当前我国农村学校教师编制、聘任和职称研究述评

赵 英

(山西师范大学 高等教育研究所，山西 临汾 041004；教育部人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心，北京 100875)

当前我国农村学校教师编制、聘任和职称研究述评

赵 英

(山西师范大学 高等教育研究所，山西 临汾 041004；教育部人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心，北京 100875)

农村学校教师队伍建设是当前我国教师队伍建设的重点难点问题，也是全面提升我国教师质量的重要抓手。其中，农村学校教师的编制、聘任和职称问题，是农村学校教师队伍管理的三个核心问题。但是，当前对于上述问题的研究仍显滞后，亟待深入。

农村学校教师；编制；聘任；职称

一、我国农村学校教师编制、聘任和 职称研究文献的特征分析

当前，我国关于农村学校教师的编制、聘任和职称问题的研究文献的一个突出特点是研究成果少，代表性的专著和论文数量不足。与此同时，还呈现出如下三个特点：

一是研究聚焦度不够，大多数研究者是将上述问题的研究纳入到农村学校教师队伍建设的宏大主题之中予以“有限程度”的关注。以著作为例，主要有王嘉毅的《多维视角中的农村教师》[1](2011)、周险峰的《农村教师研究30年：回顾与反思》[2](2011)、黄白的《农村教师问题研究：教师专业化视角》[3](2009)和唐松林的《中国农村教师发展研究》[4](2005)；以博士论文为例，主要有王安全的《一个西部县农村教师结构五十年的变迁》[5](2012)、王大磊的《共和国中小学教师专业发展的政策研究》[6](2011)、孙颖的《从自在到自觉》[7](2011)、张雪艳的《农村小规模学校发展政策研究》[8](2011)、冯大鸣的《处境变迁与文化回应》[9](2008)和唐松林的《农村中小学教师队伍建设研究》[10](2004)。上述著作和论文均不同程度地涉及农村学校教师的编制、聘任和职称等相关问题，但研究的聚焦度明显不足，这也导致相关的研究的深度和广度有待进一步拓展。

二是相对于教师聘任和职称晋升，研究者更为关注农村学校教师编制的相关研究，其研究文献也相对丰富，代表性的研究论文有庞丽娟等的《中小学教师编制标准和编制管理制度研究——基于全国及部分省区现行相关政策的分析》[11](2010)、柳丽娜等的《中小学教师编制城乡统筹研究》[12](2009)以及张永玉等的《农村中小学教师编制及教师调配的问题与对策》[13](2006)。

三是很多研究文献没有关注到城市、县镇和农村学校办学的差异性及其对教师管理要求的特殊性，而以普遍意义的教师(或中小学教师)作为研究对象，没有突出农村学校教师的特殊性，这一特点在关于教师聘任和职称问题的研究中更为突出。这在某种程度上也反映出当前我国教师研究中“变量”意识的不足。

二、我国农村学校教师编制、聘任 和职称研究的内容分析

(一)我国农村学校教师编制研究的内容分析

“编制”的核心是人力资源的配置。因此，从本质上而言，教师编制是一个决定教师人力资源配置的重要问题。历史地来看，我国的中小学教师编制政策主要经历了1984年和2001年两次调整，前者以《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》的发布为标志，基本特征是“按标准班数核定中小学教师编制”；后者以《关于制定中小学教职工编制标准的意见》的发布为标志，基本特征是“按在校学生数核定中小学教师编制”。目前，我国中小学教师的配置主要按照2001年的、基于师生比的编制标准来进行。这一标准有两个前提或假设，一是学校和学生具有较高的集中度与分布的均匀性，二是在编制总数确定的前提下，教师能够城乡双向流动。但是，这两个前提假设与农村学校的实际办学情况严重不符，进而导致农村学校在教师编制上的一系列问题。

1.我国农村学校教师编制标准与管理中存在的问题

当前我国现行的教师编制政策存在着编制标准整体偏紧且偏向城市、城乡倒挂倾向，编制管理制度不完善、不健全的问题，因而造成近年来我国农村学校教师难以满足农村中小学基本的教育教学和学校运转要求，更难以适应现代教育改革和教育事业发展的需要[11]。具体而言，我国农村学校教师编制存在的问题集中表现为两个，一是中小学教师编制的城乡倒挂问题。现在执行的小学教师编制标准，城市、县镇和农村的生师比，分别是 19∶1、21∶1 和 23∶1；初中教师编制标准的生师比分别为13.5∶1、16∶1、18∶1，(2001年国务院办公厅的国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知。)呈现出显著的农村较县镇、县镇较城市编制三级递紧的特点。二是农村学校教师结构性缺编问题，即教师表面性总量超编与实际性严重缺编的矛盾。也就是说，尽管很多农村学校的教师总量在表面上超过了规定的编制数，但却同时存在着学校教师的整体数量不能满足实际教学需要以及部分学科教师编制严重不足的问题。这是我国农村学校存在的一个普遍性问题。上述两个问题的产生，一方面是因为相对于城市(镇)，农村学校教师编制的标准本身偏低；另一方面，这一标准没有考虑到农村地区地广人稀、居住和生源分散、交通不便等客观条件造成的农村学校尤其是小学规模小、成班率低[13]等实际情况。因此，按照现行的生师比标准来配备教师，致使不少农村学校陷入非正常性的表面性教师超编和实际师资严重不足的困境，难以保障正常教育教学的需求。与此同时，农村学校教师编制标准偏低以及编制“虚”超的问题，还直接导致如下问题。

一是农村学校的体育、音乐、美术、英语以及信息技术教育等专业课教师缺乏，“很多农村学校甚至根本就没有音、体、美和外语教师”。因为在编制紧张的条件下，农村学校“不可能为了这些科目专门占用教师编制，而要首先保证考试科目任课老师的编制”。[14]

二是一些农村学校不得不聘用代课教师或改为复式教学班来缓解教师编制的紧缺，严重地影响了农村学校的教育教学质量和建设发展，进一步拉大了城乡义务教育的差距。[15]

三是由于编制紧张，不少农村学校的教师缺口比较大，无法开齐、开足全部课程；不少农村教师一人兼任几个班级的全部课程，长期超负荷、连轴转工作，工作压力沉重，健康状况不容乐观。

四是由于教师数量少、负担重，“应付好日常教学已勉为其难”，教师“没时间、没精力，也没机会”[14]参加培训和进修，因而难以切实推进教师培训和交流制度，无法满足新时期教育事业发展对师资质量提高和教师专业化发展的需求。

五是由于教师编制标准的限制，长期缺少编制可供进人，农村学校难以补充新教师，造成教师队伍年龄断层、老化。[16]特别是，由于缺乏监管和为了节省财政开支，部分地区尤其是一些贫困市县教师编制使用和管理很不规范，“占编”、“压编”、“有编不补”等现象屡见不鲜，教师编制核定滞后、周期过长、随意性大，部分地方特别是贫困地区学生数量虽持续增加而教师编制仍数年不变，[14]这些问题的存在使农村教师问题“雪上加霜”。

2.我国农村学校教师编制政策调整的建议

为了确保会计人员的继续教育质量，做到管理、考核、培训有效分离。通过构建社会中介组织来监督、检查、考核培训单位的教学质量和教学场所以及师资配备情况。在进行会计员考核过程中，除了培训单位对会计人员进行考核之外，企业还应定期对会计人员进行上岗考核，每年的继续教育培训或新政策出台之后，都要对会计人员进行考核，只有取得合格证书的人员才能在企业工作，对于考核不合格的会计人员，进行警告，警告后考核仍然不达标，吊销其会计资格证书。在培训单位参加培训的会计人员，必须建立完善的学习档案，及时了解会计人员参与培训的动态，切实提升其培训效果。

农村教师编制问题的深层原因在于教师编制的标准和管理不符合农村学校的办学实际。为推进城乡义务教育均衡发展，促进教师资源的合理配置，必须从满足农村学校教育教学实际的要求出发，改革现行的农村学校教师编制政策。对此，研究者主要提出以下建议。

一是要基于农村学校的教育教学实际来确定教师编制标准，不能只按照生师比这一个硬性标准来确定农村教师的编制数。对此，袁桂林教授指出，确定农村学校教师编制要多种因素共同考量，充分考虑我国农村、山区地广人稀、居住分散、交通不便、学校规模较小的实际情况，从农村学校教育教学的实际需要出发，除了考虑教师和学生比之外，还要考虑任课门数与教师比、周课时与教师比等因素，规模小的农村学校还要考虑年级数与教师比，分别制定出权重，[14]综合确定农村学校的教师编制数。

二是教师编制标准要向农村倾斜，适当放宽农村学校的教师编制标准，改变城乡教师编制的倒挂现象。当前对我国中小学教师编制政策与编制标准的调整应以公平、均衡和弱势补偿为基本价值取向，坚持实事求是、因地制宜的原则，编制标准应从城乡倒挂转变为向农村倾斜，适当放宽农村地区特别是贫困、边远和民族聚集地等特殊地区和学校的师资编制标准。

三是研究建立国家中小学教师“新双轨制”编制标准。对此，庞丽娟教授建议建立国家中小学教师“新双轨制”的编制标准与计算办法，即城市和县城地区按师生比配编；乡镇地区根据学校实际规模分别采取师生比或班师比配编，而乡镇以下规模小的学校和教学点则采取班师比配编；并适当增加农村中小学教师的编制数量。国家要研究出台具体的“新双轨制”编制标准作为国家基准，强调要求各地的编制标准不能低于此基准，同时鼓励部分发达省市地区在严格和规范教师编制管理制度的基础上，根据各地教育改革与发展的实际需求，适当提高教师编制标准。[14]

四是采用基本编制加附加编制的方法对农村中小学教师编制进行动态管理。[12]附加编制是学校因某些特殊情况所必需增加的教职工人数。为适应农村教育发生的新情况、新问题，保证农村学校的实际运转需求，要在核定基本编制数的基础上，应根据实际情况与需要明确总数为3-5%的附加编制。庞丽娟教授认为附加编制设立的基本原则为：第一，根据特殊的地域和地理条件需要，增加山区、林区、牧区和边远地区等教学点较多、学校分散和交通不便地区的教师编制；第二，根据我国贫困农村地区尚有约10万个分散教学点，中西部农村地区大规模推行寄宿制学校和少数民族聚集地学校推行双语教育的特殊需要，为这些学校适当增加编制；第三，根据义务教育改革与发展的实际需要动态设立附加编制，如增设一定比例的流动编制，以缓解当前城乡教师由于编制较紧引发的培训、交流困难，使更多的农村教师有时间参与培训与进修学习，为承担本地教育教学业务管理职能的九年制学校、乡镇中心小学和片区完小等增设编制。[14]

五是建立健全农村学校教师编制的领导、管理和督查机制，完善和规范编制管理的制度体系。第一，在编制核定单位上应重心下移，以学校为单位进行核定。对此，袁桂林、王国明等研究者认为，考虑到我国区域间农村发展的不均衡与差异性，农村学校教师编制应在县域内以学校为单位进行核定。[17]具体到每一个学校，其实际所需的教师数量取决于该校的年级数量、班级数量、课程门类和周课时数量等因素。按照县域行政区域计算，不能保障该区域内每一所学校教师队伍的需求。第二，建立周期性的动态核编、规范进编和退编制度。要考虑生源增减变化、城乡地域差别、新增课程等因素，要与学校班级数与班额、学校校点等因素结合起来，综合地、动态地核定农村学校教师编制数。第三，加强管理，建立各级政府的年度编制报告、监督与问责制度，严禁挪用教师编制。省级教育管理部门和编制部门，要切实加强监督检查工作，严禁出现挤占、挪用和截留农村义务教育教职工编制的情况，确保核定的教师编制必须用于农村基础教育学校。

(二)我国农村学校教师聘任研究的内容分析

第一，教师聘任合同存在的问题研究。研究者认为我国教师聘任合同存在如下问题：一是教师聘任合同的法律性质不明确。对于这一问题，研究者提出了行政合同、劳动合同、民事合同、特殊合同、混合合同等多种不同观点，[23]尚未达成一致。二是教师聘任合同的内容过于简单，权利和义务不明确。三是教师聘任合同形式和聘任方法单一，不足以维持教师职业的相对稳定。四是教师聘任合同订立程序不合理。[24]五是对教师解聘的法律概念界定模糊；解聘、不续聘的事由及相应的程序性规定不完备。六是集体合同缺失。

第二，我国教师聘任制度存在的问题研究。研究者认为，我国现行的教师聘任制度存在着如下问题：一是聘任权限的划分不清，尚未见到有关法规明确规定我国的中小学校长和上级教育行政部门分别应享有哪些权力，负哪些责。二是聘任期限不统一，我国的教育法规尚未规范中小学教师的聘任期限，各省、市、县，甚至同一市县的各校间差异也很大。三是教师的聘任标准不统一，聘任决策的随意性较大。四是聘任程序不严格。[25]五是聘任观念滞后，认为“职务即职称”，“评上、聘上即终身”，“平均主义”、“论资排辈”的观念影响至深。[26]对于农村学校而言，由于相关实施细则和社会保障制度不到位，完全意义上的教师聘用合同制并未真正形成，有些学校出现了聘用方案与法律、规章相冲突的状况，甚至存在损害教师合法权益的现象。特别要关注两个问题，一是在聘用中存在的不公正对待农村教师的问题，如教师聘用过程中城市学校、重点学校的优先现象，城里学校落聘教师分流到农村学校的现象；二是农村教师聘用中的法律救济缺失问题。[27]

在分析存在问题的同时，研究者也提出了解决这些问题的部分对策，具体而言有如下途径。一是要解决教师聘任的主体问题，明确各级政府、学校和教师在聘任管理中的权利、责任与义务。二是要解决教师聘任的法律问题，着重改革并完善相关法律规定以维护教师的合法权益，包括教师聘任合同订立的程序及其期限和内容、教师试用期、教师解聘的程序和实体规范等，特别要关注教师聘任和解聘教师的法定程序问题，并“启动教师申诉、教育行政复议和教育行政诉讼制度”。[24]三是要解决教师聘任的资格认证问题，建立按照学校和学科分类、非终身、开放式的职业资格认定制度。四是要解决教师聘任的考核评价问题，建立基于标准的晋升考试与考核评价制度，明确各级教育行政部门和学校在教师晋升评审中的权力和责任。五是建立教师退出机制，完善相关社会保障体系。[18]六是要加强教育理论研究，据我国国情及中小学教育的特点探索科学的聘任权限划分模式、聘任期限及科学而又便于操作的聘任标准、程序等。[25]

(三)我国农村学校教师职称研究的内容分析

我国教师职称问题研究的主体是中小学教育一线的管理者和教师，高等教育研究者关于此问题的研究文献相对不足。因此，该研究的特征之一就是经验性强，而理论性不足；而且也缺乏对农村教师职称问题的研究。综合来看，研究者认为我国中小学教师职称评聘中存在的问题有：硬性分配指标的做法不合理；教师职称“评”、“聘”合一不科学；“硬件”标准把关不严，评议结果不公正；“软件”标准欠考虑，评定结果不全面；民主评议定人选，评定结果不准确；[28]中高级职务比例偏低；论资排辈严重；论文硬性规定不科学，论文作假多；工作业绩水分多，[29]等等。城镇与乡下学校、重点与一般学校之间差别大。而且，从目前职称评定的实际结果来看，城镇学校、重点学校分配的指标比例要高于农村学校，这种职评的结果使工作在农村学校的教师心理更不平衡，在某种程度上造成了这些教师或者消极怠工，或者想尽一切办法往城镇、重点学校挤，严重地影响了农村教师队伍的稳定，影响了教育教学质量的全面提高。

对于教师职称评聘工作改进的对策，研究者建议，一是实行教师职称的“评”、“聘”分开制度；二是对参评教师的评议采取定性和定量相结合的办法进行。三是加快教育立法步伐，迅速创制教师职称评聘方面的法律法规，特别是在具体的管理运作方面，做出清晰明确的规定，使教师职称评聘工作走上法制化道路。四是逐步建立并积极完善教师职称评聘工作的监控救济机制。五是制定分别适用于各级各类学校的教师职称评定工作的基本框架或指标体系。[29]

三、我国农村教师编制、聘任和 职称的相关政策取向

农村教师队伍建设，既是我国中小学教师队伍建设的重点难点，也是提高我国教师队伍整体质量的重要突破口。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、《国务院关于加强教师队伍建设的意见》、《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》等文件，都明确规定“中小学教师队伍建设要以农村教师为重点”，并特别指出要“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务(职称)等方面实行倾斜政策”，“切实增强农村教师职业吸引力，激励更多优秀人才到农村从教”。具体而言，在农村教师编制、聘任和职称制度上的改革趋势主要集中在以下方面。

第一，在编制方面，要切实保证编制配备满足农村学校师资需求。主要的政策取向集中在以下四个方面。一是逐步实行城乡统一的中小学教职工编制标准，并对农村边远地区实行倾斜政策，特别是要对农村寄宿制中小学、乡镇中心学校、民族地区双语教学学校、村小及教学点、山区湖区海岛牧区学校等实施特殊师资配备政策，根据实际情况认真落实增编因素，按照从严从紧的原则适当增加教师编制。二是要切实加强中小学教职工编制的总量调控与统筹使用，同一县域内中小学教职工编制可以互补余缺，县级教育行政部门统筹使用本地区中小学教职工编制，可根据实际需要，在县域范围内和总量控制的基础上，按照有增有减的原则，参照县镇标准核定农村中小学教职工编制。三是不断完善中小学教职工编制动态管理机制，特别是要及时调整接收流动人口子女较多学校的编制，严禁任何部门和单位以任何理由任何形式占用或变相占用农村中小学教职工编制，严禁在有合格教师来源的情况下“有编不补”。四是要按照国家基础教育课程改革要求，着力补足配齐农村音体美、英语、信息技术、科学课程等紧缺学科教师以及心理健康教育教师。

第二，在聘任方面，要探索建立农村教师队伍补充的新机制。主要的政策取向集中在以下三个方面。一是继续实施好各类专项政策和专项计划，着力探索建立吸引高校毕业生到农村学校，特别是村小、教学点任教的新机制。具体而言，就是要进一步完善农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，大力推进各省(区、市)实施地方特岗计划；进一步完善部属师范大学师范生免费教育政策，充分发挥示范引领作用，鼓励支持地方结合实际实施师范生免费教育制度，为农村学校定向培养补充“下得去、留得住、干得好”的高素质教师；进一步扩大实施“农村学校教育硕士师资培养计划”和“服务期满特岗教师免试攻读教育硕士计划”；采取定向委托培养等特殊招生方式，扩大农村双语教师、音体美等紧缺薄弱学科和小学全科教师培养规模，在师范生免费教育和“特岗计划”中向音体美教师倾斜。二是全面实行新进教师公开招聘制度，原则上不再实行自行招聘，加强省级统筹，规范招聘程序和条件，提高招聘工作的科学化、规范化水平，严把农村学校新聘教师的质量。三是全面实施教师资格考试和定期注册制度，严把农村教师入口关，强化农村教师的在职培训，严禁未取得教师资格的人员进入农村教师队伍。

第三，在职称方面，主要是分类推进教师职称制度改革。主要的政策取向集中在以下两个方面。一是建立统一的中小学教师职称系列，改革原中学和小学教师相互独立的职称制度体系，统一并入新设置的中小学教师职称系列，并将职称最高等级设置到正高级。中小学正高级教师、高级教师的评价标准要体现中学、小学的不同特点和要求，有所区别，并对农村教师予以适当倾斜。二是研究完善符合农村小学和教学点实际的职称评定标准，职称晋升向村小学和教学点专任教师倾斜。城镇中小学教师在评聘高级职务(职称)时，要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教经历。

四、结语

通过上述分析，我们不难发现，国内研究者对农村学校教师编制、聘任和职称问题的研究在总体上呈现出关注不够、文献不足的特点。在这三个研究问题中，相对而言，以农村教师编制的研究相对成熟，而其他两个问题的研究还远远不够。但是，从重要性上而言，这三个问题都是事关农村教师队伍建设发展的重大问题，对于优化农村教师资源配置，提升农村教师专业素养，进而打造一支高素质专业化的农村教师队伍有着重要的影响。当前，国家高度重视农村教师队伍建设，出台了一系列改革举措和专项计划。但是，如何使这些举措落到实处，见到成效？迫切需要相关研究的跟进和深入。可以说，加强上述问题的研究，迫在眉睫。

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[责任编辑张淑霞]

AReviewoftheCurrentSituationofTeachingStaffintheRuralAreas:StaffManagement,EmploymentandProfessionalTitle

ZHAO Ying

(ShanxiNormalUniversity,Linfen041004,China)

The construction of the teaching staff in rural schools is the key problem of the current situation in the construction of teaching staff in China. The staff management, employment and professional title are the 3 essential problems, which need to be urgently dealt with.

rural school teacher；staff management；professional title

G451.1

：A

：1674-2087(2014)02-0032-06

2014-04-09

北京师范大学自主科研基金创新研究群体建设项目(2012CXQT05)

赵英，男，山西昔阳人，山西师范大学高等教育研究所教师，教育部人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心博士研究生，主要从事教师教育理论研究。

教师的编制、聘任、职称是教师管理中的三个核心问题。加强农村学校教师队伍建设，必须建立健全基于农村学校教育教学实际的编制标准、聘任制度和职称政策，而加强对上述主题的专门研究则是一个基本前提和必要条件。但是就目前的文献情况而言，国内研究者对上述主题的研究还很不足，尤其是对农村学校教师的聘任、职称问题的研究还很少，亟须加强。因此，本文提出的研究问题是，当前国内研究者对农村学校教师编制、聘任和职称问题的研究有何特点？有哪些代表性的观点？呈现出怎样的发展趋势？