欧盟能源—气候战略:转型新挑战和新思路

□ 金 玲

欧盟一直努力通过“气候-能源”政策实现低碳经济转型，推动气候变化、能源安全和经济竞争力三重目标之间实现有效平衡，希望将这一发展模式树立为国际社会“模范”，维护欧盟的国际影响力。但在债务危机的深刻影响及国际能源格局显著变化的背景下，欧盟的“气候-能源”政策正被迫朝着“能源-气候”政策的方向调整。如何重建三重目标之间的平衡、加强气候-能源治理以及更有效地运用不同政策工具等仍取决于欧盟内部不同行为体的博弈，但未来一段时间，经济竞争力与能源安全供应成为欧盟气候-能源战略优先的趋势明显。欧盟上述政策调整不仅影响其内部产业转型的方向，也对其在国际气候变化与能源政策领域的行为方式产生影响。

一、“气候-能源”战略向“能源-气候”战略调整

欧盟《2020气候和能源框架》(以下简称“2020框架”)是欧盟第一次以文件形式明确气候与能源之间的战略关联，并突出体现了以实现气候变化目标推动经济和能源转型的政策导向。随着实施框架外部条件的变化，欧盟上述政策导向面临多方压力，在《2030气候和能源框架》沟通文件中，欧盟已一定程度上体现出竞争力与能源安全优先于气候变化目标的政策调整，“气候-能源”战略正转向“能源-气候”战略。

(一)重建目标平衡

“气候-能源”与“能源-气候”战略的总体目标一致，都是实现环境的可持续性、提升经济竞争力以及能源安全三重目标。二者的主要区别在于目标的优先顺序和实现总体目标的路径不同。“气候-能源”战略的重点是将气候变化作为优先目标，通过这一目标推动欧盟经济向低碳经济转型，从而实现提升经济竞争力与能源安全的双重目标，即由气候政策引领经济与能源政策。欧盟推动该战略的三个基本假设是:欧盟可以通过单边气候行动计划，推动国际社会就气候变化达成约束性目标；欧盟利用其在绿色增长领域的投资和创新优势保持国际竞争力；增加可再生能源比重和提高能效是欧盟实现能源安全的重要手段。

欧盟气候-能源战略清晰体现在远景发展规划“2020框架”中。“2020框架”开篇即表示:“2007年是欧盟环境和能源政策的转折点，欧盟已准备好领导应对全球气候变化，使欧洲经济成为21世纪可持续发展的典范。民意已决定性地转向应对气候变化、发展可再生和可持续能源。”①European Commission， “Europe’s Climate Change Opportunity，” January 23， 2008.该框架明确了气候政策在欧盟政治议程中的优先地位，经济竞争力和能源安全考量处于从属地位。经济危机背景下出台的“欧洲2020战略”，也强调“气候友好政策”对经济增长和促进就业的推动作用，明确绿色增长是欧盟发展战略三大重点行动之一。“运用新的绿色技术将促进经济增长、创造就业和服务，也是保证欧盟未来竞争力的关键。”①European Commission， “Europe 2020，” March 3， 2010.

但在一系列内外因素的作用下，当前欧盟围绕《2030气候与能源政策框架》(以下简称“2030框架”)的讨论，虽仍强调气候变化与能源安全和经济竞争力的内在关联，但重点已转向后两者，预示着欧盟将重建三重目标的优先关系。在“2030框架”沟通文件中，欧委会表示，新的框架需考虑如下因素:持续经济危机的后果、成员国筹集资金进行长期投资面临的困难、国际能源格局变化尤其是非传统能源的发展、居民和企业对电价以及竞争力的关切，唯独没有提到实现雄心勃勃气候目标的紧迫性。②European Commission， “Green Paper:A 2030 Framework for Climate and Energy Policies，”March 27，2013.2014年欧盟峰会决议对未来气候-能源政策框架目标作出排序，依次为实惠的能源价格、产业竞争力、能源安全供应及气候和环境目标。③European Council Conclusions， March 20-21， 2014.“2030框架”绿皮书明确表示，能源政策的主要目标是确保实惠的能源价格和产业竞争力。2014年4月出台的“新的能源与环境补贴纲要”也明确指出，能源价格是发展可再生能源的首要考量。对此，有评论认为，“欧洲新政策重点是实惠的能源价格，而不是气候变化的影响”。④“The European Divide In Clean Energy And Fuel Poverty，” European Trade Union Institute， http://www.etui.org/content/download/8850/82467/file.(上网时间:2014年6月15日)气候变化正从主要目标变为从属目标。

(二)重建机制平衡

欧盟气候与能源政策属于成员国与欧盟分享权能的领域。联盟基本法规定了联盟环境与能源政策的总体目标，联盟在具体情况下可通过普通立法程序做出具体的指令和相关规定，以规范和协调联盟及成员国的相关政策。“2020框架”确定了减排、再生能源和能效等三方面指标，以及实现上述目标的基本原则和政策工具。根据“2020框架”，实现目标的主要原则包括:有效的实施和监管机制；公平负担原则；成本最小化原则；推动2020之后进一步减排和实现国际协定的原则。在上述原则指导下，主要政策工具包括:更新碳交易体系(Emission trading system，以下简称ETS)，加大对可再生能源支持力度；改善提高能效的手段。

在“2020框架”下，欧委会治理机制整体呈现出迈向一体化和市场化的方向。“尽管ETS明显是市场工具，但在其过渡阶段，碳配额的免费发放和成员国拥有发放配额的权力，背后体现的是政治和经济考量”。2008年ETS第三阶段的改革方案，明确了碳配额分配将逐渐主要通过拍卖手段实现。欧委会负责制定整体配额总量并确定行业配额标准，“在ETS规则设计中发挥核心作用”。欧委会推动ETS具备更多的“单一市场的特征”，被认为在“欧盟和成员国权能划分上具备了革命性特征”。在可再生能源问题上，欧盟层面推动协调的支持计划及市场化的“绿色证书计划”(Green Certification Scheme)虽未能成功施行，但实现了将可再生能源指标具体化为有约束力的成员国指标，“引入约束性的指标极大强化了中央控制”。①Jorgen Wettestad， “EU Climate Policy:Industry， Policy Interaction and External Environment，”Asgate， 2013， p.54， p.89.

“2030框架”辩论延续了“2020框架”辩论的重点，同样围绕ETS改革、能效指标、欧盟可再生能源比例与实施方式等问题展开。由于框架实施环境发生了明显变化，欧盟气候和环境政策领域不同行为体之间的力量平衡也发生了重大改变，欧委会推动市场化与一体化的难度增加，需要在具体的实施方案和成员国实施目标的灵活性方面寻求平衡。ETS虽仍被视为欧盟实现气候变化目标的基石，但进一步改革的难度上升。面对ETS市场的失灵，欧委会推动折量拍卖(backloading)，即延迟拍卖碳配额，试图通过有形的“手”干预市场以暂时恢复碳价格稳定曾遭遇巨大阻力。目前，欧委会又提出设立“碳储备系统”(carbon reserve system)的立法建议，试图通过赋予碳市场配额机制更多的灵活性以稳定碳价格，同样遭到企业集团和一些成员国的激烈反对，他们认为碳价格上升会增加企业成本，影响欧洲企业的竞争力。可以预见，未来欧盟关于碳市场交易的相关谈判不会一帆风顺。如果“缺乏有力的干预、碳市场配额过剩、碳价低迷的状态会维持至2020年之后”，①Severin Fischer， Oliver Eden， “Updating the EU’s Energy and Climate Policy:New Targets for the Post-2020 Period，”http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/10060.pdf.(上网时间:2014年6月15日)欧盟ETS市场化和一体化机制将严重受挫。

在可再生能源领域，“2030框架”与“2020框架”的不同主要表现在两方面:一是联盟层面将只对可再生能源总的份额进行规定，不再具体设定成员国需要实现的、具有约束性的量化指标。持反对量化指标立场的人士认为，此举意在确保成员国政策实施灵活性的同时，进一步推动碳交易市场化，通过技术中立的方法推动欧盟气候与能源政策目标的实现。但从权能分配的角度来看，对于成员国确定自身的能源体系构成，联盟层面缺乏有约束力的指标体系，欧盟在可再生能源领域的治理和协调能力减弱，可再生能源市场会进一步朝着分散化的方向发展。二是委员会更新了能源与环境国家补贴纲要，试图以市场手段协调可再生能源支持机制分散化的问题，可再生能源“固定入网价格”模式(feed-in tariff)将逐渐被竞争性招标程序所取代。欧盟仍在分散治理和集中治理、市场机制和技术支持之间寻求微妙平衡。

二、欧盟能源-气候战略调整的推动因素

上述机制的调整既反映了不同利益集团之间的博弈，也表现出欧盟气候和能源治理进程中成员国与欧盟之间的权能之争，还显现出欧盟气候-能源政策转型中市场机制与国家干预的不同理念之争。不同利益、权能和理念之争将最终决定政策的优先顺序和治理形式。当前，欧盟成员国、欧盟能源总司、气候总司、工业集团和各能源企业等气候与能源政策领域主要行为体，其立场并无显著变化，但气候-能源政策转型的内外环境变化赋予了它们不同的话语权和优先权，各行为体之间的力量平衡和博弈成为欧盟能源-气候战略转型的推动因素。

(一)寻求实现短期目标限制欧盟长期行动能力

“2020框架”是在特殊背景下出台的。当时欧洲经济处于里斯本战略实施以来的最佳时期，欧盟经济年均增速超过3%。英、法、德等主要大国和欧委会希望借助该框架，在政治上向国际社会展现国际领导力，在经济上获得技术领先的比较优势，增强欧盟国际竞争力。在这一背景下，欧盟既有行动的政治意愿，也具备能源转型的投资能力。

当前，欧盟深陷危机困境，经济低迷，失业率居高不下，促进增长、缓解失业成为一切决策的优先。在欧盟“2030框架”绿皮书磋商进程中，“各攸关方都强调欧盟气候和能源政策应更多考虑延宕不决的经济危机的影响”。①European Commission， “Consultation Results of Green Paper on the‘2030 Frame Work’ ，” July 8， 2013， http://ec.europa.eu/energy/consultations/20130702＿green＿paper＿2030＿en.htm.(上网时间:2014年6月10日)尽管欧委会仍强调气候变化目标与竞争力之间的内在关联，但有关能源效率指令谈判明确表明，危机背景下经济和产业目标优于气候变化目标。理事会一致努力削弱委员会的建议表明，当前的经济衰退使成员国不希望增加转型给企业和民众带来的成本。即便是德国，一直是应对气候变化和开发可再生能源领域的先行者，在其与委员会就工业企业免交绿色税费的谈判中，也强调“采取一切措施避免失业增加”的立场。②“Germany Backs Exemptions To Green Energy Rebate，” Euractive， April 2， 2014， http://www.euractiv.com/sections/energy/germany-backs-exemptions-green-energy-rebates-301310.(上网时间:2014年6月12日)针对“2030框架”提出减排40%的目标，虽然环保主义者表示不满，但欧盟高级别官员表示这已是在当前政治环境下所能做到的最大承诺，对经济的潜在影响已成为欧盟制定环境和能源政策目标的主要考量。③“EU’s 2030 Climate Plans Based on Poor Analysis，” Euobserver， April 9， 2014， http://euobserver.com/opinion/123801.(上网时间:2014年6月12日)

欧盟财政巩固措施限制了成员国政府对能源-气候政策的支持能力。欧盟“2050竞争性低碳经济路线图”表明，作为低碳经济的主要组成部分，智能电网、交通电力化等各种形式的低碳能源资源、支持体系和基础设施需要不断投资，估计每年增加的投资额可达2700亿欧元，相当于欧盟GDP的1.5%。①European Commission， “A Roadmap for Moving to A Competitive Low Carbon Economy in 2050，”http://ec.europa.eu/clima/policies/roadmap/index＿en.htm.(上网时间:2014年6月12日)在债务危机影响下，很多成员国大幅削减了对新能源行业的支持，尤其是西班牙、葡萄牙和希腊等重债国。意大利和西班牙曾是欧洲太阳能产业的主要投资国，2012年意大利对清洁能源领域的投资下降51%，西班牙下降68%。②“The European Divide in Clean Energy and Fuel Poverty，” European Trade Union Institute， http://www.etui.org/content/download/8850/82467/file.(上网时间:2014年6月15日)

此外，债务危机还加剧了成员国之间的异质性，增加了协调的难度。2014年4月14日，德国能源部长在柏林表示，谈判2020目标时东欧和南欧国家曾经是德国最强大的伙伴，但在当前气候变化问题的讨论中，南欧国家优先考虑的是失业问题。除了部分北欧国家支持外，德国在气候变化立场上日益孤立。经济危机成为其他欧洲国家面临的更加严峻的问题，波兰甚至认为应对气候变化是严重的负担。③“German Energy Minister: ‘EU Partners Think We Are Crazy’，” Euractive， April 15， 2014，http://www.euractiv.com/sections/energy/german-energy-minister-eu-partners-think-we-are-crazy-301570.(上网时间:2014年6月18日)

(二)竞争力考量赋予工业集团主导性话语权

当前，欧盟支撑“2020框架”下气候-能源战略的逻辑链条出现暂时性断裂。短期内降低能源成本、提高工业竞争力成为“2030框架”辩论的主要话语体系。气候变化政策和碳价格对欧盟工业竞争力的影响已成为能源和气候变化政策议程中的首要问题。欧盟政策辩论中话语体系和政策优先的变化，赋予了工业部门，包括传统能源和能源密集型企业更大的话语权。

“2030框架”的辩论与欧盟产业复兴计划相伴。欧盟认为，债务危机表明强大的工业基础对欧洲经济复苏和竞争力至关重要，高昂的能源价格是欧盟经济增长的不利因素，影响欧盟的产业竞争力。④European Commission， “Communication On Industrial Renaissance，” January 22， 2014， http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri ＝ CELEX:52014DC0014＆qid ＝1404196548788＆from＝EN.(上网时间:2014年6月18日)随后的能源成本报告显示，“2008年以来欧盟居民用电电网成本上升18.5%，税费上升36%；免税之前，工业消费者的成本上升30%，企业上升127%。能源自身价格基本稳定，成本上升的主要原因来自于能源网络成本和各种税费的增加。居民能源网络成本平均上升17%，企业上升14%；居民税收上升12%-14%，企业上升12%。”随后，欧盟工业部长理事会表示，当前能源政策首先需应对高昂的能源价格。轮值主席国希腊则直接将高额的能源价格归咎于“2020框架”，认为“正是为了刺激低碳投资和补贴毫无竞争力和不可靠的可再生能源所产生的碳成本、额外税务等造成了欧洲能源成本的上升”。①“EU’s Re-Industrialisation Dream ‘Hostage’ Of High Energy Prices，” Euractive， February 26，2014，http://www.euractiv.com/specialreport-industrial-renaiss/eu-industrialisation-plan-hostag-news-533723.(上网时间:2014年6月16日)

在欧盟产业复兴和能源成本成为主要关切之后，能源密集型产业集团以及代表传统能源利益的游说集团纷纷走上前台，主导政策辩论，“决策者需要系统考虑所有政策领域的竞争力”成为其传递的主要信息。2013年10月11日，占欧洲整体发电能力50%的10家能源巨头以联合召开新闻发布会的形式向决策者施压，表示“由于市场条件不佳，欧洲能源基础设施面临危险境地，不佳的市场条件缘于政府对可再生能源的过度补贴及其无条件优先入网。”②“Energy CEOs Call For End To Renewable Subsidies，” Euractive， October 11， 2013， http://www.euractiv.com/energy/energy-ceos-call-renewable-subsi-news-531024.(上网时间:2014年6月16日)在欧洲具有广泛影响力的工业集团“企业欧洲”(business Europe)一直抱怨欧盟2020气候政策，认为ETS、可再生能源支持计划和电力市场结构拖累了欧洲经济。他们不断加大游说力度，致信欧盟工业部长表达对产业向外转移的担忧。2014年3月欧盟峰会召开前，64名钢产业集团联名致信成员国首脑，呼吁恢复产业、能源和气候政策之间的平衡。

(三)ETS市场失灵增加了战略转型的复杂性

ETS市场失灵加剧了欧盟内部能源-气候转型辩论的冲突，增加了改革的紧迫性和复杂性，后2020气候-能源框架也因此被提前纳入欧盟政治议程。ETS政策设置的出发点是技术中立、节约成本，并与内部能源市场完全融合。作为主要的碳政策工具，ETS理论上能够通过价格机制推动欧盟向低碳经济转型。然而自ETS生效以来，碳市场一直处于配额过剩状态，碳价格长期保持在单位配额(以下简称EUA)10欧元以下，与欧委会期待的30-40欧元的差距明显。

根据欧委会2012年碳市场报告，“危机使市场上的配额投放量日益增加。至2011年，有8171百万配额投入市场，加上549百万国际信用的使用，市场处于过度饱和状态。配额和国际信用的供应过剩，加上市场需求的降低，导致市场碳价自2008年以来直线走低。在ETS第三阶段，碳配额急速增加的趋势有望停止，但不会有明显下降，碳配额将出现结构性剩余。”①European Commission， “The State of the European Carbon Market in 2012，” November 14，2012， http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com＿2012＿652＿en.pdf.(上网时间:2013年12月13日)2013年12月10日，历时一年的“折量拍卖”计划终于在欧洲议会投票中获得通过，但因未从根本上解决欧盟碳市场配额供过于求的局面，并没有带来碳价大幅回升。

碳市场失灵表明ETS进行结构性改革的必要性，也在欧盟范围内引发了对气候-能源指标体系的争论，一些利益攸关方批评不同政策之间缺乏一致性。虽然主流观点认为碳市场失灵很大程度上是经济危机的结果，但也有观点对此表示质疑。法国一家智库的研究认为，“2020框架”是碳市场失灵的原因之一，“欧盟能源政策中有相互冲突的一面，可再生能源的大量出现损害了碳市场”。②“Economic Crisis Not the Main Cause of the EU’s CO2 Drop， Researchers Say，” Euractive， October 31， 2013， http://www.euractiv.com/climate-environment/factchecking-climate-growth-link-news-531401.(上网时间:2014年6月10日)对此，2013年欧委会在“2030框架”绿皮书中表示，“现有框架中的指标体系有明显的折冲效应，例如，超过预期的能效以及可再生能源比例不仅会削弱对排放配额的需求，也会削弱ETS框架下创新和投资能效和低碳技术发展的动力，不同政策工具之间应相互加强。”③European Commission: “Green Paper:A 2030 Framework for Climate and Energy Policies，”March 27， 2013， http://ec.europa.eu/energy/consultations/doc/com＿2013＿0169＿green＿paper＿2030＿en.pdf.(上网时间:2014年6月16日)

三、欧盟能源-气候战略调整的路径与走向

欧盟能源-气候战略转型是欧盟转型的核心组成部分，不仅影响联盟的气候和能源政策，还影响联盟的产业布局和经济结构，并最终外溢至其对外行为方式。欧盟当前围绕能源-气候转型所进行的博弈，是欧盟在调整发展优先、重塑内部力量平衡的背景下，重建能源-气候领域内目标平衡的表现。当前辩论的核心问题是能源-气候政策的优先、实施手段、科学目标体系设计等，其中最关键的是可再生能源与传统能源之间的有效平衡，以及欧盟能源独立和多样化等问题。当然，欧盟能源-气候战略转型的最终走向和实现路径，不仅取决于当前的现实环境，还将受到长期转型进程中所形成的路径依赖体系和欧盟一体化整体方向影响。短期来看，债务危机增加了欧盟能源-气候转型的难度，成员国要求更多的灵活性和自主性也必将导致在市场转型过程中进一步碎片化。但从长期来看，欧盟能源-气候转型仍将以绿色经济为方向，以市场机制为路径。

(一)绿色经济是不可逆转的转型方向

尽管面临经济增长和就业压力，欧盟在成本-效益的权衡中，表现出注重短期收益的政策倾向，但欧盟向绿色经济转型不可逆转。

第一，欧盟绿色转型已形成路径依赖。以德国为例，为在弃核同时实现能源供应低碳化，德国启动实施“能源转型”战略，构建了优先上网、固定上网电价、成本分摊等新能源发电激励机制。2000年以来，德国新能源发展迅速，2012年风电和光伏发电量分别占总发电量的8.1%和4.2%。德国政府和民众已为绿色转型付出了高额成本，代表新能源的利益集团影响力同样不可低估。

第二，欧盟在绿色经济领域的领先优势是转型的坚实基础。欧盟绿色创新研发活跃，技术处于世界领先水平，绿色经济持续快速发展为欧盟提供了诸多积极有利因素。由环境资源产品、工艺及服务构成的绿色经济已成为欧盟具有世界竞争力的重要行业。2008年，欧盟绿色工业产值达3190亿欧元，占欧盟GDP的2.5%，成为欧盟举足轻重的工业门类。这意味着欧盟绿色工业已分别超越钢铁、制药和汽车工业的产值。①ECORYS， “Study on the Competitiveness of the EU Eco-Industry，” http://ec.europa.eu/environment/enveco/eco＿industry/pdf/report%20＿2009＿competitiveness＿part1.pdf.(上网时间:2014 年 6 月15日)基于欧盟在绿色工业领域的优势及其在全球产业链中的位置，欧盟不会放弃其在未来竞争中的这一优势产业。

第三，欧盟对外能源依赖和欧盟范围内应对气候变化共识是欧盟绿色转型不变的条件。欧盟能源高度依赖外部进口，其中对俄罗斯进口的依赖尤甚。当前的乌克兰危机成为欧盟能源-气候转型辩论的另一背景。乌克兰危机强化了欧盟能源安全意识，发展可再生能源和提高能效是当前欧盟增加本土能源供应的重要手段。此外，尽管成员国对战略转型路径和指标持不同意见，但欧盟“2030框架”绿皮书磋商过程表明，除波兰等少数中东欧国家要求减排目标与国际协定挂钩外，几乎所有国家都接受欧盟更具雄心的减排目标。欧盟范围内民众对以减排应对气候变化的认同度也很高。“80%的欧盟民众认识到应对气候变化和更有效地使用能源能够推动经济增长和促进就业。一些受经济和金融危机影响最严重的国家对气候行动和能源效率对经济效益正面影响的认同度最高。”②European Commission Press Release， Brussels， March 3， 2014.

(二)市场机制是实现转型的主要路径

在欧盟能源-气候战略向低碳经济转型的过程中，一直存在两种理念之争。技术支持派主张通过政府干预引导转型；技术中立派表示应发挥市场在转型中的根本作用，认为任何支持计划都是预设结果，剥夺了其他可能的最佳成本-效益转型方式。“2020框架”整体表现出市场化和一体化的方向，但在可再生能源领域，成员国仍主要通过不同的补贴形式推动发展。

“2030框架”下的技术中立观点，也即市场机制，将在更大范围内发挥作用，尤其在可再生能源领域。第一，此轮辩论中传统能源和能源密集型行业强大的话语权，将欧盟碳市场失灵、经济竞争力下降归因为成员国对再生能源领域的大量补贴。对此，欧委会已通过更新能源和气候领域内国家援助纲要，对成员国实施补贴进行了多种限制。第二，虽然欧盟成员国大多支持低碳经济，但由于成员国能源结构不同，对再生能源的热情各异。积极倡导技术中立的英国、波兰、捷克等国，支持取消补贴，形成更具竞争力的低碳经济转型路径。第三，在“2020框架”下，欧盟成员国实施各自不同的支持计划，使欧盟新能源市场碎片化，欧盟层面加强协调、避免市场扭曲已成为紧迫命题，而利用市场手段加强协调则是欧盟在当前权能体系下最为行之有效的手段。

此外，市场机制发挥作用是平衡当前欧盟机构与成员国权能之争及不同利益集团之间利益之争的最有效手段。在债务危机背景下，成员国对欧盟机构权能增加非常敏感，“2030框架”的争论即反映了这一特征，绝大多数成员国反对延续“2020框架”下针对成员国制定的具有约束作用的可再生能源指标。在此情况下，利用其在共同市场和竞争领域内独享的权能，通过市场手段协调欧盟能源市场是欧委会唯一有效的选择。尽管短期内减少对绿色能源的补贴会延滞其扩张步伐，但基于绿色能源技术已接近完善，且具备了一定的市场规模，从长期来看，市场机制和欧盟层面协调推动绿色能源欧洲化，将是加强绿色能源生命力和竞争力的根本手段。

(三)成员国能源结构异质性进一步上升

当前欧盟能源战略转型面临前所未有的复杂局面，内外均面临双重压力。从内部看，可再生能源行业和环境主义力量要求以气候变化为优先目标，主张制定具有约束力的可再生能源指标和能效目标。传统能源行业和能源密集型行业则主张减少对可再生能源的补贴，降低能源成本，将增加欧盟产业竞争力作为优先目标。从外部看，美国页岩气革命增加了欧盟的竞争性压力，乌克兰危机则加剧了欧盟的能源安全危机。在此背景下，欧委会希望通过市场和灵活性原则，维持多重利益和目标之间的精妙平衡。

在针对欧盟新的能源-气候框架发表意见的过程中，诸多成员国都强调自身对国内能源领域的权能，对欧盟机构权能渗透表示敏感，纷纷强调成员国应拥有足够的灵活性自主发展能源体系、确定有效的转型方式。英国、捷克等国明确表示，反对欧盟针对成员国制定具有约束力的可再生能源指标，认为欧盟层面只需整体的减排目标；德国和北欧等国对欧盟利用竞争法干预其对新能源行业和能源密集型行业的补贴政策表示不满。尽管新的框架仍在争论之中，但从已出台的一系列文件可以看出，欧盟谨慎执行市场原则和灵活性原则，成员国拥有足够的空间发展自身的能源体系。例如，2014年欧委会沟通文件只在欧盟层面设计了可再生能源指标，没有针对成员国做约束性指标，也未提及能效目标。

欧盟在议会选举之后将能源联盟作为新的战略优先之一，但基于成员国不同的能源结构、不同的发展优先、分散的能源市场现状及加剧的能源安全危机，新的政策框架将增加欧盟能源市场的异质性，能源联盟可能仅具有象征意义。英国、捷克、波兰等国反对可再生能源指标，意在为其核能和页岩气开发争取政策空间。英国已确定将新建两座核反应堆，并承诺35年的保证价格。波兰等中东欧国家已积极寻求与美国在开采页岩气方面进行合作。与之相比，德国、法国和北欧等国则在页岩气问题上态度谨慎，表示可再生能源目标将加强欧洲的竞争力，产生更多的绿色就业和经济增长，未来将继续与欧盟在补贴问题上进行博弈，推动可再生能源市场的进一步扩大。