论教育改革的法治化路径

●吴全华

论教育改革的法治化路径

●吴全华

教育管理、教育教学行为合乎依法治教的要求属消极的教育改革，要巩固积极的教育改革成果必须加大依法治教的力度。禁止性教育改革与引入性教育改革有先引后禁、先禁后引、引与禁平行推进三种关系模式。顺利推进先禁后引、引与禁平行推进的关系模式中的引入性教育改革，应将禁止性改革规定上升至律法的高度。要提高我国的教育改革的法治化或理性程度，进而提高教育改革的成效，将教育改革的规划、方案、特别是针对较为突出的问题而确立的教育改革规划、方案上升至教育法案的高度，显得十分必要；与此同时，应避免教育改革的律令主义。

教育改革；教育法治化；消极的教育改革；积极的教育改革；引入性教育改革

改革开放以来，我国教育取得了长足的发展。但毋庸讳言，我国教育发展总体上仍是粗放式的。在导致我国教育粗放式发展的诸多原因中，教育改革不足无疑是主要原因之一。而教育改革之所以不足，与教育法治化程度不高、教育改革本身与法治化相疏离密切相关。因而，加大依法治教的力度，提高教育法治化程度，教育改革规划、方案律法化和避免教育改革的律令主义，不失为推进教育改革的有效而必要之举。

一、巩固积极的教育改革成效，必须加大依法治教的力度

依法治教是指依照教育类法律为主体的相关法律、法规管理教育，使教育管理、教育教学行为纳入法制轨道，在法制轨道上运行。依法治教是教育法治化的手段，是确保教育秩序良好、进而是确保教育活动获至较高效率和质量的前提。作为教育法治化的手段，依法治教从其与教育改革的关联来看，可视为教育改革，属教育改革范畴。因为教育改革的目的是使教育的不合理现状得以改变、教育现状发生有意义的变革。就此而言，只要通过努力使教育现状发生了有意义改变、变革的行为，我们都可将其视为教育改革。所以，如果教育的违法现象因落实了教育法规而不再出现，在一定的期限内达到了依法治教的要求，我们便可将其视为教育改革，便可将依法治教的结果看作是教育法治化、教育改革的成果。但依法治教、落实相关法规的行为属于消极的教育改革，而不是积极的教育改革。消极的教育改革针对的是包括教育类法规在内的相关法律法规明令禁止的现象，它的直接目标是“治乱”，以确保教育发展的正常秩序；而积极的教育改革针对的是非法律明令禁止而必须解决的问题，它的直接目标是解决阻碍教育发展的深层次问题，以提高教育质量和促进教育公平。

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我国目前教育改革的一个总体状况是积极改革和消极改革都显不足。就积极改革不足而言，“管、办、评”一体化、素质教育推进艰难、学校同质化等是必须解决的问题，但对这些问题的解决，或者是进展缓慢，或者是停滞不前。就消极改革不足而言，尽管相关教育法律早已有治理某些教育乱象的法规规定，但因为依法治教的力度不够，以致一些违法管理、违法办学、违法行教的现象仍较普遍。

引入性改革与禁止性改革两者密切相关。从动态考察，禁止性改革与引入性改革可能存在的关系模式有三种。模式Ⅰ，先引后禁。在这种模式下，引在前，禁在后，不合理的教育现象得以禁止是新质因素逐步成长、壮大的结果。例如，学校针对其人事和工资制度问题所实施的老人老办法、新人新办法的增量改革，是在老的一轨或老的人事、工资制度中引入新的一轨或新的人事、工资制度，以形成具有更大激励作用的新的利益机制，便属于禁止性改革与引入性改革的先引后禁的关系模式。这里老的一轨是随着新的一轨的成长、壮大而渐被汰除。模式Ⅱ，先禁后引。这种模式是在进行引入性教育改革时，必须先行实施禁止性改革，或者说引入必须以禁止为前提。因为没有相应的禁止，就难以引入，即不减便不能增，不禁旧就难以引新。例如，要解决学校活力匮乏、教育功能偏离等问题，必须建立并实施或者说引入依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度；而建立并实施现代学校制度，必须以先行禁止不必要的行政干预为前提。模式Ⅲ，引与禁平行推进。这一模式即引与禁同步推进模式。有的教育问题的解决需要同步推进引入性改革和禁止性改革。例如，对于我国公办基础教育学校[2]的“一元体制、二元运作”的现象，必须同步推进禁止性改革和引入性改革。这里的所谓“一元体制”是指我国公办基础教育学校的产权、人事编制和学校负责人的任免等都是一元的，均为政府所有、控制、规定。所谓“二元运作”是指公办基础教育学校一方面延续了计划经济时代作为行政机构的分支、成为政府附属品的地位；学校办学行为主要强调的是对上负责，主要依照长官意志，这使学校成为唯上是从的官僚化的行政下属。另一方面它又像企业一样成为创收的市场主体（时下最为典型的是一些地方的“超级中学”），既有政府的色彩，又有商业色彩。在“一元体制、二元运作”的模式下，学校既无生存的压力，更无改革的动力。要改变公办基础教育学校的“一元体制、二元运作”的现象，针对其市场化的营利行为，显然需要禁止性改革，即禁止公办基础教育学校的市场谋利行为。同时，针对其缺乏改革动力的情况，则需要引入性改革。之所以说针对“一元体制、二元运作”的现象需要同步推进禁止性改革与引入性改革，是因为如果在实施引入性改革时，不同时实施禁止性改革或者说不同时禁止公办基础教育学校的市场化行为，它们还会在原有的政府加市场的“二元运作”的体制模式中存活得很好，因而不会有改革的动力；而如果只对公办基础教育学校的市场谋利行为加以禁止而没有实施引入性改革，如引入社会力量办学，公办基础教育学校也不会有改革动力，因为在市场谋利行为被禁止后，公办基础教育学校会在抱怨既得利益的受损中得过且过。

为顺利实施积极的教育改革，并使其成果成为促进教育发展的正能量，同时，鉴于正常秩序对于教育发展的基本性、基础性和当下消极改革欠账较多的实际，我们在既重视积极改革、也重视消极改革的同时，应更加重视推进消极改革，即应从教育法治化出发，加大依法治教的力度，严格执行教育法律、法规，努力提高落实教育法律、法规的时效性；“实事求是地说，如果我国严格执行相关教育法律法规，当前存在的大多数教育问题，根本就不应该再存在。”[1]这也就是说，如果我们更积极地进行消极的教育改革，如今违法管理、违法办学、违法行教的现象会少而又少；这样，积极的教育改革会更加顺利，其成效会更加巩固、更加显著。

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二、推进引入性教育改革，禁止性改革规定需上升至律法的高度

当然，我们在将教育改革方案律法化依法进行教育改革的同时，应防止教育改革的律令主义。教育改革法治化或者说以法治的方式实施教育改革，不仅意味着教育改革有法可依，同时也意味着教育改革有法可鉴。在有法可鉴的情况下，相关法律是检视一切教育改革的合理性依据。但如果一味地以相关法律来检视教育改革，或者说对待教育改革是律令主义式的，则会造成扼杀具有价值合理性的教育改革进而延缓教育改革总体进程的不良后果。我们知道，法律是根据以往社会事实确立的，有的法律纯粹就是以往或既定社会生活习俗、习惯的契约化、律法化。因而法律往往难以完全覆盖超出以往社会事实的当下社会事实。既有法律与当下社会事实之间总是存在或大或小的间隙。针对以往社会事实而确立的法律与当下社会事实两者间隔的时间越长，当下社会事实歧出法津规定的不合法现象就会越多，其情形就会越加突出。就教育改革而言也是如此，即客观上会存在针对当下教育问题的改革行为，或多或少与既有法律规定不相符的情形。所以，如果一味地从律令出发，以相关法律来检视、裁核教育改革，与法律规定不相符的改革虽然不违法，也很可能会被视为不合法的改革。既然是不合法的改革，那么往往就会遭否弃，但这种否弃并不都是合理的，因为与法律规定不相符的遭否弃的改革，并不都是应被否弃的。有的教育改革虽然歧出了相关法律规定，但它切中教育时弊，合乎教育发展的现实要求和未来方向，它往往是从更高质量目标、更高道义目标出发的，具有价值合理性。虽然这样的教育改革不合法，但合价值；虽然它不合法治理性，但合价值理性；虽然它不合此法，但合彼法，合更高社会价值之“法”。因而是应予以肯认和扶持的。

因而，要推进教育改革，我们既应重视积极的教育改革，也应重视消极的教育改革。如果只重视消极改革而忽视积极改革，教育质量的提高就失去了根本动力；如果只重视积极改革而忽视消极改革，不仅会影响积极改革的进程，而且已取得的积极改革的成效也很难巩固，甚至一些积极改革所产生的效应也会严重背离其初衷。例如，教育改革应促进学校改进，以缩小学生间学业成绩的差距，而要缩小学生间学业成绩的差距，教师的教育教学能力应得以普遍提高。就学校而言，要普遍提高教师的教育教学能力，应将自身建设为学习型组织。但如果学校仍对学生作好差分班，未落实《义务教育法》所规定的义务教育学校不得分设重点班和非重点班的规定，也就是说未进行相应的消极改革，那么，那些在学习型组织中学习能力较强、以致其教育教学能力相对于其他教师有更大程度提高的教师，仍会像很多义务教育学校优待重点班那样，被安排到重点班任教。这样，非但不会缩小、反倒会扩大班级间学生学业成绩的差距。这也就是说，积极改革的学校改进的成果最终会成为负数、负能量。

要提高教育改革的成效，必须大力扶持上述各类型教育改革关系模式中的引入性改革。例如，要改变上述模式Ⅲ中的公办基础教育学校的“一元体制、二元运作”现象，必须大力扶持社会力量办学机制下建立起来的民办学校。改革开放以来，我国将社会力量办学引入办学体制，其目的主要是实现教育多元化发展和使民办学校与公办学校、包括公办基础教育学校在合法竞争的基础上共同提高。而多年来，我国民办教育、包括民办基础教育虽然获得了长足的发展，但它们没有成为公办教育的平等竞争者，以致公办与民办学校没有形成应有的竞争格局，当年引入社会力量办学的办学体制改革总体上未能实现民办与公办学校共同提高的目的。之所以会这样，关键原因是对民办学校的扶持力度不够。因而，要使民办学校成为与公办学校的平等竞争者，必须从政策、法律、经济上加大扶持民办学校的力度，以提高它们的社会地位，使它们成为与公办学校社会地位平等、处于同一竞争层次的办学实体。这不仅有助于民办学校的发展，而且有助于从整体上提高我国教育质量。

我国学者孙根年提出的旅游偏好指数是反映游客对某一景区的偏好程度[13],计算简单且结果很直观．景区i的旅游偏好指数可表示为

中国政法大学教授钟国兴在《中国需要什么样的改革》一文中说：“……今天的社会不太需要无所顾忌、独断专行的英雄式改革，而需要用科学的、民主的、法治的方式进行文明化改革。”[3]这也就是说，与以往不同，我们今天需要的是更理性的改革。今天的教育改革与其他改革一样也应是更理性的。与以往相比，如果我们今天的教育改革是以民主参与和试验探路的方式实施的，那么教育改革就是更理性的；同样，如果我们今天的教育改革是法治化的，是以法治的方式实施的，那么也意味着教育改革是更理性的。以法治的方式进行教育改革即依法改革，以使教育改革在法制的轨道之内进行，或者说做到于法有据。依法进行教育改革，既可增强人们对教育改革意义的认识，也可使教育改革目的的实现、教育改革任务的完成具有律法的强制性，具有法律的保证，同时还可提高教育改革的时效性。正因为依法改革有此诸多优越性，因而依法改革早已是世界教育改革的一个重要特征。例如，1988年英国国会颁发的《教育改革法》、2002年美国国会颁发的《不让一孩子落后法》、2010年意大利议会颁发的《大学教育改革法案》，等等，均为依法、遵法进行教育改革、提高教育改革的时效性的体现。而一直以来，我国的教育改革未上升至律法的高度来认识，其改革规划、方案未律法化。《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（2010年）等重大的指导我国教育改革的文件，都还只是广义上的教育改革规划、方案，而不是教育改革法案，不具有法律的强制性。因而，为提高我国的教育改革的理性化程度，进而提高教育改革的成效，将教育改革的规划、方案上升至法案的高度显得十分必要。在笔者看来，目前我们可先将一些针对重大问题而确立的教育改革规划、方案上升至法案的高度。例如，结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的落实，可将其中所确立的政校分开、管办分离这一教育管理改革目标及实现这一目标的方案上升至律法的高度，制订、颁布一份以实现政校分开、管办分离为目标的教育改革法案，并严格实施。只有这样，政校分开、管办分离的改革目标的实现才更有保障。为使人们对教育改革的决心更加坚定和对教育改革的预期更加乐观，对于教育改革规划、方案特别是针对一些关键领域的重大问题的改革规划、方案，我们不能“心太软”，而应以法案的形式将它们律法化、刚性化，把它们纳入推进教育法治化的范畴。

三、教育改革规划、方案应律法化，同时应避免教育改革的律令主义

为提高教育改革的成效，大力扶持上述各类型教育改革关系模式中的引入性改革是重要的，但同样重要的是应从健全教育法制、推进教育法治化的要求出发，将Ⅱ、Ⅲ类教育改革关系模式中的禁止性改革规定上升至律法的高度即律法化。多年来，由相关部门颁发的、行政命令式的禁止性改革规定可谓层出不穷，但有目共睹的是，大多数禁止性改革规定的落实效果特别是其时效性却差强人意。导致这种现象的一个关键性原因是禁止性改革规定的强制性严重不足。而如果能将禁止性改革规定上升至律法的高度，便能提高禁止性改革规定的权威性，增强其强制力。这样，禁止性改革的成效会更加显著。而更加显著的禁止性改革成效，便为教育发展营造起更好的环境，同时也为引入性改革更加顺遂提供了前提。

我们可将教育改革划分为禁止性改革和引入性改革。所谓禁止性改革指的是对教育实践中存在的较突出的消极现象作出禁止性规定，它要求消极现象在一定的时限内停止；落实禁止性规定的结果是时限一过，消极现象不再出现。之所以说落实教育的禁止性规定属教育改革，是因为禁止性规定一旦落实，相关的教育不合理的、消极的现象便得以改变，而教育改革的目的正在于使教育发生正向的、有意义的变革。例如，由教育行政部门颁发的禁止学校乱收费的规定和种种“禁补令”（主要是禁止学校利用节假日补课的规定）等，其目的在于维护教育当事人的经济利益和减轻学生过重的课业负担。落实禁止学校乱收费的规定和“禁补令”便属于禁止性改革。引入性改革是指为提高教育质量、促进教育公平，在原有的教育体系中引入新质因素。这里的新质因素或者是一种新的理念，或者是一种新的体制、机制、制度和方式、方法等。例如，教学上引入某一新的教学理念及这一新理念下的教学方式，便是此处所谓的引入性改革。

2012 年，国内某公司在海外投资兴建了一条长输管道，管道的起点在一个离岸的小岛上，由于长期的封闭和隔绝，当地居民普遍生活水平较低，知识水平有限。为了帮助当地居民改善贫困的生活状态，解决当地的就业问题，工程承包商雇佣了约50 名当地人参与施工建设。由于工期紧张，经过简单的培训之后，这些当地员工就投入到工作当中，然而，两个月后的某一天，部分员工突然罢工并且围堵了施工营地的大门，打出横幅要求重视当地员工的人权，要求承包商消除对岛上员工的歧视，同工同酬。同时，越来越多的当地员工开始聚集，加入到示威当中。示威队伍高喊口号，情绪激动。该事件也在当地引起了轰动，承包商被迫停止了现场施工。

要使具有价值合理性的不合法的教育改革能够启动，启动后还能够得以推进，一种方式是修改相关法律，以使不合法改革成为合乎得以修改的法律。但问题是具有价值合理性的不合法的教育改革，在既有法律得以修改之前，便很可能被视为不合法改革而遭否弃。所以，要维护具有价值合理性的不合法的教育改革，很多时候更取决于我们有着怎样的政治智慧，我们是否有宽容心。1970年代末安徽凤阳小岗村农民实行的以家庭联产承包责任制为目标的改革，在当时无疑是不合法改革，但它却是改革开放三十多年来被肯认而受到扶持的最有价值、最有成效的改革。为防止律令主义对教育改革的阻滞，我们也需要类似对待安徽凤阳小岗村农民实行的改革那样的政治智慧、宽容心。这种政治智慧、宽容心所生发的基本措施是将具有价值合理性的不合法的教育改革保护起来，并给予扶持。

注释：

[1]熊丙奇.从“挖苦”入教师标准看依法治教困境[N].晶报，2011-12-18（A01）.

[2]从一定的角度来看，公办中等职业学校属公办基础教育学校，但此处的公办基础教育学校不包括公办中等职业学校。之所以作此特别说明，是因为公办中等职业学校虽与其他公办基础教育学校一样，存在产权、人事编制和学校负责人的任免由政府部门控制的一元化现象，但我们不能以其他公办基础教育学校的公益性标准来衡量其与劳动力、人才市场相结合的市场谋利行为的合理性。

[3]钟国兴.中国需要什么样的改革[N].学习时报，2012-3-12（1）.

（责任编辑：刘丙元）

吴全华/华南师范大学教育科学学院现代教育研究与开发中心教授，博士生导师，教育学博士