巴纳德协作系统理论在行政管理领域中的应用

郭 铁

(吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012)

巴纳德协作系统理论在行政管理领域中的应用

郭 铁

(吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012)

协作系统理论是巴纳德行政管理思想的起点。本文试图通过服务型政府的行政理念——以人为本，服务型政府的服务精神——合作意识，服务型政府的目标指向——廉洁高效三个方面，探索巴纳德协作系统理论在行政管理领域中的应用，以期为我们的行政管理提供更多的借鉴和参考。

巴纳德；协作系统理论；服务型政府

切斯特·巴纳德(Chester I. Barnard, 1886-1961)是西方现代管理理论中社会系统学派的创始人，被称为“现代管理理论之父”。协作系统理论是巴纳德行政管理思想的起点，它在行政管理领域中的应用主要体现在以下三个方面。

一、服务型政府的行政理念：以人为本

巴纳德协作理论以“人”作为研究的逻辑起点，运用社会心理学对人进行了全面的分析，如人的性质、地位及人的目的和行为。组织这一协作系统的存续是与人需要的满足紧密相联的。因此，组织协作系统要实现其持续运转，就必须能生产足够的能率来满足组织成员的需要。

政府作为行政组织，其与人民之间的关系从根源上看是一种委托代理关系，是一种政治契约关系。政府是人民代表大会的执行机关，而人民代表大会是由公民选举代表组成的，因此说，政府是由公民委托人民代表大会选举产生的。政府受人民的委托，管理社会公共事务，政府的权力归根结底来自人民，因此政府必须代表人民的意志。政府及政府工作人员是人民的公仆，而不是人民的主人，其职能是用人民所赋予的公共权力，为社会公众服务，谋取社会最大多数人福祉的最大化。因此，政府职责的元点和政府存在的合法前提是以人为本，为民服务。在政府提供服务的过程中，不是政府想何时提供服务，而是由人民的意愿来决定政府何时提供服务；政府提供什么样的服务以及提供服务的途径是由人民的意愿来决定的，而不是由政府自身决定。政府工作人员要明确自身是公共人的假设，意识到人民是自己的衣食父母，自己只是政府代理者，要保护委托者的权益。政府及政府工作人员的一切行政行为都是以委托者——人民的利益为行为依据的，其目的是追求公共利益的最大化。

践行以人为本的服务型政府理念主要体现在：政府及政府工作人员要牢固树立公民权利本位、政府义务本位的思想，放弃政府本位和官本位的意识；政府及政府工作人员的一切行为的出发点是满足人民的需要，放弃眼睛向上、一切工作以领导者意志为转移的行为习惯；政府及政府工作人员的工作目的是谋求人民的幸福，维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务，放弃对自我名利的追求和对公民的控制欲望，寓管制于服务之中。[1]

以人为本的服务理念指导下的行政行为具体体现在以下几个方面。其一，坚持公正原则。政府及政府工作人员在实施行政行为的过程中，要贯彻公正原则。政府及政府工作人员以公正的心态服务于所有社会公民，政府及政府工作人员的服务不应该存有任何特权、歧视和偏私。其二，关注社会中的弱势群体，要高度重视对社会失衡、经济失衡、区域失衡以及城乡失衡的情况，并且给予一定的政策导向，关注农民切身利益，加大农村基本公共物品和公共服务的供给力度。其三，坚持顾客导向的政府治理模式。政府及政府工作人员在实施行政行为时，将人民看作政府服务的顾客，树立顾客导向意识，以顾客的需求为政府服务的导向，顾客满意度是衡量政府公共服务质量的标准。其四，政府的服务内涵与方式由人民决定。服务型政府的服务理念是以人为本，决定了服务型政府的服务必然体现以民为本的原则，以人民诉求为政府行为导向，在服务过程中真正做到想民众之所想、急民众之所急，以人民的满意度衡量政府及政府工作人员行为的成效，以公众的评价决定政府抽象行为变迁的方向。其五，服务型政府推行信息公开制度。政府与人民间是委托代理关系，作为权力所有者的人民对代理执行其意志的政府及政府工作人员的行政行为具有知情权，人民知情权落实的前提是政府及政府工作人员行为的公开和透明。政府及政府工作人员只有自觉接受人民监督，才能切实做好为人民服务的工作。

二、服务型政府的服务精神：合作意识

巴纳德协作系统理论认为，组织的存续取决于协作系统平衡的维持，也就是协作系统与外部环境的平衡。协作的根本原则是有效性和能率。有效性和能率是维持协作系统稳定和持续的关键因素。协作系统有效性的前提是它提出了共同目的，并且获得了合作成员的认同，合作成员为此产生了协作意愿，并做出协作性努力行为。值得注意的是，协作系统的有效性还取决于这一协作系统能不断地提出新的目的，从而吸引合作成员不断地做出协作性努力行为，使协作系统存续。若合作成员的个人需要在协作过程中未能获得满足，其结果是他会退出这一协作系统。如果合作成员的协作行为是协作体系不可或缺的，那么合作成员行为的无能率将会造成整体协作体系的无能率。只有协作成员达到彼此间的亲密合作，才能给参与协作的各方带来更大的利益，最终实现协作系统的共同目的。

为了更好地实现行政组织的目的，行政组织——政府要具有合作意识，也就是行政主体之间在实施行政行为时要互相配合做事情或者共同完成某项任务。具体有以下几个方面：其一，政府要树立诚信价值理念。只有在政府与人民之间相互信任的基础上，才能有效地实现政府与公民间的合作。政府公共权力的充分行使在某种程度上依赖于政府的权威，政府权威表现为社会组织与公民个人对政府决定的认同。而政府诚信又是政府权威的基础，政府诚信是建立政府与公民之间信任关系的起码要求，只有公民对政府有了信任，才有可能消减社会关系中的不确定性和易变性。因此，政府只有建立起自身的公信力，公民才可能积极主动地参与政府治理。其二，政府要树立平等价值理念。从契约理论看，公民与政府处于契约双方的平等地位；从委托代理理论看，公民是政府的委托方，政府是公民的代理方，二者处于对等地位，公民与政府双方平等地拥有权利与履行义务的责任。只有这样，公民才能获得与他们缴纳税收相当的公共物品和公共服务。平等价值观念强调了政府与公民间的平等关系，也就是明确政府为谁服务、怎么服务的问题。其三，政府树立谈判价值理念。当政府及政府工作人员的行政行为侵犯了公民权益时，谈判、交涉是公民采用的正常合法渠道，其中谈判是政府与公民利益冲突的有效方法，可以促进二者间的良性互动。其四，政府要树立监督价值理念。政府是社会大部分资源的掌握者和配给者，应接受来自于政府内部和外部的监督。只有实行有效的监督，才能防止政府及政府工作人员出现官僚主义、形式主义等不良行政行为。[2]同时，政府必须保障公民的知情权、参与权、表达权与监督权得到切实落实。

服务型政府组织结构要坚持合作原则。服务型政府组织结构的合作有两个方面：一方面是组织间的合作，它可以打破官僚制结构所强调的专业化分工，把职能相关的部门集中起来办公，这些部门间要进行经常性的停息沟通，为公民提供更方便的服务。二是治理者与被治理者间的合作。服务型政府中治理者与被治理者的边界已打破，治理者即是被治理者，被治理者又是政府活动的积极参与者，二者在法律规定、治理体系中都是完全平等的，是合作关系。因此说，服务型政府是一种新型的合作型组织结构。在服务型政府中，社会治理将会成为一种促进社会合作的体系。合作原则贯穿于整个治理活动，将推动整个社会的普遍合作。所以，合作原则对行政管理提出了更高的要求。政府及政府工作人员要具有合作意识，树立合作精神，在政府活动中体现合作意愿。同时，社会治理体系要拥有结构性的合作制度、体制和运行机制。[3]面对日益复杂的社会事务，对社会治理者素质也提出了更高的要求。

三、服务型政府的目标指向：廉洁高效

巴纳德协作系统理论认为，协作体系的组成要素以及其所处的运营环境都在变化着，因此协作系统也处于不断的发展变化中。协作系统的存续取决以下两种相互关联又相互依存的过程：一是与整个协作体系和环境有关的过程；二是与满足个人需要的成果创造和分配有关的过程。

行政组织作为一个协作系统，只有达到有效性和高能率，才能更好地为人民服务。当今世界，行政腐败已是一种非常普遍的社会现象，破坏了政府管理秩序与行政权力的公正原则，激化了社会矛盾，出现了政府诚信危机。政府诚信缺失，会使公共政策缺乏稳定性、明确性；政策环境缺乏一致性，行政权力的行使更多地依赖于行政强制手段，破坏了法治的基础，便无法建立诚信社会，导致公民参与政府管理的热情度下降，政府效率降低。因此，如果政府要提高有效性，首先要加强廉政建设、政风建设。政府工作人员要牢固树立廉政理念，做到不贪、不占、不奢，坚决防止和克服形式主义、官僚主义等不良行政行为，认真学习与廉政建设相关的法律法规，对贪污给社会、国家造成的危害有深刻的认识，构筑牢固的思想道德防线。

效率优先、兼顾公平是政府管理的目标。行政效率是行政产出与行政投入的比率，行政产出就是政府工作人员活动所生产出的效益，既包括经济效益，也涵盖社会效益。行政投入是政府工作人员在从事行政管理活动中投入的各种资源，这些资源主要指时间、人力、物力和财力等各种有形和无形的资源。行政效率作为推动社会发展的综合生产力，在行政管理的各环节和各层次上都有体现。行政效率的测定是政府绩效评估的重要组成部分，政府绩效评估应该从民众主体地位出发，公民作为绩效评估主体，参与政府绩效评估。公民作为政府权力的来源参与政府绩效评估，可以深入地了解政府工作，为政府改善行政行为提出可行性建议。政府为保证政府绩效评估内容与公民生活真正密切相关，必须树立公民价值取向的绩效观，把人民的公共利益放在首位，并以人民满意与否作为绩效评估的终极标准。惟有如此，政府的行政目标和方式才能真正以人民利益为出发点和落脚点。应建立以追求公共利益为导向的正向激励机制，促使政府行政行为与其行政目标相吻合，提高政府效率，产生行政效能。高的行政效率有利于优化社会资源的配置和结构，会对社会环境起到优化作用，增强组织的凝聚力，促进组织目的的实现；高的行政效率有利于为社会和公众提供优质的公共物品和公共服务，提升政府形象。政府只有提高行政效率，才能不能地提升社会满意度，促进社会资源的合理分配，进而实现政府的社会管理目标。

[1]井敏.构建服务型政府[M].北京：北京大学出版社，2006:186-187.

[2]赵充.政府与公民合作理论的深层思考[J].广东行政学院学报，2004(4).

[3]张康之.论合作治理中制度设计和制度安排[J].齐鲁学刊，2004(1).

2013-11-29

郭 铁(1978- )，男，山东黄县人，吉林大学行政学院博士研究生，从事行政管理研究。

D63

A

2095-7602(2014)03-0001-03