务过程；学习与成长则更好地解决了政府部门长期生命力的问题，可以实现有效的内部运营。四个维度形成战略目标的框架，政府部门只有在人才充沛、信息畅通、环境优良的情况下，才能有效开展各项关键工作；只有各项关键工作全部达到预期目的，才能实现依法行政，满足利益相关者的需求。

三、平衡计分卡在政府部门的具体应用

政府部门应用平衡计分卡的核心思想是帮助政府部门把宏观战略目标分解到部门、团队以及每个员工，使员工的日常工作与组织的宏观目标联系起来。通过平衡计分卡对绩效考评指标及指标权重的设定，可以对员工的行为进行有效的激励与引导，分别从四个方面分析哪些是完成政府部门使命的关键成功因素，从而选择测评指标，指标设定要科学、合理，而且要有可操作性。四个方面的指标通过因果关系联系，构成一个完整的评价考核整体。通过评价这些关键成功因素的项目，并不断检查审核这一过程，实现内部过程和外部产出之间的反馈循环，使组织的发展战略落实为行为，从而持续改善战略绩效，实现组织目标。借助平衡计分卡能帮助人力资源了解如何将组织战略细化成具体的绩效目标，清晰绩效实现途径。

平衡计分卡在政府部门应用的方法如下：

1.确定战略目标。明确组织在依法行政、顾客、过程管理及学习与成长四个维度上的战略目标，积极分析在依法行政维度，组织主要职能是什么；在顾客维度，顾客的需求和期望是什么，如何做，做什么才能满足其需求和期望；在过程管理维度，应改善哪些内部业务过程，应建立哪些管理机制；在学习与成长维度，为履行职能需要具备哪些知识和技能等。思考并解答要达到战略目标组织需要做些什么，做这些的时候需要哪些能力等问题，为接下来的战略分解提供坚实的条件。

2.绘制战略地图。战略地图是基于平衡计分卡的内在逻辑原理，将组织战略量化所形成的目标框架图。通过战略地图，将战略转化为一系列可衡量和分解、并具有一定内在逻辑关系的指标和事件的组合，利用平衡计分卡将组织战略分解至依法行政、顾客、过程管理、学习与成长四个维度，即确定组织战略在依法行政、顾客、过程管理、学习与成长四个维度的战略主题是什么。根据组织在平衡计分卡四个维度的战略主题，再考虑到四个维度之间的逻辑联系，绘制战略地图，以实现对这些指标的动态管理。

3.提炼关键成功因素。在战略地图的基础上，根据战略主题分析达到该战略主题的关键成功因素，并提炼出价值驱动指标，将大目标分解落实到对此承担直接责任的各个核心驱动部门， 对关键绩效指标（KPI）进行规划、识别、定义和制定考核方案。

依法行政重点关注政府部门本职工作的开展，关注核心业务指标，确保工作质量。顾客导向重点关注顾客和相关方的满意度，树立政府部门良好形象，如外部顾客满意度、内部顾客满意度、廉政建设满意率、机关作风改进满意率、后勤保障满意率、领导班子评价水平等考核指标。过程管理重点关注提高工作效率、规范内部管理涉及的工作过程开展情况，如业务办理的效率和准确率、公文管理等。学习成长重点关注资源管理和后勤保障工作内容，提升提供人力资源、工作环境、内部管理等方面的基础保障，确保实现有效的内部运营。

4.将关键绩效指标分解到岗位。根据关键绩效指标自上而下分解的原则，在确定了部门的关键绩效指标后要进一步将这些指标分解至各个岗位。在将关键绩效指标分解至岗位时，要结合各个岗位的工作职责和工作过程并加以量化，从而做到上下贯通、一一对应、分解不错位。关键绩效指标可能有多个，所以在确定关键绩效指标时，可以运用层次分析法（AHP）确定指标权重。

四、平衡计分卡在政府管理中的应用成效

平衡计分卡运用到政府部门绩效管理中之后，把政府部门抽象的使命和战略转变为明晰的目标，并用具体的评估手段和指标加以衡量。

1.有助于确定政府部门的战略。绩效管理引用平衡计分卡可以帮助政府部门确定和落实战略。在战略确定方面，战略地图可以帮助政府部门明确自己的战略，找到适合自身发展的中长期目标。在战略落实方面，首先，当政府部门战略确立后，平衡计分卡可以通过目标分解，把政府的战略和政府部门自身的职责、工作密切关联起来；其次，利用平衡计分卡的因果关系可以制定明确的实施计划，分配完成具体目标的职责、权力；再次，平衡计分卡可以使绩效目标量化，并界定实际绩效的不同层次，建立绩效目标与发展战略之间的链接，使评估结果更为客观；最后，平衡计分卡可以对目标绩效进行跟踪和分析，并根据分析做必要的战略调整。

2.有助于政府部门过程再造。平衡计分卡将内部业务过程作为评估体系的一个关键指标，促使政府部门主动产生通过改善过程管理来提高服务质量的动力。良好的政府部门内部过程管理是实现高效率公共管理的基础，政府部门内部运作过程如果存在缺陷，容易影响组织的正常运转，导致工作效率低下，并可能滋生腐败行为，也就是说政府部门提供的公共产品和服务的质量得不到应有的保证，进而影响社会公众的满意度。平衡计分卡关注那些能够提高组织效率并获得社会公众认可的关键过程，强调沟通与合作的重要性，通过完善过程，实现组织信息、资源的有效集成，减少组织内外、部门之间存在的各种摩擦和分歧，确保整个组织的良性、高效运转。

3.有助于政府部门实施全面绩效管理。平衡计分卡建立了一个完整的绩效指标体系，从分解到评价都给出了科学的、可操作的指南，平衡计分卡将战略与执行之间、执行与评价之间通过指标连接起来，为成功实施绩效管理打下基础。

目前的政府部门绩效考核往往重部门轻个人，重结果轻过程，考核依据模糊。通过运用平衡计分卡，可以在对部门、岗位、个人设定考核指标的同时，明确岗位职责，进行工作和职责分析，将组织目标与指标、部门目标与指标、岗位目标与指标的设定、分解、执行的全过程集成管理。对部门、岗位、个人的绩效进行全面的集成管理，使个人绩效集成于岗位绩效，岗位绩效集成于部门绩效，部门绩效集成于组织绩效。既注重“岗位—部门—组织”的绩效垂直路径的集成，也兼顾过程绩效的水平路径的集成，并为此设定数据分析和持续改进过程。平衡计分卡引入政府绩效管理中，使绩效管理更加合理化和优化，也更加效率化。

（课题资金来源：国家质量监督检验检疫总局基金项目“政府部门集成管理体系研究与应用”阶段性成果之一，项目编号：2012IK076）

参考文献：

[1] 方振邦.构建基于平衡记分卡的政府绩效管理体系[J].理论学刊，2008（9）

[2] 彭国甫，盛明科，刘期达.基于平衡计分卡的地方政府绩效评估[J].湖南社会科学，2004（5）

[3] 宋绍文，戴良铁.基于战略地图的KPI指标构建[J].中国商贸，2012（29）

（作者单位：山东出入境检验检疫局 山东青岛 266001；第一作者：吕青，高级工程师，硕士，研究方向：政府部门绩效管理和体系管理）

（责编：若佳）