以政府为视角初探矿业乡镇可持续发展——以山西省吕梁市招贤镇为例

王彦娜，张艳娥

（1.长安大学，陕西 西安 710064；2.西南财经大学，四川 成都 611130）

以政府为视角初探矿业乡镇可持续发展
——以山西省吕梁市招贤镇为例

王彦娜1，张艳娥2

（1.长安大学，陕西 西安 710064；2.西南财经大学，四川 成都 611130）

矿业乡镇是指以矿产资源为依托，通过矿业经济的兴起而发展起来的乡镇.目前，许多矿业乡镇的经济得到了快速发展，但是也存在一些社会问题和环境问题.本文以政府为视角分析招贤镇产生这些问题从而提出应对措施，目的在于促进矿业乡镇的可持续发展.

矿业乡镇；可持续发展；障碍；措施

1 山西省临县招贤镇概述

招贤镇行政隶属于山西省吕梁市临县，地处临县县城西南方向，在隋唐时期因张榜招募天下贤能来此地共同开发矿产资源而得名.地处黄土高原边界，所辖区内山峦重叠，土壤贫瘠，地理位置偏僻.

招贤镇地下资源储量丰富，种类繁多，以煤、铁、铝、瓷等为主，汉代以来它是一个以开发地下资源而闻名的工业古镇.随着社会和科学技术的发展，该镇主要以煤、铁、铝三种资源为依托发展本地经济.

2 招贤镇可持续发展中遇到的阻碍

随着资源节约型社会和环境友好型社会的提出，招贤镇矿业经济发展的问题也日益暴露出来.随着矿产企业的长期发展，经济、社会、生态等的矛盾日益凸显，对于该地的可持续发展有不良影响，主要表现在以下几个方面：

2.1 环境问题

2.1.1 大气污染.2007年7月中旬，招贤镇政府在临县县环保局和公安局的指挥下，共动用机具4台次，出动人员30余人，炸毁高烟筒5个，摧毁炼铝蒙古包8个，一定程度上净化了招贤镇的空气，保护自然环境，有利于人民群众身心健康.2007年的煤矿治理和环境治理中虽然强制“推倒”了许多高烟筒，但是近几年放松了管制之后，又有许多工业的高烟筒陆续出现，进一步加深了本地区的大气污染.

2.1.2 土地污染.招贤镇许多矿产企业急功近利,谋取发展而忽视环境保护，破坏了当地的生态.许多靠近矿产资源开发地的村庄出现了可耕种地污染.这就导致很多土地不宜耕种，有些土地甚至被荒废，使得农作物的产量和质量都大幅度下降.

2.1.3 噪音污染.随着煤矿产业深入发展，大量运输车队出入招贤镇，加之招贤镇地处黄土高原，道路崎岖、路面不宽敞等情况，车辆鸣声严重，影响人们的正常生活起居.同时许多煤矿煤矿钻洞技术落后，开矿时会从地底下传来爆破声，这对人们的正常生活也产生不良影响.

2.2 经济问题

2.2.1 矿产品深加工不够,产品缺乏竞争力.乡镇矿山由于生产规模小、技术条件落后、经营集中性差,绝大多数矿山企业基本上无力对其矿产品就地深加工,此外招贤镇处于偏远的山区,各种矿产资源及其加工成品的运距长、成本高，这就降低了企业竞争力.虽然本地区矿产品深加工不够，但是乡镇矿山为了追求经济利益,盲目发展采矿,使低质的矿产品充斥矿产品市场,造成矿产品过剩.

2.2.2 农业、工业、手工业发展的不平衡.由于矿产资源丰富，该镇以采矿业为主的工业成了该地的主导产业，许多青壮年劳力放弃种地去工厂工作，耕地被大量荒废，农业产量大幅度下降.此外大量土地和水源的被污染和破坏，造成农业发展滞后.交通的日渐发达和户籍制度的放松，大量劳力转移外地而外地人员大多是为了挣钱致使手工业发展落后. 2.2.3矿产资源浪费严重，资源面临枯竭，经济发展后劲不足.招贤镇的矿业大多为劳动密集型产业，在开采中由于技术和知识的限制，开采依旧落后.同时，一些采矿者缺乏对采矿科学指导和高精技术支持，导致矿产资源利用率低,浪费现象严重，许多资源无法得到循环利用，资源浪费较严重.

2.3 社会问题

2.3.1 有损当地居民利益，与矿产开发商矛盾凸显.由于长期不合理的开采，该镇居民窑洞变形开裂，耕地被污染，水井干枯，影响基本生存环境.居民为了解决必要的生存问题，很多地方举行了“堵矿”等不合法的游行示威活动，造成煤矿停产、矿工放假、附近人员出入困难等困境，激化了村民与矿产开发商及政府之间的矛盾.

2.3.2 煤矿事故频繁发生，加大事故相关者和矿主利益纠纷.招贤镇煤矿均属低瓦斯矿井，所辖区内煤矿安全事故绝大多数为顶板冒顶和煤壁帮事故，从地质资料及煤尘爆炸鉴定情况分析，招贤镇也潜伏着各类重、特大事故的危险因素.这些事故的发生处理不当会发生经济纠纷，有些甚至会影响煤矿的正常运营，从而扰乱了社会治安，阻碍了经济发展.

3 招贤镇政府推进矿业乡镇可持续发展的措施

3.1 根据实际情况，实行政企分离，明确职责划分

科学界定乡镇政府与矿业企业的管理界限，在开矿之前，要加大对相关程序和手续的审查力度，认真听取利益相关人的意见和专家组的意见，对于重要问题可以举办论证会，做出科学民主决议.在企业运行期间政府要充当好监督者的角色，坚持对周边环境进行监测调查，找出原因并重视解决，在保护环境基础上发展当地经济.同时合理划分乡镇政府与企业在后期环境治理中承担责任，做好应急措施，保护环境.

3.2 完善财政运作模式，保障政府财权和事权对等

通过制定科学的预算、决算体制，完善我国相关财政体制，充分考虑乡镇财政收入的增长后劲和财政承受能力，按事权与财权相统一的原则结合地区特色，保证乡镇政府行使基本职能的财力需要和可持续发展的能力.在完善财政制度时，要对本地区将来一定年限内的发展情况做出科学的战略规划，采取具有弹性的财政制度，保持乡镇政府在处理乡镇事务上的事权和财权的对等.

自从2006年我国取消农业税费以后，一些以农业为主的乡镇出现了财政紧缺的现象.招贤镇政府也面临同样的问题，为了解决财政紧缺的问题，同时加大生态环境治理的资金投入，建设农村社会公共服务设施，采用了不良的解决方法.在财政税收方面过度依靠本地工业的发展，所以政府部门“睁只眼闭着眼”的进行管理，社会问题层出不穷.所以应该改革乡镇财政税收的税费来源和收取方法，建立规范的财政转移性支付制度.在乡镇政府难以解决的问题上和资金缺乏的问题上，临县政府应以客观因素为标准，对招贤镇政府给予规范合理的财政转移支付制度.

3.3 完善招贤镇政府在矿业发展中的监管机制，增强监督力度

临县安全生产监督管理局是县政府所直属的行政职能部门，招贤镇政府并没有直接的制定政策的全力，所以临县安全生产管理局要完善相关规章制度与政策法规，使其对矿业企业的管理具有法律依据，由于政府规范的特性，制定出来的法规对于矿企业的监督就具有强制性，效果具有明显性.但是在制定了相关的监督法律和制约措施后，更为关键的是后期的执行，在实施过程中，招贤镇政府要严格按照规章制度和程序行使权力，履行职责，维护法律的整体性和合法性.同时，在制定和实施了法律之后，还要提高相关人员的法律意识，不只是政府工作人员，还要对普通民众和矿业企业的领导及工作人员进行法律意识的宣传与教育，加大法制宣传和教育的力度，增强民众知法、懂法、守法、用法的能力，培养偏远乡镇的法律意识.

3.4 招贤镇政府采用合理绩效考核方式，保障本地区经济的可持续发展

绩效考核方式应分为前期考核、中期考核和事后考核三个方面，考核内容多样化、科学化，采用以绿色GDP为主的绩效考核方式，可量化的指标和不可量化的标准相结合，既要求招贤政府发展当地的经济，同时也要保护当地的环境，以综合指标来考察当地的整体发展，树立全局观念，提高当地居民的幸福感.

虽然招贤镇矿产存储丰富，但是这种不可再生资源也会面临枯竭，所以招贤镇政府应对本地区的经济发展做好规划，在经济政策实施之前，对政策的实施效果做前期预测和考核，注重经济规划中考虑到各种社会后果，在发展矿业经济的同时保护当地环境，调整经济结构，转变经济增长方式，建设资源节约型社会和环境友好型社会，为当地的后续发展做好保障措施.

农业是三大产业的基础，招贤镇的可持续发展需要农业同步发展，利用工业的发展和所取得的经济效益，以工业带动农业的发展，引进先进的农业技术和农用工具与机器，邀请农业专家进村做指导，提高农民科学务农的意识，对农业用地进行重新测量，在适宜的耕种地种植相应的农作物，加大农业产量.

3.5 建立健全招贤镇社会保障制度，促进社会发展的平衡化

当前，招贤镇经济发展状况初步具备了对农业和农村支持的条件和能力，招贤镇政府应以矿业经济为物质基础，加快农民、农村和农业的发展.

3.5.1 对受采矿影响严重的村庄进行迁址，解决这些村庄存在的基本生存问题.邀请专家团队探测矿产的储存状态和范围，在受灾农村迁移中避免二次受灾，并对迁移的农民在农用耕地和房屋修盖方面给予一定的补偿，减轻农民的负担.除此之外，招贤镇政府要切实落实中央关于农村的大政方针和一系列惠农政策，把党和政府的政策实施好，做好农民的父母官.

3.5.2 乡镇政府应在新矿业开采之前举办一定规模的论证会，邀请利益相关人参与到论证会中，包括政府的领导和代表人员，开采矿产的开发商和承包商，矿业居民和具有一定研究水平的地质专家、矿产专家和环境专家等.在论证期间应该让所有参加者民主积极的参与问题的讨论，并最终政府部门在协调多方利益关系的基础上提出多个备选方案，最后拿出一个“满意方案”.

3.5.3 加大“以工促农”的力度，对于被占据和破坏了耕地的农民除了政府和企业的补偿之外，对其进行引导，帮助“失地和失工”人员自主创业，让其参与到服务行业中来，激活农村有限资源和剩余社会力量，加快区域经济多样化的发展，增加农民收入.通过工业、农业和服务业的综合发展，提高当地经济实力，成为经济发展的推动者和农民幸福的守护者.

4 小结

乡镇政府在行政层级上是县政府所辖制的一级政权,在我国的政治统治和公共管理中起着举足轻重的作用.从新中国开始设立乡镇至今，中央政府和各级党组织都十分重视我国乡镇的建设与发展，而近年来，一些矿产资源储量丰富的乡镇，以矿业经济为依托，得到快速发展.矿业乡镇作为我国乡镇的重要组成部分，它的可持续发展有利于中国社会的整体发展，而矿业乡镇的可持续发展，离不开乡镇政府的支持与帮助，需要政府给予大力的支持，促进矿业乡镇转型跨越式发展，使政府成为矿业乡镇可持续发展的重要支持力和保障力.

〔1〕岳新民．论山西乡镇矿业的发展［J］．矿产保护与利用，2001（1）.

〔2〕夏杰长，张光荣.中国财政体制的进一步改革与创新［J］．求索，2002（4）.

〔3〕王东东，蒋北辰，张利霞．完善我国乡镇行政管理体制的思索［J］．兰州学刊，2012（8）.

〔4〕王应际，严力．关于地方政府职能和机构设置的思考［J］．中国行政管理，2000（2）.

F323.22

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1673-260X（2014）09-0057-02