对地理国情监测工作的若干思考

阮于洲

(国家测绘地理信息局测绘发展研究中心，北京100830)

地理国情监测是2009—2010年开展的测绘发展战略研究工作形成的重要成果，体现了新时期测绘地理信息发展的重要使命[1]。2011年，笔者参加了国家测绘地理信息局组织的专题调研组，赴部分地区就地理国情监测等重点工作推进情况进行了调研。结果表明，尽管各地测绘地理信息主管部门对推进地理国情监测的意义和必要性认识较为充分、主动性较高，但普遍感觉对地理国情监测的概念不太清晰，监测内容和方法不明确，工作缺乏有效抓手。本文力图在前一阶段研究、讨论的基础上，进一步认识、理解地理国情监测的本质，为各级测绘地理信息部门推进该项工作提供参考。

一、用发展的眼光认识地理国情监测

1. 提出地理国情监测的历史过程

单从字面上认识地理国情监测难免偏颇、片面，简单给出一个定义对于更好地理解其本质意义也不大。这个概念虽然是最近才提出，但其所蕴涵的主要思想却是很早以前就已经萌芽，并不断发展演变，直至最近化茧成蝶。只有把地理国情监测放在测绘地理信息发展的历史背景和历史过程中去认识、理解，才能够更加准确地把握其特点、实质和核心。一些重要的测绘地理信息法律、法规、文件、报告，虽然其发布或颁布主体不全是测绘地理信息部门，也包括全国人大、国务院等机构，但这些重要文件在研究和制定过程中却是凝聚了整个行业的思考和智慧，因而其最能反映不同时期测绘人的思想和理念。

21世纪初以前，测绘人的基本思想仍停留在“静态测绘”的阶段，即按照一定的周期测绘基本地形图、建设基础地理信息数据库，这集中体现在2002年修订的《中华人民共和国测绘法》有关“基础测绘成果应当定期进行更新”[2]的规定上。此后，测绘人的思想逐渐由“静态测绘”向“动态测绘”转变，2004年开展的第一轮测绘发展战略研究、2006年国务院转发九部门联合编制的《全国基础测绘中长期规划纲要》、2007年国务院印发的《国务院关于加强测绘工作的意见》等重要报告和文件，都充分体现了“监测”的思想，并将开展“基础地理信息变化监测”列为重点任务。从“静态测绘”到“动态监测”，体现了更加强调动态性和时效性。

2009—2010年开展的第二轮测绘发展战略研究充分继承和吸纳了以上思想，并开始提出开展“地表变化监测”。由“基础地理信息变化监测”到“地表变化监测”几个字的变化，内涵却是大大拓展，一是在监测要素内容的选择上不能再拘泥于传统的几大要素，而是要根据需要丰富和拓展；二是更加强调“按需测绘”，即根据经济社会的实际需要开展测绘、提供服务，而不是一成不变的测绘地形图、建设数据库，提供一成不变的产品和服务。战略研究后期最终用“地理国情监测”取代“地表变化监测”，相对于后者，前者表达更贴切，高度更宏观，内涵更丰富，立意更深远，更容易作为一项政府职能树立起来。

因此，地理国情监测是近十年来广大测绘工作者对测绘本质的不断探索、不断积累、不断沉淀的产物，既一脉相承，又不断深化，充分体现了科学性、方向性、战略性、包容性。正因为如此，其一经提出，就能够迅速得到行业内外领导、专家、学者的广泛认可和国务院领导的充分肯定。

2. 地理国情监测的本质特点

通过考察地理国情监测提出的历史背景和历史过程，可以推出地理国情监测具有以下特点：

1) 地理国情监测强调“动态测绘”。即改变传统测绘中按照更新周期测绘地形图的做法，更加强调时效性，做到随时发现变化、随时获取变化、随时提供使用。因此，高动态性是地理国情监测的本质属性。

2) 地理国情监测强调“按需测绘”。即改变过去一成不变的测绘、服务的方式，以更加积极、更加主动的姿态，根据经济社会发展的实际需要，调整工作内容、服务方式。

3) 地理国情监测强调“全面测绘”。即在内容上突破传统地形图七大要素的限定，根据需要进行丰富和拓展。在范围上要覆盖全部陆海国土，以及世界热点和重点地区。在形式上不仅仅限于地形图，还包括数据库、多媒体等，并应根据社会经济发展的需要不断丰富地理国情信息内容。

4) 地理国情监测强调“数据分析”。即根据经济社会发展和人民生活的实际需要，提供经过处理、知识含量更高的产品和服务，使测绘地理信息产品更好用、更适用、更实用。

根据以上分析，地理国情监测的本质是通过由“静态测绘”向“动态测绘”转变，由“不变测绘”向“按需测绘”转变，由“有限测绘”向“全面测绘”转变，由“测绘数据”向“分析数据”转变，切实提高测绘地理信息服务的针对性、实用性、有效性、知识性，从而更好地满足新时期经济社会发展对测绘地理信息保障服务的新需求。

二、在战略的高度定位地理国情监测

1. 测绘地理信息发展战略浅析

为了更好地理解地理国情监测，有必要将其放在测绘地理信息事业发展的大格局中考量。地理国情监测是作为“构建数字中国、监测地理国情、发展壮大产业、建设测绘强国”这24字总体战略的一部分提出来，首先应该明确其在总体战略中的地位。

24字总体战略中，“构建数字中国”是测绘地理信息事业根本使命在新时期、新技术条件下的具体体现，是事业立业之基，是今后20年必须坚持的战略之本，是监测地理国情的重要基础。相对于构建以纸质地形图、影像图等为基本形态的“模拟中国”而言，构建“数字中国”其使命没有发生根本变化，主要任务仍然是描述、表达和再现地表形态，区别仅仅体现在信息的表达方式和承载方式，即由模拟技术到数字化技术，由纸质地图到基础地理信息数据库。

“监测地理国情”是未来20年测绘地理信息工作的重要主题，是在数字中国建设初具规模、自主对地观测能力快速提升的前提和条件下，根据经济社会发展的实际需要，提供适用性、实用性、针对性更强的测绘地理信息产品和服务。相对于以地形图测绘、地理信息数据库建设等为主要内容的传统业务而言，开展地理国情监测体现了发展理念、工作重点、服务方式、产品形式、生产工艺等方面的深刻变化，是推动测绘地理信息转型发展的必然要求。

“发展壮大产业”是根据完善社会主义市场经济体制的要求，在测绘地理信息领域进一步发挥市场机制作用，实现资源的优化配置和高效利用，以及测绘地理信息生产力的大解放、大提升。因此，发展壮大地理信息产业从根本上是以产业化的方式提升测绘地理信息生产服务效率，是构建地理国情监测和数字中国建设能力的重要途径。

“建设测绘强国”是未来20年发展的总体目标，即技术装备的信息化和国产化水平、地理信息产业的国际竞争能力、地理信息资源质量和丰富程度、测绘地理信息人才的国际影响力等方面达到国际一流水平。而要实现该目标，一是要强基固本，不断完善数字中国；二是要紧扣主题，加快推动地理国情监测；三是要激发活力，发展壮大地理信息产业。

简言之，24字总体战略中，“构建数字中国”是根本，“监测地理国情”是主题，“发展壮大产业”是途经，“建设测绘强国”是目标。总体战略所设计的事业发展内生驱动机制，是在继续巩固和加强数字中国这一事业根本的基础上，推进地理国情监测工作，更加紧密地联系生产和应用，并通过产业化的途径，不断提升生产服务能力和效率，从而实现事业的跨越式发展。

2. 地理国情监测的战略定位

传统测绘产品服务适用、好用、实用程度有限，主要原因在于生产和应用彼此脱节、难以沟通，生产服务长期一成不变，而不同用户的需求往往差异巨大，且时有变化。地理国情监测在事业发展总体格局中的地位和作用，实质上是针对这个问题进行“补位”，通过构建地理国情监测这个服务平台，搭建联系生产和应用的桥梁，使用户的需求能够及时准确地传导到生产服务体系，使生产服务体系能够根据需求的变化调整生产服务内容和手段，从而实现上述的由“静态测绘”向“动态测绘”、由“不变测绘”向“按需测绘”、由“有限测绘”向“全面测绘”、由“测绘数据”向“分析数据”的转变，更好地满足用户的多样化和个性化需求。

具体而言，地理国情监测与目前的基础测绘业务的关系，不是谁包含谁、谁取代谁，也不是并驾齐驱，而是根与苗、地下基础与上层建筑的关系，是在测绘地理信息发展的新阶段，根据经济社会发展的新需求，在现有生产服务体系之中、在基础测绘基础之上，增加地理国情监测这一新成员，以适应保障服务的新形势。基础测绘的任务是实现基础地理信息资源的更广覆盖范围、更高现势性和更多要素内容，为地理国情监测打好基础，从而真正回归“基础”这一本质，对于经济社会而言是不可见的。地理国情监测则是在基础测绘成果的基础上，根据不同需求提供个性化产品和服务，对于经济社会而言才是可见的。开展地理国情监测，不是要在目前的基础测绘业务体系之外另起炉灶，单独建立一套地理国情监测业务体系，而是要根据地理国情监测的理念来改造、完善现有的测绘地理信息生产服务业务体系。

3. 地理国情监测的工作内容

通过以上对地理国情监测本质特点、战略定位等的分析，结合当前测绘地理信息生产实践，我们可以很容易地获得在工作层面上地理国情监测的主要工作内容。至少应当包括以下这些：

1) 由对有限要素的测绘向全要素测绘扩展。即对地表各类自然和人文要素信息的获取、处理、分析和提供使用，在此基础上，不断更新、拓展和丰富测绘成果之一的各级基础地理信息系统。

2) 动态测绘。即由对地表变化按时间点进行测绘变为对地表在某一时间段内的演变进行动态监测和模拟。

3) 基于基础地理信息数据库和现代测绘技术的地理信息分析应用，形成满足需求的地理国情分析研究报告等信息产品。

4) 充分利用现代地图理论和制图技术开展有形或者无形国情、经济社会要素的空间分异规律研究和监测。

三、以全局的视野谋划地理国情监测

1. 推进地理国情监测宜“强基固本”

地理国情监测及“天地图”、数字城市都是沟通测绘地理信息生产和应用的纽带和桥梁，共同构成了当前和今后测绘地理信息工作服务政府部门、城市管理、社会大众的三大平台。当前，各级测绘地理信息主管部门都非常重视这几大平台建设，力图通过这几个平台建设和应用，使得测绘地理信息更好地服务大局、服务社会、服务民生。但是必须看到，基础测绘是地理国情监测的基础[3]，没有完善的数字中国，地理国情监测等服务平台将成为无源之水，无本之木。因此，有必要将基础测绘业务等最基本、最基础的工作摆在同地理国情监测等容易见成效和产生影响的工作同等重要的位置予以重视，根据需要合理设计基础地理信息更新频率、覆盖范围、要素内容，并统筹建设卫星定位连续运行基准站网，为地理国情监测的开展打下牢固的基础。

2. 推进地理国情监测宜“因地制宜”

地理国情监测不同于传统的基础测绘业务，其直接面对多样化的服务需求。各地经济社会发展程度、地方党委政府关注重点、自然地理条件等都千差万别，地方测绘地理信息部门在开展地理国情监测时，应根据实际情况选择广受重视和关注的领域开展监测，体现出地方特色，形成地理国情监测百花齐放、百舸争流的局面。如对地震活跃地区开展持续监测和灾后重建监测、对地面沉降严重地区开展地面沉降监测、对重要湖泊开展水体面积水位监测、对国家农业重点开发区开展农情监测等，不仅能够得到当地党委政府的重视和支持，甚至有可能在全国甚至世界范围内产生影响。不同于基础测绘发展很大程度上受制于经济社会发展程度的影响，地理国情监测有时并不在于投入多少人力、资金、装备，而关键在于选准监测对象。有些地方基础测绘即使同发达地区有差距，在地理国情监测方面也可以大有作为。如对举世关注的汶川地震灾区的灾后重建监测，投入不需要太大，但监测产生的效果和影响却是无法估量的。

3. 推进地理国情监测宜“独立自主”

相关资源、环境、生态主管部门“三定”规定及有关法律法规赋予了这些部门开展主管领域国情监测的职能。开展地理国情监测，不可避免地会涉及如何处理与这些业已开展的监测工作的关系问题。合作还是独立开展相关工作，需要审慎把握。要使地理国情监测工作真正实现徐德明局长提出的“校正纠偏、辅助支持、监管检验”等作用[4]，在具体工作中应坚持以下原则。一是独立原则，测绘地理信息部门应独立开展相关工作，而不是像一些专家主张的联合相关部门共同开展，否则就很难保证监测结果的权威、可靠；二是科学原则，不仅要保持和发扬测绘地理信息工作本身具有的准确、客观、规范等优势，而且要充分尊重相关领域的现有标准、规范，否则监测结果很难经得起质疑和推敲；三是循序渐进原则，开展地理国情监测是一项长期任务，需要经过一个循序渐进的过程[5]，要坚持先易后难，选择容易开展和产生影响或者目前尚没有主管部门的领域开展监测，如灾后重建监测、地面沉降监测、农情监测等，并在取得成果、产生影响、获得支持后全面推进。

4. 推进地理国情监测宜“凝聚力量”

地理国情监测体现了测绘地理信息工作理念、思路、内容的变化[6]，因此生产服务组织体系也应根据这些变化及时作出调整。地理国情监测是未来20年测绘地理国情监测的重要主题，在新的测绘地理信息生产服务组织体系中，有必要增加专门机构，履行地理国情监测具体工作，其他机构的职能、组织方式也需要按照地理国情监测的理念、思路、要求进行相应调整。相对于以前的测绘工作而言，地理国情监测对地理要素变化发现、获取、提供的时效性、动态性更高，这对测绘地理信息队伍形成巨大挑战[7]。这就要求拓展视野，不仅要充分发挥分布于全国各地的地方测绘地理信息队伍的作用，而且还要发挥在发展壮大地理信息产业过程中成长起来的众多企业的作用，行业力量全国一盘棋，拧成一股绳，共同推动地理国情监测。

四、结束语

从发展历史的角度出发，有助于大家更加清晰地明确地理国情监测的内涵、本质特征，即通过由“静态测绘”向“动态测绘”转变，由“不变测绘”向“按需测绘”转变，由“有限测绘”向“全面测绘”转变，由“测绘数据”向“分析数据”转变，切实提高测绘地理信息服务的针对性、实用性、有效性、知识性。而从战略的高度出发，有助于大家更加清晰地理解地理国情监测在测绘地理信息事业发展总体格局中的定位，即建立联系测绘地理信息生产和应用的桥梁，实现以上转变。基于以上认识，有助于大家更好地把握地理国情监测的工作内容，从而在实际工作中更好地作出判断和决策。

参考文献：

[1] 张继贤，刘纪平. 关于地理国情监测的若干思考[N]. 中国测绘报，2011-03-08(17).

[2] 曹康泰，陈邦柱. 中华人民共和国测绘法释义[M]. 北京：法律出版社，2004：37.

[3] 易树柏. 转变测绘发展方式 加快地理国情监测[N]. 中国测绘报，2011-03-25(22).

[4] 徐德明. 监测地理国情 服务科学发展[N]. 中国测绘报，2011-04-05(25).

[5] 李伟建. 地理国情监测的主要任务之管见[N]. 中国测绘报，2011-03-29(23).

[6] 范恒山，柏玉霜. 基础测绘与宏观调控[M]. 北京：经济科学出版社，2010：3.

[7] 狄琳. 建立新国家地理格网服务地理国情监测初探[J]. 测绘通报，2011(12)：1-2.