现行国有资产管理体制的缺陷及应对措施

○杨红英

（常州市武进工贸资产经营管理有限公司 江苏 常州 213003）

深化国有资产管理体制改革，构建符合我国国情和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制，对于改善我国市场经济布局，完善国有企业改革，促进国有经济结构调整和国有资产保值增值具有十分重要的意义。长期以来，国有资产管理问题一直是制约国有企业改革的关键问题。国有企业经营效益不佳，大量国有资产流失，归根结底都是国有资产管理体制的弊端造成的。完善当前国有资产管理体制，加快推进国有资产管理体制创新，盘活国有资产存量，促进国有资产使用效率提升，事关国有企业改革发展，事关我国社会主义改革事业的兴衰成败。本文重点分析现行国有资产管理的现状与缺陷，并提出建设性意见和措施，以期能为我国国有资产管理体制的完善和创新发展提供有益参考。

一、我国现行国有资产管理体制的主要缺陷及成因分析

1、缺乏对国有资产管理思想重视和理论创新认识

国有资产管理体制存在缺陷和不足，其关键是理论研究与思想重视程度的不足。加强国有资产管理必须从理论研究与创新、工作思路以及管理制度方面着手，用先进的理论和方法进行国有资产管理。但当前的国有资产管理机构和管理部门对国有资产的认识还不够，缺乏深入的理论研究与创新，没有清晰地界定国有资产内涵，也没有明确国有资产管理目标。具体而言，首先，缺乏对国有资产监督管理的重视。许多单位、部门以及个人缺乏对国有资产的重视，往往重视有形资产，忽视无形资产；重视国有资产的使用，轻视国有资产的监管，容易造成国有资产的丢失、损毁、闲置浪费等，严重制约了国有资产使用效率的提升，无法充分地体现国有资产价值，不利于国有资产保值增值。其次，缺乏对市场经济环境下国有资产的认识。企事业单位都面临着激烈的市场竞争压力，给国有资产的保值增值带来一定的挑战，在市场经济环境下，国有资产管理部门缺乏创新思维和与时俱进的观念，忽视了将先进的、科学的资产管理理念运用到企业管理和国有资产监管上，忽视了国有资产的效率、效益、规模、结构以及质量，忽视了国有资产管理质量的提升，这不利于国有资产保值增值，最大限度地发挥自身价值。

2、国有资产管理机构设置不够规范，企业内部控制制度不够健全

虽然我国设置了专门的国有资产管理委员会，地方上设置了国有资产管理局，但由于国有资产管理局是财政部门的下属机构，并没有充分地履行独立的专门的国有资产管理职能，制约了其真正履行国有资产管理的权利。国有企业内部，有些设置了专门的资产管理机构，而有些没有设置专门的资产管理机构。企业内部控制制度不够健全，如：财产保护措施不力；不相容职务分离不彻底；授权审批制度不完善；会计核算和财务管理不规范；预算控制不严；企业的重大决策、重大事项、重要人事任免及大额资金支付业务，没有按照规定的权限和程序实行集体决策审批或者联签制度，给国有资产的安全性带来巨大的破坏，造成国有资产严重流失。据国家审计署2014年披露的11家央企2012年度财务审计结果中显示：某集团2003年11月、2006年7月至8月和2008年2月，在未按规定进行可行性研究、未经集团董事会研究、未报发展改革委核准的情况下，分别与巴基斯坦矿业开发有限公司、美国晓业贸易公司和澳大利亚兰伯特角公司合作开发3个境外矿山，截至2012年底，累计投入分别为7.7亿元、14.4亿元和33.56亿元，形成亏损分别为5.2亿元、2.73亿元和23亿元。

3、国有资产管理法律制度不完善

国有资产管理体制的建立和完善离不开健全的法律制度的建设。目前，我国国有资产管理体制中依旧存在缺陷，国有资产管理缺乏完善的法律体系，国有资产体制的建立和完善也缺乏明确的范围和方向。这主要是我国对国有资产体制的基础理论的认识还存在缺陷，造成了国有资产管理体制建设中的法律建设还存在不足。首先，我国关于国有资产的法律法规分散于宪法、公司法、证券法、物权法等法律中，缺乏针对国有资产管理的专门法律，而且在各个法律条款中，对国有资产管理规范存在差异，法律的调整范围也存在区别，不利于加强对国有资产的科学高效管理。其次，虽然国家出台了关于国有资产管理的相关条例和政策文件，但是这些文件和条例十分分散，没有针对国有资产管理体制建设进行详细的规定，例如：对现有经营性国有资产的规定，对非经营性国有资产的规定，尤其是关于如何规范非经营性国有资产转化为经营性国有资产的规定更是少见。这些法律法规和规章、政策等内容十分混乱，其效力和适用性也很低。这些都可以表明我国关于国有资产管理建设的相关法律制度建设还存在严重缺陷和不足，尚未形成科学的国有资产管理法律体系，无法推动我国国有资产管理体制的改革与创新发展。

4、国有资产产权和使用权不明确

国有企业的资产的所有权属于国家所有，国家需要通过政府机构来实现这种所有权职能。政府作为国有资产的所有者和实际支配者对国有资产具有巨大的权力，而国有企业和行政事业单位作为国有资产的实际使用者和经营者，没有独立的支配国有资产的权利。在这种情况下，政府履行了国有资产所有者和社会经济管理双重职能，政府难以明确自己的定位，造成政府在行使社会公共管理权力和国有资产管理权力两种权力时出现不规范的情况，以致政企合一和管理混乱。国家对国有资产管理权限的划拨，下放权力给企业，造成了对国有资产产权的侵害，影响了国有资产产权结构的确定性，导致地方政府和国有企业的短视行为，产生机会主义。我国在国有资产管理中依旧存在一放就乱、一收就死的情况，制约了我国经济社会的发展，不利于国有资产管理效率的提升，影响经济健康运行。政府在国有资产管理职能的履行中，对企业提出许多非经济性的目标，使得国有企业在职能履行中承担了部分政府职能，而政府在进行国有资产管理过程中也存在越级管理，干预国有企业日常经营管理的情况。国有资产管理的产权不明确，严重影响了国有资产管理体制的深化改革，制约了国有资产在市场经济活动中职能的履行和功能目标的实现。

二、改革和完善我国国有资产管理体制的措施

1、构建和规范独立、统一的国有资产管理机构

改革国有资产管理体制的关键，是要建立一个统一的、明确的、完善的、权威的国有资产管理机构，代表国家统一地履行国有资产管理的权利和职能。在国有企业内部设置专门的资产管理机构和资产管理专员，负责加强国有资产管理活动，保证国有资产的安全性和可靠性，促进国有资产保值增值。

2、建立健全企业内部控制制度和风险管理机制

建立和实施一套统一、高效的企业内部控制制度和风险管理机制，有助于提升企业内部管理水平和风险防范能力，以防国有资产流失。企业要成立专门的内部控制领导小组和风险管理部门，强化对国有资产进行管理。要加强财产记录和实物保管，妥善保管涉及资产的各种文件资料，避免记录受损、被盗、被毁。对于重要的文件资料，应当留有备份，这在计算机处理条件下尤为重要；定期盘点和账实核对，若发现盘点结果与会计记录不一致，应当分析原因，查明责任。要建立严格的不相容职务分离制度，明确规定各个机构和岗位的职责权限，使不相容岗位和职务之间能够相互监督、相互制约，形成有效的制衡机制。对于“三重一大”事项，即重大决策、重大事项、重要人事任免及大额资金支付业务，应当按照规定的权限和程序实行集体决策审批或者联签制度。任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策意见。

3、加强对国有资产法制化管理

改善国有资产管理体制存在的缺陷，必须建立一套完善的科学的国有资产管理法律体系，通过明确的管理条例和细则，逐渐地构建和树立全面的、统一的国有资产管理法律法规体系。通过法律法规，能够有效地明确国有资产管理的权责，确定国有资产管理的目标与责任，界定国有资产管理的内涵以及价值功能，克服国有资产管理体制存在的缺陷。国有资产法律体系的构建，是推动国有资产管理体制改革的重要手段，通过法律手段和制度手段的有效结合，树立国有资产管理体制的严肃性和权威性，实现国有资产管理工作的法制化。加强国有资产管理的法制化水平，必须规范国有资产管理的法律法规体系，通过对国有资产的配置、程序和具体方法的明确规定，实现国有资产管理有法可依，有章可循，让国有资产管理工作更加的程序化、规范化。

4、明确国有资产产权和使用权，优化国有资产结构

在国有资产管理体制改革中，应该坚持产权和使用权的明确划分，明确产权管理，将现代产权约束机制引入国有资产管理中。政府作为国有资产的实际出资人，应该减少对国有企业日常经营管理的干预，即使是对完全控股的企业，也不能进行过度的干预，确保企业作为完整的独立法人资格，政府作为出资人应承认和尊重企业拥有独立的完全的法人资格。政府以固定的身份参与企业的股权管理，但是不能够作为实际出资人过分地干涉企业正常经营。通过对国有资产进行分级所有，促进国有资产的结构和优化。其次，国有资产管理的目的更多是追求应有的社会效应，推动社会功能的调节与平衡，政府应该更多地将精力投入公共服务和公共管理过程中，为市场经济的发展创造良好的外部环境，通过所有权和使用权分开，减少对国有企业过多的行政干预，释放企业活力，促进国有企业盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值。

5、加强各级审计机关的审计监督力度

我国国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的体制。各级审计机关要定期对国有企业进行审计，加强对国有资产的监管力度，及时发现新情况、新问题，对违纪违法行为要及时移交纪检监察部门查处；对触犯刑律的，要移交司法机关处理。

国有资产管理体制是否健全关系到国有资产的保值增值和国有资产的利用效率。在社会主义市场经济条件下，必须充分认识国有资产管理的目标和价值，正确处理国有资产的产权问题，完善国有资产管理的组织机构，改善国有资产管理的程序和规范，建立健全的企业内部控制制度，完善风险管理机制，加强各级审计机关的监督力度，推动实施国有资产管理的法制化建设，推动国有资产管理体制创新，构建高效的国有资产管理体制，促进国有资产管理能够顺应市场经济的运行规律和依法治国的要求，促进国有资产管理的目标和价值功能的实现。

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