电子政务利用云技术对数字档案馆建设的启示*

王毅萍 黄新荣

（1.西北大学公共管理学院，西安，710127；2.南京大学信息管理学院，南京，210093）

自2006年Google首次提出“云计算”概念后，大量与“云”相关的技术迅速发展，掀起了第三次IT浪潮。如何在云环境下更好地建设数字档案馆已成为档案学界迫切需要解决的问题。数字档案馆的主要职能是对存量纸质文件的数字化和对增量电子文件的接收管理，其中党政机关形成的电子文件是管理的主体对象，而这些电子文件主要来自于电子政务系统中形成的文件，因此，电子政务的发展直接影响到了数字档案馆。电子政务在云平台的建设方面已取得一定的成就，对数字档案馆云平台的建设研究具有重大的借鉴意义。

1 基于云计算的电子政务公共平台建设

1.1 国外电子政务云平台的建设现状

美国信息及电子产业发达，是最早提出和实践电子政务云方案的国家之一。2009年美国联邦政府宣布了云计算发展计划，该计划主要包括开通联邦Apps.gov官方网站、建立联邦云计算示范工程、大规模采购云计算服务等内容。以Apps.gov为例，美国政府已将该网站打造成为一个政府用办公软件的集散中心，为企业提供CRM、ERP等33大类软件服务［1］。2010年美发布了联邦数据中心整合计划（Federal DataCenter Consolidation Initiative，FDCCI），预计到2015年将至少缩减800个数据中心，加快数据中心的整合［2］。2011年美国联邦政府发布了首份政务云战略报告《联邦政府云战略》，确定了云优先策略，指出要加快促进联邦政务云的形成。目前，美国联邦、州、地方各级政府已经全面运用云技术，美国国防部、安全局、国家航空航天局等众多政府部门已经成功开展了云计算应用，各级政府每年用于购买云计算服务的IT资金预算比重也不断变大［3］。

在欧洲云计算同样有着蓬勃的生命力。英国政府在2009年发布了《数字英国报告》，提出要建设统一的政务云，并设立包括云服务组、安全工作组和数据中心联合计划委员会等在内的专门机构来推动政府云工作的开展［4］。在2011年英国政府发布了信息技术发展纲要（ICT Strategy），明确了云计算发展计划，指出应在英国应用和安装GCloud（GovernmentalCloud） 系统。该系统的建设是渐进的，其第一阶段目标是实现CloudStore，这一阶段已经在2012年建设完毕，它可以提供基础设施、软件、平台，并且可以在线购买专业服务［5］。同样的，法国也致力于政务云平台的开发，并于2009年末出台“Andromede”战略，要求建设一个全国性质的G-Cloud平台，且该战略着重强调国家的主权安全［5］。这一计划在2011年启动，值得一提的是面向公共部门的云平台建设由Orange和Thales两家公司承担，在法国政府参与下，两者组建为联合经营企业，两家公司和法国政府各占一部分股权，共同为云平台提供更高级别的安全保障［4］。德国同样是云技术的坚定支持者之一。在2010年，德国联邦经济和技术部就出台了五年信息技术发展纲要，启动了名为《云计算行动计划》的计划，指出中小企业以及公共服务部门应该尽快进行云改造，借助云技术提高信息密集型服务部门的透明程度，增加与公众的互动交流［8］。在相关项目开展时，德国政府通常采用招标方式确定，例如“可信云”项目就采取了科技竞赛的形式，最初共有116个项目参与评选，最终只有12个方案获准实施并得到资金支持［6］，这种竞争机制的应用在很大程度上提高了工作的效率。此外，经济界、科学界的广泛参与也使得该计划的制定更加科学化、综合化，具有可操作性。

互联网服务排名第一的韩国政府在2009年1月出台了《政府信息资源整合计划》，该计划积极运用云技术来解决政府大量重复设备、信息难以共享等问题。同年9月韩颁布《云计算全面振兴计划》，其一大核心便是政府率先引进并提供云计算服务，预计在5年时间里为该计划进行总额6146亿韩元的投资。在政策实施后政府完成了一系列服务器的虚拟化及高效能服务器的引进，实现了服务器资源的动态分配。同时，开启了紧急备用硬件资源的建设来保证系统在峰值期间正常工作［7］。

1.2 我国电子政务云平台的建设现状

2011年12月13日，工信部发布了《国家电子政务“十二五”规划》文件，该文件明确指出要建设以云计算为基础的电子政务公共平台，并要求进一步加快研究制定电子政务云计算的标准规范。2013年9月12日，工信部公布了《首批基于云计算的电子政务公共平台建设和应用试点示范地区名单》，确定了首批电子政务云平台建设和应用示范地区，鼓励地方政府合理安排现有资源，防止系统的重复性建设，建立区域统一的电子政务云平台。同年，中共十八届三中全会提出“加大政府购买公共服务力度”，推动政府购买电子政务云平台服务，并要求制定云平台服务的相关政策及管理标准。

目前，部分省市的电子政务公共平台顶层设计工作已经取得重大进展。陕西省从2009年开始组织电子政务公共平台顶层设计、实施和服务工作，笔者将以该省为例来详细说明我国电子政务公共平台的建设状况［8］：

陕西省电子政务云平台的建设主要包括基础设施建设、软件服务建设、信息安全建设等几方面内容。在基础设施建设方面，陕西省重整原有的部门机房，组建了自身的资源池，该资源池由陕西省信息化中心1.2万平米的机房和12个部门的机房共同组成；在软件服务方面，按各部门的业务共性需求及公共性业务需求，目前已研发了137套基础支撑构件和十余个应用服务系统，为业务应用系统提供良好的开发、测试和运行环境；在信息安全服务方面，陕西省将建立统一的身份认证和访问控制体系，同时设立全省统一的数据灾难备份中心，并在合适的机房中建立多个次级容灾备份系统。不仅如此，陕西省在公共平台建设中，大量采用国产软硬件产品，确保数据资源的安全和自主可控；在网络传输方面，陕西省工信厅联合广电、电信、移动、联通等国有大型电信部门建设全省骨干传输网络、省级城域网和电子政务视联网，为全省电子政务系统的互联提供基础硬件支持，这样省级各部门就能够实现信息的有效交流与共享，并达到相关安全要求；在运行维护方面，陕西省采用统一

人员技术管理，减少了各部门在该方面的费用支出，从整体上提高运营效率。

目前，陕西省已经基本完成了电子政务公共平台顶层设计试点工作，陕西省政府已有33个部门，206个业务系统搬迁至平台，另有104个业务部门已经确定了相关迁移工作。此外，西安、宝鸡、榆林、延安四市的市级平台也已建成并投入运营；渭南、铜川、安康、杨凌市已经在省级平台中完成了虚拟工作；咸阳、商洛、汉中市的相关电子政务平台也正在建设中。全省107个县级平台已经建成51个，虚拟在省市平台上14个，在建42个。

2 国内外电子政务云平台建设中的特点与经验

2.1 建立发展纲要，完善法律规范

电子政务是近年来政府向公众提供便捷、灵活的公共服务的一种新型方式，是一种政府主导行为，因而政府的政策对于电子政务的发展有着最为直接的影响。在将政府办公平台迁往云端之前，各国均修改或重新制定新的发展纲要，为进一步的发展提供政策支撑。

另外，云技术使得存储与计算之间的地理间隔不复存在，不同领域间的信息监管矛盾日益凸显。多国已经在这一新形势下寻找解决方案，更改现有法律条文或制定新的法律文件，协调各种冲突，如美国已经开始调研相关跨区域的云计算中心的监管办法并着手制定这一方面的文件和规范。

2.2 以政府为主导，统筹规划建设

中央政府拥有强大的资源调动组织能力和行政手段，是推动电子政务进一步发展的主要动力，无论是国内外，政府都在电子政务云实施过程中占据着主导地位。各级部门单位在中央政府的统一领导、统一规划下，联合开展各项公共平台建设活动，从而避免重复建设、标准不一，减少资金浪费，同时保障各级地方政府及时跟进，加快实现各级部门的互联互通和信息共享。另外，应注意到，很多国家在具体的实施中都采取先试点再推广的战略来推进云建设。如，美国在2010年发布的预算文件中，就明确表明要资助众多试点来推行云计算项目［1］。

2.3 社会力量广泛参与政府政务平台的建设

社会力量广泛参与政府政务平台的建设。各国政府在进行云建设时，都强调要加强与企业合作，依托企业对现有电子政务平台进行升级改造或者重新建立全新的服务系统。如，美国的微软公司参与了洛杉矶的政务平台改造；法国的Accenture公司与法国政府广泛开展合作。除企业外，高校也积极加入电子政务云平台建设的队伍。如，德州理工大学、迈阿密大学等高校的专家教授广泛参与并推进了美联邦政府云技术标准化进程，同时，美国政府积极与具有技术项目基础的高校搭建人才合作交流平台，储备人才力量。

2.4 制定统一标准

统一的标准是电子政务云平台顺利建设的基础，各国在推动电子政务云服务时，都强调了标准化建设。如韩国的知识经济部就主要负责标准化推进工作；我国基于云计算的电子政务公共平台国家标准编制工作也于2013年启动，确定了所需编制的包括总体标准、技术类标准、服务类标准、安全类标准、管理类标准在内的五大类共计18个标准［9］。

2.5 注重云平台信息安全建设

云计算的应用一方面在很大程度上提高了电子政务的安全性，但另一方面，云平台为数以万计的用户提供服务，存储着海量的数据资源，一旦遭到入侵破坏将造成无法预估的损失，政府、军队等机要部门更是无法承受哪怕仅仅一次泄密带来的损失。因此，各国都十分重视电子政务云平台的安全建设。

3 对数字档案馆建设的启示

档案资源是支撑各政府部门可持续发展的信息资源基础和信息资源保障，因而数字档案馆也应该成为整个电子政务平台的资源库，在云建设时可借助电子政务云平台，共享档案云管理系统，使数字档案馆由过去的单个模式，向云技术模式发展，实现档案系统的互通互联，形成全国范围内的档案云。通过对电子政务云平台建设的研究并结合数字档案馆自身特点，我国可以从以下几方面来推动云数字档案馆的建设［10］。

3.1 完善法规制度，加强政策扶持

档案馆属于涉密单位，国家和地方应该完善隐私保护法和保密法的相关法律条文，协调档案开放利用公布制度与政府信息公开制度、保密制度和隐私保护制度之间的关系，对相关问题进行规定和约束，明确档案信息在云环境下遭到破坏、窃取、更改时各方的责任。同时，完善信息安全法规、互联网监管条例，建立全方位的信息监管系统，以便及时发现并修补漏洞，防范信息数据遭到破坏。

此外，国家应加大对数字档案馆云迁徙的政策支持，对数字档案馆的建设提出指导性意见。档案馆本身作为非营利机构，其活动资金一般来源于政府的公共财政拨款，政府的支持是云改造计划顺利进行的基本条件。中央和地方有关部门应协调相关财政部门，划出专用资金，用于支持各数字档案馆的升级工作，并出台详细的资金使用方案，保证专款专用。

3.2 坚持由上而下、统筹规划的建设理念

为确保数字档案馆云建设的有序开展，国家应对其统筹规划、统一建设，提炼分析档案部门的应用需求，并根据需求制定统一的发展纲要，详细阐述计划的具体步骤和流程。

在实施和运作中，我国可以采取区域性发展的战略。以各个省份为基本的建设单位，整合省内各级数字档案馆的计算设备、存储设备、网络设备等资源，形成一个具有一定规模的数据中心。随后将该数据中心接入到各省的电子政务云平台中，成为该云平台的一部分，数字档案馆可直接通过电子政务云平台来完成数字档案馆业务的一系列操作，从而节省硬件设备的投入与运营维护费用，使得档案工作人员能够投入更多的精力去创新服务，优化服务，满足档案用户的个性化需求。在不久的未来，各省电子政务云中心实现互联，形成全国范围的政务云时，各省的数字档案馆便可依靠电子政务云通过虚拟化技术直接将档案系统进行连接，形成虚拟档案云，从而实现全国范围内档案系统的互通互联和信息共享。

由于各级综合性档案馆有着相似的运营管理模式，并不需要每个省、市、县都来研发数字档案云系统。在数字档案馆云建设时可以采取“以点带面”的方式，先在一些省市试点，特别是在那些电子政务云平台试点的省份，建立示范性基地，在实践中积累建设经验，总结出可行性方案，然后通过云平台扩大至各级各类数字档案馆，这种做法可以大大减少资金浪费，提高整个建设过程的效率。

3.3 引进社会力量参与数字档案馆建设

从国内外的建设经验不难看出，引进企业、高校资源参与电子政务平台的建设可以节省大笔开支，减少财政压力，提高平台的工作效率。我国拥有一大批发展迅速，具备云技术实力的IT企业，如百度和阿里巴巴等公司开发的云系统已经投入商业运作并取得了不错的效果，同时，我国拥有丰富的高校资源，因此数字档案馆在进行云建设时应广泛与本土企业、高校开展合作，共同推进相关制度标准的制定、基础设施的改造、系统软件和应用软件的升级，加快数字档案馆云化进程。

档案馆在与企业、高校合作前，要详细规划各方任务，对各参建企业、高校参建项目的范围、时间、质量、成本、人员配备等进行统一规划，控制成本投入，明确各方目标与责任。在云计划实施中，可以建立一个临时工作小组，专门负责汇总各方工作的实施状况，并及时总结建设中出现的问题，提出可行的解决方案。在各方自身工作完成后，要及时对自己的建设成果进行总结与评价，积累经验，并对所建项目进行追踪服务，以便进一步完善成果，提高工作质量。

3.4 完善行业技术规范，制定统一标准

档案云平台的标准大致可以分为技术标准、业务标准、管理标准三方面［11］。

在技术标准方面，主要包括软硬件技术标准、信息技术标准。按照本文的设想，云平台最终要依靠电子政务云平台来搭建，因此在制定数字档案馆云平台硬件技术标准时只要与电子政务云平台保持一致便可。软件标准方面要充分考虑兼容性与安全性问题，研发的软件系统要能满足档案馆工作的业务需求。信息技术主要包括信息检索技术、信息交换技术、数据挖掘技术、数据处理技术、数字认证技术、数据传输技术、防火墙技术等一系列技术，数字档案馆应充分利用这些技术，参照信息技术领域的相关标准，并充分与档案事业的特点结合制定出一套适用的信息技术标准。

在业务标准方面，数字档案馆应加快统一档案馆内部业务应用、操作规范的标准，首先应对数字档案工作的管理对象——电子档案文件的相关格式进行规范，包括电子文件的元数据著录标准、存储格式标准等；其次，要对信息化环境下档案馆的业务流程包括档案的接收、整理加工、存储备份、检索、发布、统计反馈等在内的标准做出进一步的完善。

在管理标准方面，国家档案管理机构应出台数字档案馆在云环境下，档案信息资源保管利用和安全、档案工作人员职业操守与绩效考核、档案用户行为准则、基础设备设施运维、外包企业资质审核等的管理规范制度，对数字档案工作进行监督与约束。同时，各级各类档案馆也可以根据各自的需求与特点，因地制宜，制定馆内的一系列管理规范，方便日后的管理。

3.5 加强数字档案馆的信息安全建设［12］

第一，加强信息安全法规建设。数字档案馆在利用云技术时要充分考虑对用户数据和隐私权利的保护，完善相应的法律规范，明确档案馆、服务商、用户之间的责任与义务，从法规制度层面对三者进行约束，从而在出现信息泄漏事故时做到有法可依。

第二，数字档案馆在云建设中要尽量与本土企业合作，使用国产软硬件。国家应该大力推动信息技术产业发展，开发具有自主知识产权的云系统，只有这样我们才可以保证所存储信息的最终权利。

第三，采用先进的信息安全技术。在鉴别档案数据信息真实度时可采用数字证书技术，防止不法分子的伪造、篡改、调换。在操作者识别及授权方面，可采用身份认证技术来确认操作者的身份，并对其进行正确的授权；采用访问控制技术和网络隔离技术，确保不同密级档案的隔离，控制不同等级用户对不同保密级别档案信息的访问，同时应运用先进的数据加密技术，对账户和信息进行多重保护。在防止系统遭外来侵袭方面，数字档案馆要强化对信息防火墙技术和入侵检测技术的应用，对系统安全保持监测，防范网络黑客的攻击。

第四，建设完备的数据备份系统。一旦数据信息遭到破坏，应及时启动数据备份系统，保障数据的完整性与安全性。在具体的实施中，数字档案馆可以按照不同档案的密级来制定不同的备份方案，从而在最大限度上保证信息安全。

第五，加强对档案信息系统的管理与监督。指派专人或设立信息安全监管机构时时监督维护系统的安全性与稳定性，发现危险因素时及时排查，找出解决方案。同时，不断对系统进行升级更新，修补安全漏洞，优化系统性能，从而进一步加强信息安全。

*本文系陕西省教育厅研究项目“基于云计算的数字档案馆建设机制与模式研究”（项目编号：12JK0314）和江苏省2012年度普通高校研究生科研创新计划项目“基于云计算的数字档案馆建设机制与模式研究”（项目编号：CXZZ12_0074）的阶段性成果。

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