房价调控与制度结构改革

付建华，李银才

（1.江西省社会保险管理中心，江西 南昌 330025；2.江西省寄生虫病防治研究所，江西 南昌 330046）

一、引言与文献综述

从1998年住房分配制度改革以来，我国商品房市场发展迅速，但商品房价格市场形成机制尚未完善。面对不断高企的房价和民众抱怨，政府频频出手。从2003年政府将房地产确立为国民经济“支柱产业”开始，10年时间9次调控，结果房价越调越高。这表明房价调控措施未触及决定房价的现行制度结构。

高企的房价与频频失灵的调控，既引起潜在购买者焦虑，也吸引了学者目光。有的学者认为我国住宅市场不符合有效市场假说，近年来住宅价格猛涨无法用经济的基本面和住宅价格的历史信息来解释，必须引起政府和行业的足够重视[1]。有的学者认为房地产业的垄断特征以及房地产商的垄断经营是造成房地产价格坚挺的重要根源，并提出将垄断价格变为管制价格的政策建议[2]。有的学者认为经济适用房、紧缩地根、紧缩银根、行政问责等宏观调控措施都没有取得预期效果，并提出宏观调控措施应从重规范市场行为向弥补市场失灵转变，从重需求管理向重供给管理转变[3]。还有的学者认为理顺政府与房地产在经济和政治层面上的利益关系，是搞好监管和调控的前提[4]。这些研究，或者说明了宏观调控房价的必要性，或者分析了房价高企的部分原因，或者提出了具体的、综合性调控措施，甚至触及了监管者利益与监管效果的相关关系。但均未从制度结构角度进行深入分析。本文认为，我国现行的制度结构，是房价宏观调控失灵的根源。

二、正式制度与商品房价格

由正式制度、非正式制度、实施机制构成的制度框架，决定着组织效率和经济效率[5]。商品房价格同样是正式制度、非正式制度、实施机制综合作用结果。要达成房价调控目标，必须从影响房价正式制度、非正式制度、实施机制入手分析，采取综合性调控策略。

据中华全国工商业联合会调查，81个房地产项目总费用支出中，土地成本与税收所占比例为49.42%。也就是说，在房地产开发项目总费用支出中，有近一半是流向政府的[6]。这说明我国高企的房价，是成本推动和需求拉动综合作用产物。除抑制部分投机、投资需求外，目前的土地政策、税收政策是房价昂贵的罪魁祸首，理应成为房价宏观调控的着力点和落脚点。

（一）土地政策与商品房价格

从2002年7月开始，土地由行政划拨、协议出让改为市场“招拍挂”。尽管在开发用地领域，市场机制取代了行政手段。但由于在土地市场上，政府既是运动员，又是裁判员，无法形成土地市场价格机制。我国政府垄断着土地一级市场，低价获得城市郊区农业用地和城市棚户区土地。作为寡头垄断者，其理性选择是采取限量高价策略，向土地二级市场供应土地。1999年，地方政府土地出让收入为514亿元，占地方政府财政收入比重9.2%。2010年，土地出让收入增至2.9万亿元，占地方财政收入83.3%。来自土地的巨额利益，一方面用于城市建设和弥补政府日常开支，另一方面通过人为加大商品房的土地成本，抬高了房价。这相当于向购房者额外征收一笔巨额的土地税，用于本应由地方一般财政收入开支的政府常规支出。建立政府预算硬约束机制，遏制城市盲目扩张冲动，才能摆脱政府财政对土地严重依赖，地方政府才可能认真执行中央政府房价宏观调控政策。

土地作为城市重要的经济资源，尽管没有价值，却有不菲的价格即地租。由于城市土地面积有限，绝对地租会持续上升。随着经济发展、城市基础设施建设推进和公共服务品供给增长，级差地租随之不断增加。但我国现行土地批租政策，实质是一次性有偿转让70年土地使用权，把地租资本化，一次性收取70年住宅用地的地租，弊大于利。首先，它人为抬高了商品房的现时价格。70年地租一般占房屋建设成本40%甚至更高。若实行土地年租制，住宅价格会下降30%～45%，沿海大城市会下降50%左右[7]。其次，它将70年地租作为当年财政收入，是寅吃卯粮之举，刺激了地方政府短期行为。地方政府不必紧缩开支，无法建立节约型政府和高效率的小政府；地方政府只要经营城市，不必劳神费力地引导建立有区域特色的产业集群，导致城市产业同质化，形成一轮又一轮产能过剩。再次，以后年份不断升值的绝对地租和级差地租，落入商品房所有者私人手中，拉大了城市有房者和无房者、各代移民之间的财富差距，阻碍了人口流动，限制了城市活力。

（二）税费政策与商品房价格

我国以房地产作为征税对象的现行税种，包括土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、城市房地产税和契税。目前我国房地产企业税收占总成本26.06%，针对房地产业征收的上述五大税种中，其总收入从2003年的900多亿元，暴涨至2012年的1.01万亿元，增幅高达十倍有余。此外房地产开发企业在开发过程中，需要与数量众多政府部门打交道（如北京20个，广州30个），需要缴纳各种费用（如北京20多种，广州30多种）[6]。名目繁多税费，推高了商品房价格。

由于商品房供给弹性大于需求弹性，尤其是自住性商品房为刚性需求，缺乏弹性，税负更多由商品房生产者、二手房销售者转嫁于终极购买者。2013年2月20日，国务院常务会议确定五项加强房地产市场调控的政策措施（新国五条）。2月26日，国务院公布房地产调控“新国五条”实施细则，规定对出售自有住房征收个人所得税。通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征。但执行结果是，对出售自有住房征收的个人所得税，通过提高售房价格，税收的终极承担者还是购买者。意在抑制投资需求从而控制房价上涨的政策，却适得其反，反而增加了购房者经济负担。2013年4月份房地产市场“百城价格指数”显示，百城住宅平均价格自2012年6月以来连续第11个月环比上涨，涨幅缩小0.06个百分点；同比则是连续第5个月上涨，涨幅扩大至5.34%。

目前，房地产税费主要集中在开发和销售环节。除要清理不合理的行政收费外，在开发和销售环节征收名目繁多税种，抬高了房价，加重了购房者负担。房价调控中，往往采用提高转让环节税率措施，进一步恶化了潜在购房者财务状况。若把征税环节后置，集中在保有环节征收，增加多套房所有者持有成本，就能从根本上减少投资性需求和投机性需求，在市场供给量不变时，房价势必下降。

三、非正式制度与商品房价格

人们购房偏好和购买意愿还受到传统文化和习惯等非正式制度的影响。在我国，无论是各级政府还是居民个人，都把“居者有其屋”作为其追求的理想。

随着城市化推进，大量农村居民将移居城市。城市有限土地供给又缺乏弹性，人地矛盾将不断加剧。城市土地瓶颈约束作用越来越突出，城市地价尤其是一线城市地价不可避免地将飙升，强力助推商品房价格不断攀升。

日益昂贵的房价，使人们形成了未来商品房价格还将上涨的预期。于是尽早购买商品房，成为居民理性的选择。未来购买需求因此提前释放，形成商品房的超前消费模式，人为增加了现期的市场供给压力和供需缺口。日益昂贵的房价，使低收入阶层圆“住房梦”目标变得越来越渺茫。各级地方政府不得不施以援手，从土地出让金中切出一小块，建设经济适用房和廉租房，帮助低收入阶层圆“住房梦”。政府从调控者角色，又变成了市场参与主体。

其实，“居者有其屋”并不意味着居者拥有其屋。在美国拥有房产的人只有30%左右，在日本大量的是出租房。房屋的产权包括所有权、使用权、转让权等一系列权能，并且这些权能可以彼此分离。通过租赁取得房屋使用权，也能实现“居者有其屋”的目标。国人若能改变消费观念，培育“不求所有，但求所用”的理念，对商品房的有效需求必然锐减，商品房价格随之将应声而下。

四、实施机制与商品房价格

商品房价格涉及中央政府、地方政府、房地产开发企业、居民等利益集团利益。尽管这些利益集团效用函数不同，但房价高低直接影响其效用大小和方向。因此中央政府制定的房价宏观调控措施无法自动实施。各利益集团必然采取策略性的行动方案，使调控目标难以实现或难以完全实现。针对房价的宏观调控措施，建立可行的实施机制，切实落实宏观调控措施，才能保证商品房价格健康、平稳地运行。中央政府房价调控方案是否对症下药，左右调控方案可实施性及实施效果。着眼于对需方约束，如限制外埠人员购房资格、控制新建商品房面积、提高首付比例、限制多套房贷款资格等，虽然能抑制一部分投资、投机需求。但随着城市化和居民收入提高，自住性需求（包括改善性自住需求）和投资性需求迅速增加。因此降低房价根本途径在于大幅度降低土地出让金和各种税费，倒逼各级政府缩减规模，减少财政供养人员，下放行政审批权，还权于市场，还利于人民。但短期内它必然危及地方政府的经济利益，导致调控措施执行难。

中央政府房价调控目标与地方粗放型经济增长方式相冲突。现阶段国际市场出口风险加大，我国经济更加严重依赖投资驱动。房地产业具有投资连带效应特征，奠定了其在经济增长中的核心地位。尤其在经济下行时，中央政府在房价调控与经济增长之间，经常摇摆不定。更为常见的选择是，中央政府为保经济增长而放弃房价调控。

地方政府对房价调控态度如何呢？由于我国各级政府事权与财权不匹配，中央政府拥有过大财权，集中了过多财力，导致部分基层地方政府财政困难。中央政府又以GDP考核官员政绩，地方政府在发展经济缺乏招术情况下，最简单办法是发展房地产业，成为名副其实的土地财政。房价调控直接危及地方政府财政收入，地方政府缺乏执行房价调控的动力机制。短期而言，如何补偿地方政府执行房价调控所造成的损失，是建立有效的房价调控实施机制的关键。可行的办法是中央政府发行专项国债，弥补地方政府减少的土地收入。同时明确提出地方政府支出缩减的分年度考核目标，迫使地方政府进行实质性的机构改革。

长期而言，要深化财税体制改革。改革中央与地方税收分成比例，从而增加地方财力，做到事权与财权匹配。要优化税收结构，提高财产税比重，降低流转税比重，弱化地方政府财政收入与经济增长的联系，才能从根本上转变政府职能。政府从经济发展中抽身，让位于市场，专司社会管理和经济的宏观调控职能。就房地产税而言，要提高保有环节税收比重，逐步降低开发、销售、流转环节税收。

总之，政府宏观调控只有把现行制度结构作为切入点，改革不合理制度，逐步完善商品房价格市场形成机制，并就市场失灵提出有针对性监管措施，房价宏观调控措施才能落地生根。

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[2]沈悦，刘洪玉.住宅价格与经济基本面：1995—2002年中国 14 城市的实证研究[J].经济研究，2004，（6）.

[3]赵萌.对房价调控失灵的追问与思索[N].中国改革报，2007－08－17.

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[5]诺斯.理解经济变迁过程[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[6]中华全国工商业联合会.我国房价何以居高不下[J].辽宁经济，2009，（5）.

[7]吴强.改革土地批租收费降低住房价格[J].经济与管理研究，2005，（6）.