论我国地方法治社会建设的着力点与实践路径

2014-03-30马静华

华侨大学学报（哲学社会科学版） 2014年4期

○李鑫马静华

(四川大学法学院，四川成都610064)

一研究缘起

党的十一届三中全会以来，随着我国法治建设进程的不断推进，各省市地方政府都推出了地方或区域法治建设的纲领性文件，①诸如:《关于深化法治江苏建设的意见》《法治广东建设五年规划(2011－2015年)》《法治湖北建设纲要》《法治天津建设实施纲要》《法治江苏建设纲要》《法治湖南建设纲要》《法治安徽建设纲要》等。法治建设在地方政府的工作中被提到前所未有的高度。尽管如此，地方法治建设工作具体范畴尚未廓清，地方法治建设的纲领性文件约束力仍显不足。于是，在具体的法治建设实践中，地方法治建设工作仍缺乏明确界定，这导致地方法治或区域法治在很大程度上只是对中央法治建设顶层设计的简单服从，而非创造性地执行和发展。即便有些地方政府已经开始了自主性的法治实践，但仍然存在许多问题，比如:中央层面的法治与地方法治之间的冲突如何协调;地方法治是国家法治的细化，还是自主性的创新;地方法治建设的突破口和着力点如何;要回答这些问题，得首先回到我国法治的顶层设计。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。可见，地方法治工作在法治国家、法治政府、法治社会的建设中的应该发挥重要作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，除了进一步向世界、向全国人民展现我国走法治道路的决心外，也对法治建设作了许多具体的部署，对法治建设的目标作了深入阐释，其中明确指出法治建设的目标之一就是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中，法治国家建设无疑是需要中央层面启动和主导的工作;而法治政府建设虽然既包含中央政府的建设，也包括地方各级政府的建设，并且在实践中，不同级别的政府建设中确实存在一定的差异，但在行政法和党内相关法规制度的限制下，不同级别的政府建设上，基本模式和路径应该是一致的;而法治社会的建设则是法治建设进程中实践性最强、基础最为广泛、地方自主性发挥空间最大的部分，这与地方法治建设的地方性、基层性、自主性的基本属性是一致的，在我国这样的单一制的国家中，地方法治社会的建设与发展既是法治建设中不可缺少的组成部分，也是法治建设中可能性最多，差异性最大的部分。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调要“建立重心下移、力量下沉的法治工作机制”，这也为地方法治建设提供了更多的制度和政策支持。因此，地方法治建设应该将法治社会建设作为工作的突破口，探索出一条既符合法治顶层设计思路，又切合地方实际、能够体现地方特色的地方法治社会建设路径。

二法制统一前提下地方法治建设的着力点

地方法治建设的主体是“地方”。“地方”在法治国家和法治政府建设的语境中，通常指的是“省级行政区划”［1］，因为省级行政区划具备法治国家和法治政府建设所需的行政体系和行政权力。法治建设是包含立法体系科学化、行政和执政规范化、司法体系合理化、社会治理法治化等内容在内的一系列活动的集合，其中既有与行政级别和行政区划密不可分的部分，也有很多并不依赖行政体系即可推进的工作，地方法治社会建设与行政区划和行政权力的分配之间的关系并不十分密切，其最重要的特征在于其实践性和地方性，因此，法治社会建设语境中的“地方”是可以和行政区划相脱离的，不是行政权力分配中的“地方”，也不是探讨中央与地方关系中的“地方”，而是代表我国基层社会的“地方”，是指代我国法治实践最广泛空间的“地方”。

当下，地方政府和地方社会在法治建设中的探索是值得鼓励的，但在我国单一制的体制中，对于地方法治建设是否会与我国的法制统一原则形成冲突是存在疑问的，产生这种疑问主要是因为对法制统一原则的认识存在一定误区，认为法制统一原则强调的是全国法治建设工作的均一化和一体推进，但实际上法治建设的实践是不能忽视法治建设工作的地方性的，地区之间的差异必然导致法治建设工作进度和内容的差异。允许、甚至鼓励这种差异存在的前提是不与国家立法体系有任何冲突、不越权、不因地方利益损害国家全局利益。法制统一原则不是全国法治的统一推进，而是指“法治意义上的一致性或共同性，是指国家将法治确定为治国理政的基本方略，并通过严密的法律体系来安排国家的重要制度体系，依法实施治国理政行为，达到立法、司法、执法以及法律监督行为基本一致的状态”［2］。法治建设中应该摒弃对形式法治的苛刻要求，在维护国家统一和中央权威的前提下，在国家和地方两个层面科学、合理地分配法治建设活动中的权力和任务。如前所述，法治国家和法治政府建设都较为依赖立法体系和行政体系，都受制于行政区划和行政权力的分配。可以说，在法治国家和法治政府建设中，地方的角色定位是执行者。而在法治社会的建设中立法和行政体制对地方的束缚和限制并不多，而且社会治理的法治化过程是需要充分体现和尊重地方性，因此，本文认为，在维护法制统一性的前提下，在服从国家法治建设顶层设计的基础上，应将法治社会建设作为地方法治建设的突破口和着力点。具体来说，原因主要有三点:(1)法治建设主导力量转变导致法治推动力不断丰富。一般认为法治发展的推动力量主要包括:政府、民间力量和法律职业阶层，［3］我国法治发展的历程中，相当长的一段时期内，都是由政府来主导和推动的，现今，随着权力的调整和重新分配，政府将一些管理或治理的权力让渡给社会公众，地方法治社会建设具备了合法、合理的基础。(2)法治建设活动的实践性。法治建设效果归根结底要看实施的效果和公众的反馈，这就要求法治建设的规划必须是切实可行的，地方法治社会建设与立法的完善和司法制度的改革相比，是实践性最强的。(3)法治建设的基层性。法治建设必然要经历一个从顶层设计到具体实施的过程，为了防止这个过程中出现偏差，除了要重视法治国家和法治政府的建设外，还必须格外重视法治社会的建设，做好法治建设末端的工作，打好法治建设的基础。根据地方法治社会形成和发展的基本特征和相关的制度规范，地方法治建设的着力点可以归结为以下两个方面:

第一，根据我国政治体制改革和法治建设的顶层设计，重塑地方社会的治理模式。我国的地方社会治理伴随着我国政治体制的改革和法治的发展，走过了一个“政府行政控制——政府主导协调——社会共同治理”的过程:第一阶段政府行政控制阶段中，希冀通过强有力的行政管理实现对地方社会的控制，这种模式的优势在于较高的效率、极强的控制力，但随着地方社会治理的不断复杂化，行政管理的辐射力有所降低，公共资源的供需关系较为紧张，通过行政权力进行社会治理难以满足公众参与治理的需求。第二阶段政府主导协调阶段中，政府在法治社会建设中的作用除了建立强有力的社会控制外，还增加了社会协调的功能。社会协调是通过建立社会行为规范和程序构成，这也避免了社会不同部分之间的相互干扰。［4］此阶段中政府在地方法治社会中的作用由控制逐步向引导和规范过度，而主要职责则是对于参与地方法治建设中的各类主体进行领导和监督。第三阶段，即当下逐步形成的社会共同治理阶段中，地方政府和公众之间已逐步明确地方社会治理的权力分配，社会治理过程中，公众通过国家提供的政治参与机会和制度空间实现对社会治理的参与，不断激活既有的制度设计，从而实现有效治理;同时，国家通过各种渠道对新社会力量进行吸纳，实现地方社会的有序治理。［5］经过以上三阶段的发展，地方法治社会建设的基本模式已经成型，即法治的社会化、普及化过程基本完成，社会公众已经认同法治作为控制、协调社会运行的治理方式，社会治理的权力逐步分散于政府、社会组织和个人之间，分工日益合理化，社会治理的规范性与法治实施的有效性逐步提升。

第二，地方法治社会建设要注重符合地方实际的多重治理手段的综合运用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出要坚持依法治国和以德治国相结合，其中所指的道德包含了中华民族的传统美德、公共生活中的社会公德、工作中的职业道德、日常生活中的家庭美德等一系列有约束力、有规范力的道德准则，这些准则是社会治理中不同治理手段的规范和标准，体现了广大人民群众的价值判断和思想认识，只要其符合法治精神、不僭越法律的底线，就应该成为社会治理体系中的组成部分。法治的社会绝不意味着一切都由法律加以统治或治理，尤其是在地方法治社会的形成和发展中，上述道德治理手段外，党的大政方针、党内的法规制度、社会团体的规章制度、乡规民俗等都对一定范围的社会关系有调整和规范的作用，对社会公众的行为都具有规范、约束、引导的功能。地方法治社会的建设中应该将法治手段和其他社会治理手段紧密、恰当地结合起来，共同、有效地实现地方社会的治理。

三当下我国地方法治社会建设的误论与误判

第一，地方法治社会建设最常见的误论是经济发达地区法治先行。由于我国实行的社会主义初级阶段允许部分地区先富起来的经济政策获得了较为良好的效果，在有人提出将这种经济发展模式引入到法治建设中时，引发的最主要争论是:经济发展先行的地区是否一定就能法治建设先行。有部分学者支持经济先行地区法治建设也会走在前面的论点，认为经济的发达程度是决定法治建设情况的重要因素之一。但实际上，经济发展和法治建设的逻辑是完全不同的，没有任何证据能够证明经济发展的程度能够决定法治建设水平的优劣，在有些情况下，反而是法治建设的水平可以决定经济发展的快慢，因为地方法治社会的形成和发展对坚定投资者的信心、促进产业的发展、提高交易的效率、保障经济安全都有着积极的作用，可以说，良好的地方法治生态和制度环境是地方经济持续、稳定、有序发展的必备条件。在地方法治社会的建设中，法治观念的传播、法治文化的传播等工作都是需要较长时间的努力和不断积累的，它们和经济建设工作是可以并行不悖的，甚至是对经济、文化、环境等方面的发展有十分巨大促进作用的，因此，必须清醒地认识经济发展和法治建设的关系问题，在经济发达地区和欠发达地区都要积极推行依法治理，让法治为经济发达地区保驾护航，让法治成为经济欠发达地区发展规划的重要依据和核心竞争力。

第二，地方法治社会建设中表现最为突出的误判是地方保护主义和绩效至上主义。当下，地方政府之间或者区域之间的竞争已经由单纯的经济竞争，衍变为包含政治、经济、文化、环境在内的全面的社会治理和发展竞争，其中竞争尤为激烈的是法治建设的竞争。在法治建设中地方政府工作的难点不仅仅在于地区内部各种利益的分配、协调和保护，更加困难的地方在于如何避免地方法治建设中形成的地方保护主义。另一方面，地方政府执政的GDP主义已经不仅仅简单地指地方政府注重经济发展，而不顾社会、文化、资源环境等其他方面要素的保护和发展了，这种原本在经济建设领域产生的仅仅重视数字和指标考核、对于全局性因素考虑不足、导致地方社会发展不均衡的现象在地方法治建设中也愈发严重。在地方法治社会建设的评估中，“缺乏将广大公众参与法治建设的绩效评价排除在外，从而变成完全由党委和政府部门主观自主性的工作安排和目标考核，使得所谓的地方法治建设失去了根本的意义和价值”［6］是地方法治社会建设中最容易出现的错误和偏差。地方保护主义和绩效至上主义两种错误的共同之处在于没有协调好地方法治社会建设与全局性利益之间的关系，没有正确把握地方法治社会建设效果评价的正确方法和标准，没有理解和领会我国法治建设的顶层设计。地方法治建设必须在充分领会党中央关于法治建设的总体布局和安排的基础上，根据地方特点和区域内制约因素，形成科学的地方法治建设方案。

第三，地方法治社会建设中常见的误判还有民族和宗教问题的政策性解决。在地方法治社会的建设中，民族和宗教问题一直是我国许多地区实际工作中重点和难点所在，但当下的治理实践中和很多学者的建言建议中，对于民族和宗教问题的解决都是通过设定倾斜性的政策来实现少数民族地区的稳定和求得宗教问题的解决。郑永流教授将这种地方治理方式称为通过土政策的治理，“土政策相对于法律和国家政策而言，指各基层地方组织制定的较为具体的行为规则，它或是法律和国家政策的具体化，或在与法律和国家政策没有根本冲突的前提下，规定本地本单位的特殊利益，还有的土政策则直接有悖于法律和国家政策。土政策既有普遍主义的成份，但更多反映出特殊主义;其适用领域广大，灵活多变;实施上具有极强的行政性和圆通性。此为当代中国社会最主要的调控运行方式。”［7］地方社会治理中用土政策解决民族和宗教问题最大的缺点在于会使得某些少数民族地区和宗教活动场所成为了法外之地，破坏了法治的公平性和严肃性。对于少数民族的重视和对于宗教活动的尊重是必要的，也是法律所设定的应对民族和宗教问题的底线，但必须切记要使少数民族地区和宗教活动融入到地方法治社会建设的体系当中，对少数民族的帮助、对宗教活动的尊重要体现法治的精神、符合法治的规律、遵守法治的规范，要让少数民族地区的治理同样依法进行，让宗教活动自由、平和、理性地进行。

四构建多维共治的地方法治社会之实践路径

(一)地方社会治理权力行使的规范化与法治化

地方法治社会建设的首要任务是地方社会治理权力行使的法治化和规范化，地方治理权力的规范化与法治化要从以下几个方面着手:首先，要坚决维护国家的法律权威和法制统一，在国家法治建设总体部署的大框架内，制定符合本地区基本情况的地方法治社会建设方案，全面实现地方政府的依法治理和依法执政;其次，要将地方社会治理与地方建设和发展的其他工作结合起来，协调好法治社会建设与其他事业的矛盾和冲突，让依法治理成为促进地方各项事业发展的主导性因素;再次，在地方法治社会建设中要注重法律手段和其他治理手段的共同运用，善于因地制宜、因时制宜、因事制宜，选择正确、高效、低成本的治理手段，使得地方治理的权力在法治轨道内发挥应有的作用;最后，逐步完善地方治理的法律制度和相关规范，通过法律明确参与地方治理各类主体的地位、权力和作用。总之，地方治理权力行使的规范化与法治化是地方法治社会建设的基石，合法、合理的地方治理权力行使应该符合以下几个特征:第一，合法性，即地方治理权力行使应该满足国家层面的法律法规和政策的要求，符合中央关于法治建设的总体部署;第二，实践性，即地方治理所选择的权力行使方式应该符合地方的实际情况;第三，适应性，即地方治理权力行使过程中应该不断改善治理方式，以便满足社会发展的阶段性需求。

(二)治理权力在政府、社会团体、经济组织、公民之间的多元化分配

地方社会发展的过程中，为了回应人民群众对增加地方社会治理中公众参与渠道和方式的要求，政府通常会将部分原本由政府承担的公共管理职能转移给社会自治或半自治的组织或机构。采取这类措施的结果是一方面政府组织机构可以控制在一定规模，减少了人员编制，改善了工作流程，在一定程度上避免了官僚主义的弊病;另一方面，地方法治社会建设中需要制定的公共政策的数量是呈上升趋势的，涉及公共利益的决策也在逐渐增多，这都会促使政府构建新的决策机制来提高公共决策的效率，提高效率的方式之一就是吸纳专业的组织或人员进入决策或治理队伍，分享地方社会治理的权力，实现地方社会治理权力的多元化分配。在地方社会发展到一定阶段后，社会生活质量提高到一定程度后，在需要制定的公共政策数量不断攀升之时，国家管理和社会治理开始分野，国家已经不是“整个社会”和“民族利益”的代表①相关观点是由马克思在其国家理论中提出的，参见［美］艾德里安·诺夫·克塔托，［美］罗纳托·曼瑟芬·佩里西诺托．国家与当代政治理论:从马克思身上学到的知识［M］ ∥［美］史丹利·阿若诺威兹，［美］彼得·布拉提斯．逝去的范式——反思国家理论．李中，译．长春:吉林人民出版社，2011．，现代政府的任务不再局限于实现统治阶级利益，国家在一定意义上成为一种治理模式和治理体系。这种社会思潮形成后，就需要重新考虑政府权力的边界和权力行使方式，并通过创造或修改规范的方式去实现社会治理权力的重新分配。在充分考虑权力行使的效率、权力行使的效果，权力行使的权威性的基础上，会发现地方社会治理的权力是在政府、社会团体、经济组织、公民个人之间呈现一种动态分配模式的。需要特别注意的是多元化和分散化并不能等同，权力的过度分散是可能损害我国国家主权的，我国的地方社会的多元治理是必须在党的领导下实现和发展的。同时，必须注意多元的社会特别需要法制［8］ 64。因为一元的社会，在社会交往中主要依赖默契，纠纷被“人情”、“熟人”等因素抑制了，但在多元社会中，沟通的成本会上升，沟通变得困难了，这就需要大家都会普遍遵守的规则。

(三)地方社会公共理性与公众法治意识的培育

地方社会治理的发展经历了社会领域的公私分化，又经历了公共领域的不断扩大和地方法治社会边界的逐步明确，公共权力也随之划分为国家公权力和社会公权力，单一的强制性政府管理衍变为多元主体共同参与的社会治理，并逐步实现治理体系和治理能力的现代化。公权力的实现过程和最终目的都体现出强烈的公共性属性，离开了公共性，现代社会中的公权力就会沦为某些个人、团体和阶层的私人工具。［9］从精神和思想层面来看，驱使公权力享有者的理性由政治家的统治理性(即维护统治阶层利益)转变为公众根据人民利益和社会治理规则而形成的公共理性。公共理性是一种社会治理思维方法和思维能力，体现于治理主体为了达到特定的社会共同目标而形成的公共决策。在多元治理过程中，政府和社会公众不断互动，最终形成均衡的利益格局。在这个协调和平衡过程中，引导政府和社会公众行为的是公共理性。公共理性促使生活在多元社会的公民在社会治理之中能形成共识［10］。公共理性是在社会治理从一元到多元的过程中逐步形成的，它其中既包含了韦伯提出的“工具理性”［11］，又包含了康德所提出的“人类基本理性”［12］，是一种社会实践经验的高度抽象概括，也是社会治理活动有序进行的基本保障。公共理性中即包含了对地方社会治理合法性的要求，也包含了对政府或公众地方社会治理行为的道德指引。公共理性同样存在从工业化时代的一元公共理性(政府主导形成)到后工业时代的多元公共理性，再到现代社会合作公共理性的发展过程。［13］公共理性中还包含了全社会对于各类主体平等性和目的公共性的追求［14］，是法治实践中公权与私权互动及划分各自权力范围过程中，基本的思维方式和方法。公共理性形成后，地方治理对于治理的主导因素就会形成共识，而在当下中国社会中，法治是社会各阶层、各领域共同信奉和认同的社会治理方式，这就促使地方社会要在这种共识的基础上，对我国社会主义特色法治体系的意义、特征、内涵、功能等形成全面、系统的认识，即要培育公众信仰法治、理解法治的法治意识。

五结论

当下中国，由政府主导、多元主体通过多种渠道和方式共同参与治理的地方法治社会建设模式已初步形成，公众参与地方法治社会建设的热情空前高涨，公共理性和公共法治意识也逐渐形成。作为地方法治建设的突破口和着力点，地方法治社会的建设和发展有着较大的自由发挥空间，地方法治社会建设的基本路径应该是:在符合中共中央作出的我国法治建设总体部署的前提下，在维护我国法制统一原则的基础上，结合地方实际情况，重塑地方社会的治理模式，通过法治和其他社会治理手段的共同运用，实现地方治理权力行使的法治化和规范化、实现地方治理权力在政府、社会团体、经济组织、公民个人之间的重新分配。地方法治社会的自主性建设不仅符合党中央在十八届四中全会作出的“建立重心下移、力量下沉的法治工作机制”的重要指示精神，同时还是法治建设全局工作中收效最快的部分，也是社会公众最为关注和关切的部分，做好地方法治社会建设工作，对加强社会公众对法治的信心、强化法治的权威、实现国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系都有着举足轻重的作用。

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