国家治理现代化的体系建构与能力提升——在常熟理工学院“东吴讲堂”上的讲演

金太军

东吴讲堂

国家治理现代化的体系建构与能力提升
——在常熟理工学院“东吴讲堂”上的讲演

金太军

我下面要讲的国家治理现代化的体系建构与能力提升是一个比较大的题目，内容比较多，一个是体系，一个是能力。本来四个小时的内容，范院长说只有一个半小时，那么只好压缩再压缩。我主要从五个方面阐述，重点是体系建构。首先是背景，主要是两个方面，一是我们现在处在转型期。什么叫转型期呢？就像我们青春期一样，社会在发生变化会产生许多问题，有西方学者把他概括为四个方面，我们对照着看，这四个方面是否也适用于中国，他虽然不是从中国总结出来的，但很多方面对中国的转型期很有借鉴意义的。二是中国现阶段似乎正处于所谓中等收入陷阱，即拉美陷阱。我们可以简单地回顾一下拉美陷阱是什么原因造成的，我们对比一下，我们是否也进入了这个阶段。巴西、阿根廷等国，在二十世纪六七十年代就达到人均GDP5000美元，即所谓的中等收入，达到我们现在的收入，过了三十年四十年，他们始终没有踏入高收入国家，如新加坡、日本、韩国和中国的台湾地区等。为什么会这样？一个重要原因是贫富差距过大，大众消费能力不足。当下的中国也是这样，收入差距大，有效购买力不足，基尼系数很高，我们肯定超过0.4国际公认的警戒线了，必然会造成社会的动荡，当然我们现在还没那么严重。一些拉美国家，政府的作用被市场替代，政治缺乏稳定性，而我们国家政府比较强势，所以金融危机我们政府来救市，这是我们的优势，但同时也更容易导致政府对市场干预过多，容易滋生腐败；另外政治体制改革、社会体制改革滞后，受既得利益集团的控制，腐败现象蔓延。中国目前全面深化改革目标的最大问题之一，也是既得利益集团对改革的阻挠。

今天我们将国家治理现代化，言下之意就是还没实现现代化，说明国家治理是滞后于经济与社会发展的需要，这体现在四个方面：首先是单位，我们传统的社会管理，主要靠单位，单位是社会的基本细胞，百分之九十五的人从属于这个或那个单位，工资住房福利管理都是单位来提供的，出了什么事找单位就行了，没有单位你就寸步难行，就是无业游民，有钱也没地方花，有什么事就查你单位。直到今天，许多领导一遇到难题，就会责问你是哪个单位的，还停留在这样的观念中，这叫顺藤摸瓜，所以政府对生活的管理靠单位就可以了。但现在政府社会管理的难度就大多了。现在单位仅仅是工作场所，而且单位的性质也发生了变化，这也就是我要讲的第二点，新的经济与社会组织的出现，以前的单位实际上都是公有制，要么是全民所有，要么是集体所有，没有个体没有私营。改革开放以来，多种所有制的经济与社会组织并存。在人类历史上，还没有哪个国家能够对这种市场化的经济与社会组织进行刚性的自上而下的管理。我们现在实际上还是自上而下的管理，这在以前计划经济时代没问题啊，都是公有制都是公有经济啊，它本身是权力的一个延伸体，你所有厂长所有部门的领导都是由主管部门来控制的。过去上海的一个工厂，生产茶杯的，茶杯上的图案都要主管部门来审批，没有自主权的，不是说你喜欢熊猫你就印熊猫，你喜欢南京长江大桥你就印大桥，不行的，要主管部门批准的。这样当然好管啊，现在你对私营企业能够管理到这个程度吗？政府再想按照传统的管理方式来管理就很难了。大家想一想，我们现在为什么叫综合治理办公室，为什么设在政法委？政法委我们知道是跟公检法相关的。你说社会管理怎么能由政法委管理呢？有人不理解，恰恰这个现象在中国顺理成章。因为它是自上而下地进行控制的，当然由政法委来管了。所以有人提出，社会管理应该放在人大或者放在政府民政部门来管理，而不是政法委来管，这是我们的传统观念。这种管理方式在计划经济时很高效，但是改革开放以后就越来越受到挑战。第三个我要讲的是户籍管理。过去的户籍管理就是一个萝卜一个坑，这意味着什么？意味着你的出生地、居住地和就业都必须在一个地方，三地是合一。改革开放以后，西边的萝卜往东边跑。所以东部地区一个坑里会放几个甚至几十个萝卜，这就带来很多问题，流动人口问题很大，以前是没有的，因为以前只要你户籍在这你就跑不掉啊，一系列的问题也就来了。二〇一〇年的人口普查，人户分离的有多少呢？2.6个亿左右，现在这个数量还在增加了。你就看我们常熟，外来人口有多少啊？这些人的户籍天南海北都有，你怎么管啊？所以有中央领导说，现在的社会像一盘散沙，一盘散沙就可能会出乱子，就危险。最后一个，我们的管理跟不上，我们的网络社会也有问题。以前哪有网络啊，我上大学那会儿哪有网络啊？不知道有网络，也没有电脑。我记得我一九八七年工作以后才知道有电脑，更不要说上网了。以前的大事可以变成小事，因为政府可以压住可以捂住。现在呢，很多小事只要在网上一发酵，就成了大事了。网络不仅是信息的高速传播渠道，它更是一种组织，一种无形的组织。通过网络我们可以形成一种传统生活很难形成的集体行动。现在老百姓都很聪明，知道政府很怕这种行为，就怕人多，你有什么要求，你只要找一大帮人，然后政府往往妥协、让步，甚至给你好处，因为你人太多啊。这个也是我们从来没有遇到过的。我们现在有些政府觉得自己干了一些事情别人看不到，你看不到老百姓看得到啊，一上了网全世界都看得到。所以现在很多政府官员的事一到了网上，他的政治生命基本就到头了。来自网络的压力给我们的国家带来了前所未有的严峻挑战。

下面我们谈谈治理的概念。什么叫治理呢？因为我们平常经常把这些概念串着用，社会管理社会治理啊，都差不多。治理和管理还有统治究竟有什么区别？一讲统治我们都知道那是暴力是压迫，那就是强制的，统治往往带来高效，但统治往往孕育着危机。毛泽东讲过哪里有压迫哪里就有反抗。就像火山一样，你一直压着它，它总有一天会爆发的。所以我们中国的封建社会是高度的集权统治的社会，所以它不可避免地会发生周期性的起义或革命。

那么什么是管理呢？管理是和科学相关的。我们去查管理这个词在字典上的意思，一句话，管理就是有目的的约束。管理一定要有目的性，必须有目的，然后它一定是一种约束。我们讲加强管理，在一定意义上就是强化约束，为了特定的目的而约束。只要是一个组织，它就离不开管理，否则那就是一盘散沙、乌合之众，无法达到组织的目标。所以管理依靠的是一种层级制度，也可以说是一种等级制度，是一种上下的命令与服从的关系。我是局长你是副局长，我是校长你是副校长，我的话你就得听。校长的话院长听，院长的话系主任听，强调这种层级关系。命令和服从很难讨价还价。八点上课，你说我可否八点半到，那不行。我们苏州大学的校长说中午一点开始上课，一部分教师反对，但反对无效。因为什么？因为管理，校长就是管理者，就是制定与颁布命令的权威，他说的话你必须也只能服从。这样就有效率。但是如果是治理呢，那就是一种协商，治理是平等的。管理和治理的区别就是，管理的主客体很清晰，谁是领导谁是下属泾渭分明。领导说你去干什么就去干什么，因为你是客体。但是治理呢，就要说：这个事情咱们应该怎么办？有没有什么好办法？这就叫治理，是平等的，是需要协商的，重视双赢与互惠。治理就是共赢，协商民主也是这个意思。所以治理更合理，治理更显示出我们现在这个社会走向多元化、多主体化，走向复杂化、网络化，越来越像圆桌会议，很难分出哪个是领导哪个是群众，这是发展趋势。所以中央倡导这种理念。当然，当下我们还是远远没达到这个理想境界。所以我们要努力。

下面是今天我要讲的最主要的一个内容，就是体系建构。如果你问我，老师啊，体系是什么？国家治理体系是什么？我告诉你，可能总书记都不一定知道，你看习近平的讲话，各种报纸，都是抽象的、原则性的。不知道该怎么做，也没有时间表。我最近一直在思考这个问题，总结出六个要素，在这个体系里，这六个方面，就像我们古代的一个寓言故事——盲人摸象！你摸他的鼻子是一个样子，摸它的尾巴是一个样子，摸它的腿、摸它的身子都不一样！我现在各个部分都摸一下就知道原来这就是大象！你从不同的角度看这个国家的体系，它应该也包括这六个方面，这六个方面我很认真地思考过的，但仍然很不成熟。

首先它的第一个要素：合法性。这是现代化治理体系的一个前提，如果连基本的合法性都不具备，那其他一切都无从谈起。什么叫合法性？有人说合乎法律规定。合法性是不是合乎法律规定？政治学意义上的合法性指的是，社会公众的认同。如果公众认为你这个政府为人民服务，认为共产党好，是合法的，你就是合法的。但是如果人民认为你这个政府不是合法的，就算你是按照法律程序成立的，也是不合法的。那么一个国家的治理体系要靠什么？国家体系就像一个大楼，它需要几个关键点的支撑，这几个支撑点就是国家制度。说白了就是这个国家自己运行的基本规则。我们国家有哪几套基本制度？最主要的有哪几套政治制度？在座的同学有没有能说出来的？其实我已经写出来了：人民代表大会制度，多党合作政治协商，民族区域自治制度，基层民主自治制度，还有特别行政区制度。最重要的还是前三个，当然基层民主自治制度也很重要。这是我们要建筑一个合法治理体系的基本要素，没有了这几根柱子，国家治理体系就要崩溃。现实中我们看我们的合法性在流失。流失的威胁让我想到一个东西，这个东西我肯定我们在座的每个同学都有，就是手机。我们知道手机电池的电量一直在流失，它要充电才能继续用，不充电就要报废。我们国家制度的合法性就像电池在运行的过程中是有耗损的，因为你用的是权力呀，掌握的是权力。用权就好比用手机，你滥用职权电池就耗费得快。并且如果你充电的速度赶不上你用的速度，那么电池很快就会报废。那该怎么办呢？赶快给它充电。就像历史上的王朝，有的朝代可以持续几百年，有的仅仅数十年。再看我们当今社会的几大问题，政治腐败、环境危机、经济衰退、贫富差距、政府的公信力受到挑战，这些问题都在耗费着电池的电量，表明我们的合法性在流逝。那么我们该怎么办呢？让我们来看看媒体的反应，而且是主流媒体的反应，首先是《中国青年报》，他归纳为阻碍社会发展的五大问题，你们看看如果让你们归纳的话是不是这五大问题。相信大部分同学都认同这五大问题。我们再来看看《人民日报》所作的总结，这个调查涉及方面更广。它把它总结为国家发展的十大难题，我们看看这个定义多好。什么是国家级难题？事关全局，涉及根本，急切解决，关注程度高，解决难度大，是一系列重大执政挑战问题。最后的结论是这样：抑制腐败；底层群众的保障问题，就是对社会弱势群体的保障问题；权力的制约与监督；官本位；基层权力的保障问题；环境污染问题；经济的衰退；最后是官员财产的公示。我们看到最近由习近平总书记带头进行的财产公示，他只有两套住房，总书记只有两套房，存款几十万。我们范院长也不只两套房，存款也绝对超过几十万。另外我们中央的其他常委大多也是两套房，存款多的也就是几百万。我们的腐败问题，必须自上而下，下一步是不是会引起大的变动我们还不知道。防腐是头号治理，老百姓对这个问题都很期待。这些问题都是国家治理现代化不可能绕过的问题，必须解决的问题。你看习近平的讲话：大量事实告诉我们，腐败问题愈演愈烈，最终必然成为亡党问题。这话讲得已经到了不能再严重的地步。我们一般不这样讲，我们一般说最终很可能成为亡党问题，但他说最终必然成为亡党问题。腐败问题必须要治理，那么我们怎样去完善我们的制度，在这里因为时间问题我不多说。

共产党执政制度是我国政治制度的核心。简单地说，中国共产党在国家体系中是牵一发而动全身，它是纲举目张的那个纲，它是火车的车头，是动力。所以必须要解决共产党的问题。有的人问为什么？在这里我们不深入发掘党的问题。如果有时间的话我很想和大家交流一下，探讨一下这个问题。也许有人会有这样一个疑问，为什么在中国只能搞共产党一党执政，不能像西方国家一样进行两党轮流执政，或者多党执政。这个问题很复杂，我也很难把在座的每个人都说服。但是我只能告诉大家，从历史和现实情况来看，中国共产党的执政地位的形成，不是靠哪一个人或是靠哪个事件，从一开始产生就注定了共产党的执政地位，至于它的执政地位能不能永远持续下去，能不能长期执政是我们需要讨论的，而我们现在谈的党内民主，恰恰是共产党执政地位能否长期持续下去的关键。因为中国共产党有两个鲜明的特点，我讲的特点不是党章宪法，不是宗旨，不是这些东西，不是你们开党会讲的东西。我讲的是从学术角度讨论，共产党的两个鲜明的特点。一个是它的代表性，所谓代表性，我们经常说我们去调查，我们选取的一些人一些事，这些人和事为什么可以推广，我们做临床，制造新的药品，必须有临床实验，才知道有没有副作用，疗效怎么样。我们调查研究的必须是要有代表性的，调查研究都要有代表性。代表性就是那些能够代表你所想发挥作用的全体。比如说你想了解工人情况，你就不能去找资本家，也不可能去那些大型垄断国有企业了解工人的实际生活状况，它不具有代表性，大部分工人没有那种生活状况。比如你去某厂了解工人就很荒唐，我去一看，它和一般工厂不一样，他们的自行车棚的规模很小，汽车棚的规模很大，因为工人都开车，但是你看，一般的一线工人怎么可能都有汽车呢？所以这样的工人，在工人阶级中不具有代表性。可是共产党为什么有代表性呢，因为共产党有八千多万人，在中国找不到哪个阶级，哪个阶层，哪个民族，哪个职业，哪个地区没有共产党员。八千四百万人，占了我们人口的十几分之一，就是说我们十几个人中就有一个共产党员。大家再看看，还有很多小孩不能入党，党员要求十八周岁。你去掉十八周岁以下，我估计共产党的比例可能超过了十分之一，就是说党员的分布很广泛，不是只是老板，也不是只要官员，工人农民，什么人都有，所以说中国共产党具有代表性。还有它精英荟萃，它集中了全国人民中的精英，虽然不是全部，但一定是绝大部分。所以只要党内问题解决了，党内民主解决了，国家民主就解决了，社会民主就解决了。这套治理体系很清楚，从党内到国家到社会，这套治理体系就建立起来了，所以核心的问题就是共产党怎么办。有些问题是很明显的，我们希望中央能够动起来，比如说我们讲党代会，我们的党代会五年开一次，就五年开一次，但是我们规定我们的党代会是共产党内的最高权力机关，你们相信党代会是党内最高的权力机关吗，五年开一次这个最高权力有价值吗？五年的时间就几天时间，其他一千多天和它都没关系，它的最高权力发挥的时间就一个多礼拜，五年就一个多礼拜，然后它多少人呢？哪个最高权力机构人数两千多人，又不是农贸市场，显然这有问题，所以说我们的权力体系是个问题。所以我们越往上人数越少，权力越大越集中，普通党员的权力得不到保障和体现，我们在座的党员你们利益得到保障了吗？诉求得到反映了吗？所以我们党内的权力结构需要调整，权力重心应该向下而不是向上。党内要形成一定的竞争机制，这里就不多说了，因为说多了就会扯到其他话题上。今天我们的主要目的就是整体上对国家治理体系进行把握。

第二是人大制度，我们要完善。首先是我们选举的范围太小，中国的人大选举是世界上少有的以间接选举为主的。我们叫人大，西方叫议会。不管他叫什么名字，反正就是立法机构，作为一个立法机构，世界上很少以间接选举为主。立法机构有一个特点，就是应该直接选举。我们就县乡两级是直接选举，其他的，市、省、全国，我们不知道，因为他不是人民直接选出来的，所以老百姓没有感觉到他是我们的代表，不是直接选出来的，隔了多少层，谁清楚啊。第二，人大代表没有职业化，像我们全国人大代表有几千人，这些人里百分之九十五都不是专职，国外的议会的议员，像美国参议院、众议院啊，一般几百人，但是这些人是严格地按照程序选举上来的，同时这些人的专职工作就是议会议员，没有别的工作。因为国家治理事务是非常繁多的，我们的人大代表是怎么样呢？比如说，可能是踢球的，球踢得特别好，也可能是一个模范教师，也可能是一个拿手术刀，手术技术精湛，都是在自己本职上做得很好，但惟独在人大代表职位上不一定能够做得好，他最重要的工作不是人大代表，是他自己那个工作。所以我们一般来说，你只要表现突出的，给你搞个代表，比如我自己就是个省政协委员，我都做了十几年的政协委员了，因为我被认为是在业务上比较突出的。一年开一次会，我们哪有精力和时间去研究作为政协委员的事情呢，当然由于我的专业与政协工作比较密切，所以我的参政议政能力还比较强。从面上看，无论政协委员，还是人大代表，更多的是一种荣誉。你们看看美国的议员，有多少助手帮他服务，帮他调研，国家财政供养，所以他提出的东西才有分量有价值。甚至要说，我们（人大、政协）大量的人从事的本职工作与政治或国家治理没有什么关系。所以我们讲，他们并不具备一个代表的素质。我们说人大是“橡皮主张”，它是软的。它怎么能不软呢？谈国家治理，你这个（人大）属于人民行使权力的机关——人大在我们国家的地位是至高无上——这么高的位置，你的代表却是这种素质，你的代表就这种组成。一开会几千人，济济一堂，声势浩大。所以说我们讲这个问题，作为代表的素质，立法机关的素质，监督机关的素质。人大既有立法权也有监督权，还有人事任免权，这个监督权也很重要，但是我们（实际上）有多少监督权？参加政协或是人大会议，开完会以后，首先是什么？集体讨论的是学习领导的报告和会议精神，而西方国家那些议员啊，那是较劲的，那经常是让领导下不了台。西方国家议员有一个特点，就是越让你下不了台越荣耀，就越有能力，威望越高。绝对不可能说来学习你的精神。如果学习精神还需要我来么？我就是要找你茬的。当然，他们也有他们的问题对吧，我们又不能走到他们那个极端。但是，无疑我们（的代表）要提高我们自己的素质。还有我们的政治协商、多党合作。我们的多党合作，目前民主党派的作用还是比较弱。即使有一些人担任了一些职务，一般呢，也都是安排一个副职，基本没有政府部门里面的正职，政府里肯定不会有正职，部门里可能会有，但很少。而且一般来说，分管的都是一些相对不重要的。比如某个市有一个副市长，民主党派的，你们知道分管什么嘞？分管农业。问题是该市农业占GDP不到1%。是吧，大家就可想而知，让他去分管农业。农业又占GDP的1%都不到。你还告诉我他很重要，管农业多重要。（笑）所以说共产党在这方面肚量不够大，是吧，因为既然是政治协商，既然是多党合作你就要有诚意，是吧，你要多拿出点位置，而且要是重要的位置（给民主党派）。所谓治理治理，就是一个综合的问题，要整合各方面的力量和智慧。

我们再看第二个层面，就是所谓的有效性，什么是有效性？有效性就是你做事的水平，效就是效率，就是你（做事）能不能满足人民群众的需求。比如说，政府为什么要简政放权？可以说就是为了提高现在治理的有效性。因为机构臃肿，权力集中，你怎么能有效呢？你高高在上，国家那么大，你把权力抓在手上，还有权力过大，权力没有分解，所以这也是李克强提出的权力清单这个概念，你们知道这个概念是谁提出来的吗？我这里要跟大家说一说，这就是我们作调研的好处，这就和苏州太仓有关系。二〇〇九年，我带的课题组在太仓作了专题调研。太仓在全国做了一个非常好的事情就是政社互动。所以现在你们上网搜太仓两个字，你们有没有发现它的关键词就是政社互动。太仓的政社互动是全国公认做得最好的。那么什么是政社互动？就是政府和社会之间形成一种良性互动关系。当时我们调研就认为，要想让它良性互动的前提就是要把政府的权力化解弄清楚。也就是说你政府该做什么不该做什么你要列一个清单。我们有个词叫作权力清单，然后这个词就用出来了。

人民论坛做的调查，设计的问题是：你觉得中国是不是存在明显的政治优势，就是我们的前面讲的人民代表大会这些制度是不是有明显的优势。干部和专家大多回答有优势。那我们再看看群众怎么说，绝大部分群众认为：“我不管什么优势，我也不懂什么优势，我只知道房价医疗教育收入就业这些，我们只关心这个。”所以老百姓对这个什么政治什么优越性不感兴趣，这个我是有切身体会的。我们范院长跟我都是在学院里当院长，当院长的几年就一定有深刻的体会。不要说一般的老百姓，就说我们这些高校里的知识分子，最关心也可能是收入怎么样，有没有发展的机会，毕竟衣食住行都是跟钞票相关的。这个有效性说白了就是让老百姓得到实惠，如果你不能让老百姓得到实惠，你把你的国家制度说成了天上有地下无，也没有用。所以邓小平的伟大就是他知道老百姓最需要财富。所以他抓住了这个需求，毛泽东理论的失误就在于它太理想化了，一大二公把人的精神道德水准拔高，超出了生产力发展的水平，你没有到那个阶段，怎么可能搞公有制，搞一大二公？所以马克思也讲各尽所能，按需分配是建立在物质产品极大丰富的基础上。说白了就是当你东西用不掉吃不完的时候，这时候你才好按需分配。如果大家都抢，一个面包十个人去抢，你还搞一大二公？显然最好的办法就是催促自己去赶快生产面包，让大家都能吃到面包，这就是邓小平的伟大之处。我们讲治理的有效性就是要把面包做得更多更好，满足人民的需求，你应该围绕这个去做。我们认为有效性是合法性的主要支撑，换句话说，你这个国家治理体系是不是合法靠些什么？我们常说是历史的选择，历史的选择就是江山是你打的你自然坐江山。所以我们共产党毛泽东一九四九年十月一号成立新中国，没有人敢去挑战，说凭什么你站在天安门上讲话，而不是我上去讲话？没有挑战，挑战不了。因为江山是毛泽东带领共产党带领人民打下的，这叫作历史的选择。我们五十年代末的时候，有人曾经提出来要共产党轮流执政，你坐几年可以了，该我们坐了。这种说法就违背了历史的选择，违背了中国传统，也违背人民的意愿。第二个是意识形态。什么叫意识形态？就是官方的指导思想，这个意识形态告诉我们只有共产党才能救中国，只有社会主义才能实现中华民族的繁荣富强。我们高校里有一门课就是你们必须上的，你们无权不上，没有任何理由不上，那就是政治理论课。有人不懂，我记得有一次我们在学校讨论，有的人就讲外语不用上了，外语现在没什么意思，对大多数人没什么用，应该改为选修课；然后外语学院的人马上站起来说，最没有价值的是政治课，首先应该取消政治课。我就说，政治课实际上就是马克思主义，马克思主义是我们的指导思想，只要共产党执政，江山还是这个颜色，这个课就不可能取消。

当然这并不意味着你光靠宣传大家就信。你们知道我们小时候我们家里的对联是什么吗？家家户户都贴，贴的是“听毛主席话跟共产党走”。现在让你贴你贴不贴？你会不会贴“听习近平话跟共产党走”？你觉得很可笑。意识形态已经不像过去具有很神秘的东西。光靠这个也不行啊，历史的选择很明显，但毕竟已成历史。否则的话我们现在还是秦朝，这不就是历史的选择吗？他统一了中国但为什么二世就灭亡？打江山固然要坐江山，至于坐得多长，就很复杂了。所以开始取决于是不是你打的，怎么坐下去不取决于这个，那取决于什么呢？西方这个政党换那个政党，他很紧张，他靠什么？就是靠选举。我前面讲的那个比喻，选举就是换电池。怎样换电池？这个电池老用它不行了，老用总是出问题啊，那就换一块，那个老电池充电慢慢充，适当的时候那个电池又不行了，它又换上去了。在资本主义国家来说，执政党是没有很大的压力。你想想啊，我这个电池现在不行我后面还有机会换上去的，大不了等个十几年。而我们国家共产党一党执政，没有轮流执政式的换届选举，那怎么办呢？我们就必须给它持续快速地充电，这样压力就很大了，没有休息时间。我们去苏北有些地方调研，叫五加二白加黑。开始我们不懂什么叫作五加二白加黑，后来了解到就是礼拜一到礼拜五工作，另外礼拜六礼拜天也要工作，白天工作晚上还工作，叫五加二白加黑。政府压力很大，要招商引资，招商引资说白了就是要给他充电，要致富。这个充电就是绩效。我们中国为什么强调GDP啊，如果你当市长你也会强调GDP，因为没有基本的经济发展什么都是空的。我有一个朋友在国外留学很多年，上次来开会，他作了一个报告，我当场就质疑，我当场就批评，因为我是主持人加点评。他讲，他对中国的一个地方进行调研，调研的时候他只有两个变量，一个是环境好，一个是环境不好，他说老百姓很重视环境。于是得出结论，政府必须加大对环境的投入。我就对他说，你这结论是正确，但不全面，因为你没有引出另一个变量，经济发展的变量。如果你去调研你去问问老百姓是经济发展好还是环境好，或者说，你是愿意穷但是环境山清水秀，还是经济富裕但是环境受到破坏？这个就很难说了。至少你无法证明，你没有证据证明，老百姓宁愿穷也要山清水秀。无锡华西村老支书吴仁宝说，既要金山银山也要绿水青山。我想，如果一定要排序，他可能还是先选择金山银山。我们整个苏州不都这样吗？先要金山银山，然后绿水青山。你没有金山银山又怎么可能去治理呢？通俗地讲，鸡蛋都还没有，你先去考虑鸡蛋是草鸡蛋还是洋鸡蛋？当你没鸡蛋的时候你会考虑这个问题？首先是鸡蛋，要有鸡蛋。当你有鸡蛋吃的时候，特别是一天能吃几个的时候，你就会考虑鸡蛋里是不是胆固醇高，是不是含什么三聚氰胺？经济发展是基础，肯定是基础。但是现在的社会发展，经济发展，不是光靠经济发展，也需要环境啊需要社会质量各方面。所以最后最要紧的就是满意度啊，就是老百姓满意，老百姓满意才是硬道理。老百姓满意很复杂。满意换句话说就叫民生，就是人民的生活。

国家治理体系还有一个非常鲜明的特点就是整体性，整体性就是一个整体，不是支离破碎的个体。如果说国家治理体系，习近平提出的这个概念跟以前有什么不同，可能最大的不同就是它的完整性，它把我们三十多年所有的成果都用一个来概括，就是国家治理，所以实际包括经济、政治、文化、社会、生态和党的建设，涉及这六大建设里面的各个领域，都构成了这个体系，也就是说，这是一个非常庞大的体系。如果从层次上来分，它主要分三个层次，第一个是政府治理，第二层是市场治理，第三层是社会治理，它对应三大制度，行政制度、经济制度、社会制度三大体系，所以它非常宏观。正因为他很宏观所以他非常空洞，什么都有就是什么都没有，所以我们还需要把他具体化。我曾经写过一篇文章，投到一个大报上，但是没有发表，因为比较敏感。我在这篇文章中对从毛泽东到邓小平到现在的领导人我做了一个比较，他们对国家治理制度的思考是不一样的。毛泽东时代是共产主义，非常理想化的治理体系，超越了实际发展阶段，超越了道德水准，想搞一个新的东西，完全的东西，把旧的东西完全打破，彻底的新社会，超过英国，赶上美国。实际上不现实，所以毛泽东的那条道路失败了，毛泽东太理想了；邓小平是另一种，是强烈的问题导向，出了问题一定要抓住问题，因为毛泽东留下的包袱，最大的包袱就是贫穷，所以他为了解决贫穷，坚持以经济建设为中心。邓小平不同的时期往往有不同的想法，他们之间往往是相互矛盾的，当经济不行时狠狠抓住经济建设，当政治不行的时候有要抓住政治建设，当精神文明不行又说精神文明很重要，当稳定出了问题就强调稳定是压倒一切的。这说明当时没有一个系统的完整的思考，我的那篇文章对邓小平改革开放作了一个思考，实际上是说他缺乏一个整体的思路。习近平有一个进步，他强调全面深化改革，他的改革不仅仅是哪一个领域，国家治理体系与能力现代化是全面深化改革的一个总目标，是一个整体。

第四个方面，国家治理体系还具有包容性。所谓包容性，就是一个开放性，就是把反对自己跟自己唱反调的也能吸纳和包容，叫大海不择细流，能听到不同的意见，能接受不同的力量。二〇〇〇年七月一号，当时的总书记的讲话提出允许个人和私人企业主入党，由于当时的党章写得很清楚，共产党是工人阶级的先锋队，私营企业主（过去叫资本家）不是工人阶级，所以当时一些老干部非常有意见：这不是改变我们党的宗旨与性质吗？！我理解这种做法是想使我们执政党更有包容性，使我们国家治理体系更有包容性，因为你把这一大群人（阶层）排除在外，谁都看出来这是一个阶级，这个阶级就算不是新的生产力的代表，但也是新的生产力的重要组成部分，这些人掌握了社会的重要财富，你把这些人排除在外，邓小平给了这些人经济上的平等地位，经济可以搞市场，可以搞“资本主义”，这些老板扬眉吐气了，但是只能在市场扬眉吐气，在国家治理体系里，在政治权力这个框架里没你说话的份，因为你不能加入中国共产党。

从国家最基层的社会治理来看也涉及包容性。很多城市流动人口成为犯罪的主导，是流动人口的素质低，还是这个城市对他缺乏包容性？你有没有把他当成自己的一分子。实际上他们是这个社会的底层，他们做得苦事脏事，又对这个城市不可缺少，恰恰是这些外来人，外来打工者是我们这个社会最底层的，是城市中最累最苦的。我们对他们应该尊重，这一点我们张家港做得比较好，包括青岛，包括昆山，因为它的流动人口比较多。如做得不好，就会有一种排斥的心态。我给大家讲个故事，就我来看，苏州这个城市包容性不够。因为我从工作了二十一年的南京过来，南京的包容性就比苏州强。所以有一次苏州市有关部门召集我们开会，讨论苏州城市精神。当时有人说，我们苏州精神第一条，包容性特别强。我则有不同意见，据我了解，这不是苏州的特点，至少在江苏省就有包容性比你强的。我讲个很简单的例子，五个人在一起吃饭，两个苏州人，其余三个外地人，那两个苏州人肯定就用苏州话讲，你听不懂，这不叫包容性。包容性也体现在很多方面，涉及国民性的，如在公共场所，有女士不抽烟，但抽烟的旁若无人地大抽特抽，这就不具包容性，没有公共精神，没有征求女士意见，这叫包容性吗？所以内在的、细微的东西需要我们去踏踏实实地做。

第五个是可问责性，这就涉及到国家治理的主体——党和政府，要承担责任。你不能只讲成绩，对于你所犯的错误要承担责任，而且要有可操作性，我要能问责你，这是非常重要的，否则你的治理如何才能做到有效性？而责任呢，一般来说有三个：第一个廉洁问责，就是反腐倡廉，你有腐败问题我当然可以问责。第二个你不腐败但是你没有效能，你工作时间看个报纸喝杯茶，无所事事官僚主义。第三个是决策问责。这个问责是我们的弱点。有领导说决策失误又不是有意的，我也是辛辛苦苦的，我怎么知道会有这么大的失误。实际上有大量的决策失误没有被问责。比如一栋大楼被烧掉，什么都没处理却表扬了一批人。大家看看这些图片，多么豪华的办公大楼，看看这栋大楼，一个市政府的大楼，占地十多平方公里，光光一个人造湖就两千七百亩。办公大楼人均办公面积五十平方，这些问题有没有追究决策者的问题？现在强调对重大工程进行风险评估，这非常有意义。

国家治理体系现代化的最后一个方面是回应性，这是一个国家治理体系的灵敏度问题，老百姓的需求是不是很快就得到回应，你这个回应一定要通过内部治理结构的变革。内部治理结构就是你的体系你的机构你的机制。我们举个例子，现在为什么允许单独家庭可以生二胎呢，这就是适应性调整，因为计划生育带来很多很多问题，虽然成绩是第一位的。所以你们这一代赶上了，你们可以生两个。事实证明，生一个是弊大于利的。在七十年代人口的巨大压力下，不得不实行严格的计划生育政策。经过了这么多年的计划生育后，逐渐暴露出很多问题。现在到了应该要调整的时候了，这就是看你能不能及时做出调整了。当然我们可以讲很多例子，这就意味着你要针对我们社会的主要问题。这就是国家治理的重点内容，这里可以概括出五大内容，维护社会和市场秩序，应对社会风险，调节社会矛盾，关注社会弱势群体，培育和应对互联网。这五大问题是我们现在政府必须做的，做得好说明你适应能力强，你的应对水平高。

(本讲由经济与管理学院院长范炳良主持)

金太军，教育部长江学者特聘教授，苏州大学政治与公共管理学院教授、院长。