应急财政管理机制建设研究述评

2014-03-30武玲玲

河北经贸大学学报(综合版) 2014年2期

武玲玲

（1.河北经贸大学学报编辑部，河北石家庄 050061；2.东北财经大学财税学院，辽宁大连 116025）

一、研究背景

中国是世界上自然灾害爆发较为严重的国家之一。中国历史上一些著名的典故，如大禹治水、张衡发明地震仪、李冰父子修建都江堰等都与自然灾害的治理相关。进入21世纪以来，我国就接连经受了2003年“非典”公共卫生事件、2008年南方严重冰雪灾害、2008年汶川5·12大地震、2010年青海玉树地震等巨型突发公共事件。突发公共事件发生之后，由于当事人往往丧失自救能力，迫切需要政府出面，动用各种社会资源提供行政救助。新中国成立后陆续设立的水利部、国家地震局（前身是中央地震工作小组办公室）、国家海洋局下属的海洋预报减灾司和公安部门下设的消防机构以及近年来设立的国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）等部门也显示了中国政府对各种自然灾害和生产事故防治工作的重视。但传统的分部门、分灾种应对的分散型灾害救助很难做到对突发自然灾害或生产事故的有效应对，构建国家及各地方政府应急管理体系对防范公共事件的发生、降低自然灾害的损失意义重大①。尤其是2003年“非典型肺炎”疫情爆发后，我国政府开始着力建设国家层面的，多层级、多部门联合的综合型政府应急管理体系，以提高政府应对突发事件的应急管理能力。2005年，中国政府将原“中国国际减灾委员会”更名为“国家减灾委员会”，办公室设在民政部，主任由国务院领导担任，其本质是国务院领导下的部门间议事协调机构，以制定国家减灾工作政策、协调开展重大减灾活动、指导地方开展减灾工作、推进减灾国际交流与合作为主要职责。国家减灾委的成立可以看作是我国建设综合性应急管理体系的萌芽，而关于应急管理体系建设的研究也成为学术界的热点课题，但此时关于应急财政管理的研究相对很少。

2008年发生的汶川5·12大地震造成了巨大的经济和财产损失，当年民政部公布的全国各类自然灾害造成的死亡（失踪）人数达到88 928人，比之前20年这一数据的总和还要多，2008年也成为自1976年唐山大地震以来因灾死亡人数最多的一年，直接经济损失更是达到了11 752.4亿元人民币②。此次用于应急救助的资金也历史性地达到了809.36亿元人民币。本次应急救助的资金数额巨大、来源渠道复杂、资金拨付和使用范围较大等特点引起学术界对于应急管理中资金管理和使用问题的重视，开始了对应急财政管理的研究热潮。本文将近年来大量涌现的关于应急财政管理的文献作一梳理和总结，以对我国应急财政管理机制的建设和完善提供建议。

二、关于应对突发事件的应急财政管理机制

“机制”一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理，现已广泛应用于自然现象和社会现象，指其内部组织和运行变化的规律。应急财政管理机制就是将“应急财政管理”这架“机器”按其构造原理和运行规律将各“零部件”装配起来并高效运转。这些“零部件”就是各级政府为应对各类公共危机事件所采取的各种财政政策措施和财政管理手段。孙开[1]认为应急财政管理不仅是灾害救助时资金供给的问题，而且涉及到预算制度安排、资金拨付标准、财政转移支付、各级政府间财政关系协调、财政监督和绩效评价等一系列问题。

洪江[2]列举了当前学术界对突发性公共事件应急财政救济的七个误解：第一，认为突发性公共事件救济是一种短期行为；第二，财政救济资金很难纳入日常预算；第三，财政救济缺口很大；第四，财政救济为被动救济行为；第五，财政救济资金只能依靠财政拨款；第六，财政救济只是短期的资金筹措和安排；第七，财政救济属于中央政府行为。针对这些误解，洪江一一作出了分析，分别从资金来源、资金使用效率、财政融资等方面提出完善财政救济机制的措施。

陈华、刘荣[3]从公共财政应急机制的完整性和连续性来分析，应急财政机制应包括危机前的预警防范、危机发生时的应对和危机结束后的重建三部分。其中，在危机发生过程中应注意及时性是突发事件处理的首要原则，完全遵照财政资金划拨流程可能会延误灾害救助的最佳时机。但“特事特办”的应急制度难以长久，应简化应急财政资金划拨流程。

冯俏彬等[4]搭建了一个应急财政资金管理的制度框架。该框架主要针对三个问题进行制度设计：第一，从中央到地方均建立起三级应急准备金；第二，将中央和地方在救灾方面事权、财权的明确，将中央与地方的财政救灾关系制度化；第三，将政府财政救灾的项目和标准制度化，具体分为针对家庭和个人的救灾项目——包括抚慰金、临时生活救助、住房重建费用等以及针对企业的救灾项目。冯俏彬强调所有救助项目应在中央层面制定统一标准，形成制度，坚决避免救灾过程中的“一事一议”。

崔军[5]提出应建立应急预算制度，保障应急财政资金的供给；完善预备费制度，调整应急财政资金在突发事件事前预警、事中救济和事后追加各阶段的支出结构，提高资金使用效率；加大资金监管力度，增加透明度。李英哲、张玉周[6]认为政府的使命就是防范和化解经济社会发展中的各种公共风险，避免使公共风险转化为公共危机，而财政就是防范和化解公共风险的最后一道防线。应通过建立综合性财政危机管理网络、编制应急预算、建立风险分担的制度框架来建立财政危机管理机制，同时还要注意建立严格的监督和审计制度。谭存娜[7]认为应急财政管理是指各级政府应对各突发公共事件所采取的财政政策措施和财政管理手段的总称。完善财政应急预案体系，合理界定突发事件发生的事前、事中和事后不同阶段的财政投入比例。加强资金监管和绩效评估。张俊[8]运用波士顿矩阵分析法分析了财政部门在政府应急管理体系中重要性以及地方债务问题与基层政府应急管理能力之间的关系。

三、关于应急财政资金的管理

构建应急财政管理机制的核心问题是财政资金的管理和使用。“兵马未动，粮草先行”。在重大自然灾害等突发公共事件爆发时，及时拨付应急财政资金可使救援工作尽快展开，对于把握救援黄金期、降低灾害风险发挥着不可替代的作用。应急财政资金的来源主要是预备费、政府间转移支付资金和发行地方特别国债。预备费是按照预算规模按比例提取的资金，按照《预算法》第三十二条规定，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支与其他难以预见的特殊开支”。《国家突发公共事件总体应急预案》规定了财政部门在应急管理中的职责，如财政部门应负责中央应急资金以及应急拨款的准备，中央财政每年根据上年度实际支出安排特大自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基本生活困难等。通过发行特殊国债，可筹集大量资金用于灾后重建。

孙开[1]认为应急财政体系建设中要注意两个关键的问题：应急财政资金的保障机制及其长期有效运行问题；如何处理好应急财政资金制度化管理与“特事特办”“急事急办”之间的关系问题。为完善当前应急财政管理，应构建应急财政资金的长效保障机制，适当提高预备费的提取比例，对预备费采取基金式管理的办法，就应急财政资金分配和使用的全过程实行制度化管理，并且合理地划分各级政府间应急救灾资金的分担比例。

冯俏彬[9]认为应急管理的资金来源应有四个渠道：财政资金、保险资金、银行信贷资金和捐赠资金。四类资金运行方式不同，只有协调使用，才能“搭建起相互协调、支持配合的应急管理资金保障体系”。在《我国应急财政资金管理的现状与改进对策》[10]一文中，冯俏彬提出可借鉴“危机管理框架结构”（CMSS）来提高应急管理的运行效率。我国在“临时性”的应急管理体系下不能保证应急财政资金制度化管理，原因有四：第一，难以全面收集应急财政资金拨付所需要的信息；第二，应急财政资金整体上准备不够充分；第三，应急管理部门可能会与同级政府部门结盟，夸大灾情，套取国家应急资金；第四，现行的应急财政资金拨付流程难以满足应急管理“应变性”的需求。

杜恒[11]认为在抢险救灾工作中，总是会出现应急财政资金缺乏预期、使用失之于宽甚至资金被挪用等问题，而出现这些问题的最根本原因在于突发事件的“偶然性、难于预测性和巨大破坏性”，具体表现在五个方面：第一，我国应急管理体系与政府主治体系结构相似，不能满足突发事件快速反应的要求；第二，应急财政资金事先准备不足，总量偏少；第三，各级政府在应急事件处置上的事权与财权不相匹配；第四，中央与地方间缺少应对突发事件的财政责任分担机制；第五，缺乏公共风险分散机制，财政资金苦力支撑，其他资金贡献较小。

案例分析法也是应急财政管理机制研究的一个特点。如陈华、刘荣[3]以2008年汶川5·12地震为案例分析公共财政应急机制的构建；冯俏彬[20]以日本2011年3·11特大地震为契机介绍了日本救灾资金的保障体系；袁国栋[22]比对了美国政府应对卡特里娜飓风和桑迪飓风所采取的行动。赵要军、陈安[12]以云南大姚地震为案例分析了公共财政应急支持体系的构建。文章详细列举了在大姚地震的财政救助过程中各级财政紧急拨款的时间表和资金额度，以及在大姚地震的恢复重建工作中财政资金的使用情况。认为财政应急资金的申报、接受、分配和使用方面均存在不同程度的问题，财政救助资金的使用缺乏有效的监督，财政救灾资金管理方面的法律法规不健全。

关于建立巨灾保险制度以应对重大自然灾害的研究也有不少。2008年12月修订通过的《防震减灾法》明确提出，“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险”。2010年6月，中国保监会向国务院提交了巨灾保险制度的有关方案，但因为各部门“没有形成统一认识”而没有了下文。冯俏彬[13]、刘为敏[14]、曹越[15]、李冲等[16]、曾文革等[17]、杨晓宇等[18]、张凯伦[19]也分别从财政、自然灾害救助、农业救助等方面阐述了建立巨灾保险制度可有效降低各种自然灾害造成的损失。保险资金是对未来可能风险的一种准备，可以作为应急财政资金的有力补充。建立巨灾保险制度是应急管理体系和应急财政管理机制的重要组成部分，在灾害救助、灾后重建等应急管理环节能够发挥很重要的作用。但迄今为止，关于巨灾保险的建立还未提上议事日程。

四、建立应急财政管理体系的国际比较

冯俏彬在《日本救灾的资金保障体系及对我国的启示——写在日本3·11特大地震之后》[20]一文中，从财政、政策性金融、保险、民间组织四个方面全方位介绍了日本的自然灾害救助体系。日本灾害管理的资金体系集财政、金融、保险和捐赠资金于一体，体现了“风险分散，责任分担”的原则；中央与地方间财政救灾事权清楚，责任明确；财政救灾项目覆盖全面。从对日本的灾害管理体系中得到的启示是：在面对重大突发自然灾害时，单靠政府的力量十分有限，各方面的协调合作势所必然。在冯俏彬的另一篇文章《财政救灾的国际比较》[21]中，又将美国、澳大利亚、日本和中国台湾的财政救助体系进行分析和比较，而对我国应急财政管理体系的政策建议也同样是从应急财政资金来源、中央与地方救灾的责任分担机制以及财政救助项目等方面进行了分析。

袁国栋[22]比对了2005年的卡特里娜飓风和2012年的桑迪飓风发生时，美国政府在灾前应急准备、政府间协调合作机制、社会心理调控机制三方面的不同表现。2005年，在美国新奥尔良登陆卡特里娜飓风给当地带来了巨大的损失。事后，美国媒体和学界一致认为，在此次事件中美国政府负有不可推卸的责任，加州大学伯克利分校的雷蒙德认为这次灾难是切尔诺贝利事件之后发生的最严重的工程灾难。但在2012年桑迪飓风登陆时，美国政府吸取了卡特里娜飓风的教训，采取了积极主动的危机应对措施，并没有造成大规模的骚乱和人员伤亡。对比七年前，人们发现美国政府应对桑迪飓风时筹措得当，在应急准备、救灾协调、安抚情绪等方面都取得了明显进步，并最终收获了不错的结果。杨新红[23]同样分析美国政府对卡特里娜飓风灾害的应急反应和灾难恢复体系，从社会参与角度探讨美国的灾难联动参与反应机制。

五、结论

纵观上述学者的研究成果，笔者发现我国应急财政管理机制建立和完善的关键点集中在三个方面：一是应急财政资金的来源及使用问题。应急财政资金可通过调整预备费提取比例、调整预算、建立应急资金基金化制度、发行特别国债等方法来获得。同时注意保险资金、银行信贷资金和社会捐赠资金的协调使用，使其成为应急财政资金的有力补充。建立应急资金拨付和使用的规范和标准，加强资金使用的监管和绩效考察。二是中央与地方政府间财政关系。即中央与地方之间应急财政资金的合理分担比例问题，这种分担比例和协调机制应当主要按照突发事件应急响应级别的高低、受灾地区经济发展水平和政府财力的状况而定。三是财政救助范围问题。救助范围可从“家庭生活”和“企业生产”两方面来分别制定相应的财政救助项目。

注释：

①“应急”一词本是指在灾害管理流程“准备—减灾—应对—恢复”四阶段理论中的的第三个阶段，即在突发事件进程中（事中）的应对机制。但在当前的研究和灾害救助实践中，“应急”成为泛指所有与突发事件相关的各种应对措施的总称。在这个意义上，本文中的“应急”与“灾害救助”“灾害救济”“危机管理”等词是具有相同涵义的。

②《2008年民政事业发展统计公报》，http：//cws.mca.gov.cn/article/tjbg/200906/20090600031762.shtml。

[1]孙开.应急财政资金的保障机制与制度化管理研究[J].财贸经济，2013，（1）.

[2]洪江.关于突发性公共事件财政救济的几点思考[J].地方财政研究，2008，（6）.

[3]陈华，刘荣.公共危机财政应急机制构建：以汶川地震为例[J].保险研究，2008，（6）.

[4]冯俏彬，刘敏，侯东哲.我国应急财政资金管理的制度框架设计——基于重大自然灾害的视角[J].财政研究，2011，（9）.

[5]崔军，孟九峰.我国应急财政管理相关问题研究[J].财经问题研究，2009，（3）.

[6]李英哲，张玉周.构建突发事件的财政政策应对机制[J].山西财政税务专科学校学报，2008，（6）.

[7]谭存娜.基于突发性公共事件的相关应急财政管理问题探究[J].经营管理者，2009，（20）.

[8]张俊.试论政府公共财政应急反应机制[J].河南社会科学，2005，（S1）.

[9]冯俏彬.应急资金保障体系“四手联弹”[J].新理财（政府理财），2010，（10）.

[10]冯俏彬.我国应急财政资金管理的现状与改进对策[J].财政研究，2009，（6）.

[11]杜恒.应急财政资金为什么难以管理[J].中国党政干部论坛，2011，（3）.