浅谈城市地下空间开发利用存在的问题及建议

○刘蕊

（陕西华地勘察设计咨询有限公司 陕西 西安 710020）

开发利用城市地下空间资源，是现代化城市建设的重要内容和发展方向。一些地下空间利用较早和较为充分的国家，如芬兰、瑞典、挪威、日本、加拿大等，地下建筑的内部空间环境质量、防灾措施以及运营管理都达到了较高水平，其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出，地下空间开发正从城市中某个区域的综合利用逐步走向整个城市和除交通、市政设施以外的其他系统的综合利用发展。我国城市地下空间开发建设起步较晚，除北京、上海、广州等部分城市建设了地下交通和少量共同沟之外，多数城市的地下项目主体依然是人防工程，地下空间开发利用形式缺乏整体规划设计，功能单一、灵活性差，大部分工程布局不合理，与城市建设脱节。近几年来，我国为改变城市建设地下空间利用的落后状况，充分发挥地下空间在大城市旧城改造、中心区再开发中的积极作用，结合城市交通改造地铁建设，尝试进行大规模的地下公共空间开发。

一、影响和制约我国城市地下空间开发利用的因素

1、地下空间开发造价远高于地上部分

地下工程建设造价要远远大于地表建筑，其一次性投资费用为地面相同面积工程建设的3—4倍，甚至更高，因此在经济方面地下建筑一直处于劣势。随着城市规模的急速膨胀，空间容量不足的矛盾不断加剧，城市土地资源日益缺乏，地下空间开发利用开始进入适度发展阶段。地下建筑单位造价虽然高于地面，但不用支付高额的征地拆迁补偿费，也无需花费建筑外表装修费，并且有些地下建筑，如地下粮库、冷冻库比地面相同规模的造价要节省30%～60%，附件式地下室造价反而比地面楼房造价低1/4左右，地下建筑的经济竞争力正在逐步显现。

2、固有观念和认识误区影响了城市地下空间开发的积极性

目前，我国城市建设中平面发展占主导地位，重视向空中发展，固有观念和认识误区使得在加大城市基本建设的背景下，粗放发展的模式还占统治地位，地下空间开发利用未受到应有的重视，以至许多城市在街区改造、市政设施建设和城市绿化时没有进行相应地下空间的开发利用，不仅增加了后期再度开发的工程难度和资金投入，还对资源造成了不必要的浪费。

3、政府对地下空间使用功能限制严格，地下空间开发受限

建设部相关规定指出“城市地下空间的开发利用应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则，坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合，考虑防灾和人民防空等需要”。出于安全方面考虑，相关法律规范作出严格规定，明令禁止在地下空间设置游乐厅、幼儿园、电影院、医院病房、营业厅等。但其实地上建筑在建设施工过程中也不乏伤亡事件，所以如果严格执行安全规定，规范建设地下工程，保障防水、消防、通风等系统的质量，地下建筑应该也是比较安全实用的。

4、地下空间开发存在多部门管理与无人管理并存的现象

在我国地下空间开发利用管理中，存在多头管理与无人管理并存现象：一方面，地下空间涉及多个部门管理，其管理权限条块分割缺乏统一的管理和协调，无法明确各个部门的权利责任，一旦涉及利益分配和具体责任的承担，不是你争我抢就是互踢皮球，最终仍各行其是；另一方面，存在无人管理的情况，如单独建设的地下工程要向哪个部门提出申请，接受申请部门核发规划许可证依据什么、如何发尚不明确。这种矛盾并存的局面使得开发投资者的利益得不到保障，严重影响了开发地下空间的积极性。

5、已建成的部分地下空间，有效利用率低

一方面，部分已建成的地下空间由于规模小、位置分散、连通性差，不能得到较好利用而被迫闲置，且地下空间隐蔽性高，加之监管力度不够，容易导致地下空间成为一些违法犯罪活动滋生的温床，形成社会不稳定因素；另一方面，地下空间闲置或是廉价出租，经济收益较差，且每年需要大量的维护费用，增加了开发商和业主的负担。

6、地下空间土地使用费问题

目前，对于地下空间的土地使用费还没有明确统一的收费标准。本文建议在现有土地管理法规中增设对地下部分的控制，投资者可以通过无偿划拨与有偿出让的方式取得地下空间使用权，并对地下空间使用权进行产权登记，包括取得、转让、抵押、继承、赠予等要作出明确规定。政府应充分考虑地下空间开发的迫切性，尽快出台有关地下空间土地使用费标准，制定优惠政策，免付或少量支付土地使用费，通过引导和激励，盘活城市地下空间的土地存量，积极鼓励多元化资本进入地下空间开发。

二、合理开发和利用城市地下空间的重要性

1、有利于市政设施优化，缓解城市交通矛盾

近年来，城区行车难、停车难、行路难等问题日益突出。而地下空间的开发利用可以调整交通出行结构，扩大道路通行能力。在建设地下交通系统过程中，尽可能完善出入口的设置、交通标识，并结合周边办公楼、商业区进行“一体化设计”。地下停车场（库）也应与地下商业街、地铁站结合建设，资源共享，带动地面商业的蓬勃发展。积极发展城市地下交通，可以大幅度缓解地面交通压力，提高城市运行效率。

2、能够有效改善城市环境

随着城市化进程的快速推进，城市人口剧增与土地供给不足之间的矛盾日渐突出，如果一味增加建筑密度和高度，很可能导致地面空间容量饱和、居住区开敞空间减小、绿化减少，生态环境质量随之下降。对重点区域地下资源进行整合，连通商业街、大型商场、停车场等，使市民在地下就可实现换乘、购物、餐饮以及娱乐等活动，这样可以增加城市地上绿化面积，有效改善城市环境，缓解地上空间拥挤的现状。

3、有利于防空防灾一体化建设，提升城市综合防护能力

利用地下空间防灾是城市综合防灾系统的重要和必要组成部分。地下空间相对于地面上难以抗御的外部灾害如战争空袭、地震、风暴等有较强的防御能力，具有极高的空间结构稳定性、隐蔽性、封闭性和抗震性。对于灾难造成的给排水、供电、燃气、通信中断等，可通过建设共同沟进行有效防护，既消除了通讯、电力等系统在城市地面形成的电线杆、高压塔等占地情况，同时又避免了城市道路反复开挖造成的资源浪费，降低了路面的维护保养费用，从而确保道路交通功能充分发挥，增强城市的防灾抗灾能力。

4、有利于发展低碳经济，节约能源

地下空间具有一定的恒温保温性，地下建筑物能量消耗比地面建筑明显要少。此外，利用地下空间的特点，安排一些适宜建在地下的产业或工程项目，如粮油库、食品药品库、易燃易爆剧毒仓库；需要恒温、恒湿、清洁无尘的工厂；不需要光照的烧伤病房以及棉毛纺织等粉尘较大的产业等，对于提高产品质量、提升安全系数、降低生产成本、节约能耗、缩减基建投资都是有益的。

三、城市地下空间开发利用的建议

1、制定城市地下空间开发利用建设总体规划，完善法规体系

目前，我国关于地下空间利用方面的专门立法尚属空白，仅存在相关的单行法及一些地方性政策。城市地下空间设施的大量兴建，要求建立完善相关政策和法规。应尽快出台包括完善城市规划、土地管理、城市建设、地下空间使用管理方面的法律法规体系，对城市地下空间合理规划，加强政策引导，同时也为投资者进入地下空间开发新领域提供法律保障。

2、开发与保护相结合，科学制定城市地下空间规划

城市地下空间是一种宝贵资源，是城市空间资源的重要组成部分。但地下空间开发具有层次性和不可逆性，切记草率行事，急功近利。必须制定科学的城市地下空间开发利用规划，贯彻科学发展观，以保护环境和可持续发展为基本原则，坚持社会效益、经济效益、环境效益相结合，切实保障地下空间资源的可持续开发利用。

3、建立适用性协调机制

对为满足民生需要而建设的地下设施，应当在政府宏观指导下，其投资、建设、经营、管理以市场为主，以经济效益为先，兼顾社会与环境效益和防灾减灾的要求；对为防灾减灾而建设的地下设施，应当以政府调控为主，在投资、建设、使用、管理方面发挥多种积极性，在保证战备与防灾需要的基础上，做到与经济、社会、环境效益相统一。

4、完善相关行政管理部门的对接

由于地下空间开发缺乏统一规划和管理，致使近年来在城市建设中频频出现道路反复开挖、地下施工破坏市政管网、回填施工不规范导致路面塌陷的现象，既造成了资源浪费，又牺牲了市容美观，还给城市安全带来了隐性危机。城市地下空间综合开发利用迫切需要整合行政资源，建立信息共享、协调互动、监管与查处联动机制，提高管理效率：对地下空间开发建设项目进行统一规划与管理，并进行登记备案，协调处理开发建设过程中发生的重大问题，督促检查规划与政策的实施与落实情况。

5、采取多元投资模式，加大投资力度

目前，我国地下空间开发利用以政府投资为主，投资形式单一、周期长、投入量大，单靠政府财政支出难免力不从心。建议对于满足社会整体利益的非盈利性质的公益项目，资金投入量较大，宜采取政府投资方式；对于投资风险较大、盈利较低、回报较慢的项目，应以政府投资为引导，采取政府与社会力量合作投资的方式；对于商业性质较强、效益较好的项目，采取完全社会投资的方式。通过政府直接投资、政府与社会合作投资、完全社会投资多种投资方式相结合的“混搭”模式，有效增加地下空间开发的资金投入力度。

6、适当调整限权限用的紧箍咒，激发社会力量投资地下空间开发的积极性

在市场经济条件下，要想吸引社会力量进行地下空间开发，投资收益是必要的。必须坚持“谁投资、谁所有、谁受益、谁保护”的原则，明确地下工程建设和使用的各项优惠政策和措施，并根据自身城市的特点，适当放宽地下空间的开发用途和经营范围，留出足够的空间，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁，激发开发商和投资商投资地下空间的积极性，促使地下空间建设增速、增效。

[1]张季超等：城市地下空间开发建设的管理机制及运营保障制度研究[M].科学出版社，2011.

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[6]把脉城市地下空间开发[EB/OL].中新网：半月谈，2012-08-16.

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