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以社区照顾理念发展农村养老服务事业

2014-03-29冯晓娟

关键词:养老老年人社区

冯晓娟

(南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300071)

在我国农村地区,由于青壮年劳动力的大量流出,导致农村“空巢”现象严重,农村老年人口抚养比急剧上扬,不仅使经济落后的农村地区养老的经济负担更为沉重,而且给农村家庭养老照护服务带来了更大的压力。英国的社区照顾能够弥补家庭养老和机构养老的不足,把社区照顾理念引入农村养老服务事业,能够整合社区资源,使老年人在熟悉的环境中安享晚年。

一、我国农村老龄化压力与农村养老服务状况

人口老龄化是21世纪世界各国普遍的人口发展趋势,中国作为世界上人口最多的国家,所面临的老龄化形势更加复杂和严峻。与城市相比,中国农村地区的老龄化趋势更为显著,农村老年人口的绝对数量、老龄化程度和速度均高于城市。“在1982年,农村地区60岁及以上人口的比例为7.8%,城镇地区为7.1%,但是到2005年,这一比例分别上升到13.7%和12.1%。城市和农村地区间65岁以上人口的比例差距一直保持一个相似的发展态势。”[1]2000年,农村老年人口为8557万人,占老年人口总数的65.82%,农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点。[2]2008年,农村地区65岁及以上人口的比例为9.35%,在城镇地区这一比例为6.94%,差2.41个百分点。预计本世纪中叶我国农村和城镇65岁及以上老人比例分别为26%和22%,农村等于城镇的1.2倍;农村与城镇的老年抚养比分别为0.46和0.35,农村高于城镇31.4%。

人口出生率较高的农村地区老龄化程度反而更为严重,造成这一现象最主要的原因是农村年轻人口的外流。农村经济改革和社会转型以来,大量劳动力涌向城市,这些迁移人口中绝大多数是中青年人口。据统计,“2008年农民工人数为2.2542亿,其中62.4%不住在自己的家乡。2006年的农业普查显示,82.1%农民工都不到40岁。农村到城镇迁移人口数量的增加,尤其是农村年轻人口的外流,带来了改革年代农村人口金字塔的变化[1]”。

中国农村老龄化的加剧,使得农村老年人的养老服务需求日益增长。

随着社会经济的发展和医疗水平的提高,人口的预期寿命不断延长,我国高龄老人数量攀升。[3]2005年,80岁及以上的老年人口达到1479万人,占老年人口的10.2%,2009年达到1899万人,占老年人口的11.4%。[4]目前,80岁以上的高龄人口正在以每年5%的速度增长,到2050年高龄人口会占到老龄人口总数的25%—30%左右。[5]高龄老人病残率很高,他们对于相关的养老服务需求极为迫切。我国失能老人的规模随着老龄化程度的加深也在不断增长,从城乡来看,我国城乡完全失能老年人占老年人的比例,分别为5.0%和6.9%,农村高于城市。城市完全失能老年人中,有照料需求的占77.1%,农村完全失能老人中,有照料需求的占61.8%。农村完全失能老年人照料需求从2000年到2006年相对上升了51.0%,显著大于城市完全失能老人照料需求相对增长的15.2%。由此可见,农村高龄老人、失能老人规模的不断增大使得农村养老服务需求日益攀升。

然而,与农村日益增长的养老服务需求相对应的是传统家庭养老服务供给模式的弱化和社会化养老服务发展的落后。

在中国传统社会,家庭养老是最主要的养老模式,家庭成员是最主要的养老服务提供者,可以为老年人提供生活照料、心理慰藉等全方位的养老服务。改革开放以来,农村传统的大家庭逐渐被核心家庭所替代,单个家庭负担老年服务供给的压力大大加重,家庭结构的这些变化导致老年家庭服务资源支持的稀缺。年轻子女外出务工,使得农村老年人难以得到子女的养老照顾服务,更有甚者,他们还要承担土地耕种、照顾晚辈等各种劳动任务。此外,城市化过程中的多元文化冲击了农村传统的“孝悌”价值观,子女在心理上弱化了对老人赡养照料的理念。这些大大冲击了农村传统的家庭养老模式,农村家庭养老服务供给模式不断弱化。

我国农村地区的社会化养老服务事业发展也相对迟缓。长期以来的城乡二元结构模式,使得城乡分割严重存在,社会福利改善程度发展非常不平衡,农村地区养老服务发展水平更是远远落后于城市。农村地区基础设施建设薄弱,在数量和质量方面都存在严重的供需失衡,农村相关养老服务供给项目也是严重不足。据调查,城市养老服务基础设施和项目相对比较齐全,供给充分,甚至存在个别供给过剩问题;在农村,除上门看病服务供给较高之外,其他服务项目的供给都远远低于城市,而老年人对各类基础设施和服务项目的需求都高于城市。农村养老社会服务投入严重不足,使得农村养老服务事业的发展滞后于人口老龄化需要。

农村人口老龄化和空巢家庭增多,老年人的养老服务需求日益膨胀,由于农村家庭养老功能的弱化,不可能完全依靠个人和家庭提供对老年人的照护服务,同样,发展大型养老服务机构缓解压力的道路也因受制于农村的经济水平和现实条件而行不通。在这样的情况下,应根据农村地区的特点和实际情况,整合政府、家庭和社区等多方资源,以社区为平台形成多元化的养老服务供给模式。

二、社区照顾与发展农村养老服务

社区照顾(community care)始于20世纪50年代的英国,是在福利危机背景下针对院舍式照顾提出的一种社会政策转变。当时,机构照顾的高成本、非人性化的负面后果日益显现,英国各界发起“去机构化”的倡议,有关社区照顾的概念逐步出现在社会福利政策的讨论中。英国社区照顾起初主要针对精神病患和智障人士,到70年代后期,英国老龄化加剧,老龄人口持续增加,英国政府把社区照顾引入老年人照顾,认为老年人养老的最佳场所是自己的家,要通过居家服务来给予他们必要的协助,以避免他们在应对身体衰弱和疾病的时候,不会因此与社会产生隔离。[6](13)老年人口占社区照顾服务的比重最大,社区照顾几乎成了英国老人社会服务的代名词。[7](432)

在提倡社区照顾的英语国家,社区照顾通常指通过非制度性的方式对老人进行照料和安置。[8](7)具体到社区照顾的内涵,它是指“社区中的各方面成员——家人、亲戚、朋友、邻里、志愿者和社区领袖等组成的非正式网络,协同各种正式的社会服务机构,在社区内对需要照顾的人提供服务的过程”[9](101)。对养老服务而言,社区照顾的理念和方法有助于弥补家庭照顾和机构照顾的不足,构建一种适合现代社会发展的、更具人性化的养老服务供给模式。社区照顾不同于机构照顾,机构照顾虽然有其专业优势,但它需要大量的财力支持,并且使受照顾者不得不牺牲他最为熟悉的家庭和邻里,从而对生活产生失落感。社区照顾也不同于传统的家庭养老服务供给模式,它不单单依靠家庭成员提供服务或者是守望互助的邻里互助,而是在社区的基础上整合社区关系网络中的各方资源,包括将专业性的机构引进社区提供服务等。

以社区照顾理念发展农村社会养老服务,适合农村地区的社会现实和农村老年人的心理,能够有效解决农村养老服务供给失衡的问题。中国传统的养老模式是“反哺”式的家庭养老,要求“子女理应承担起赡养老人的全部责任,提供经济供养和日常照顾”[10]。此外,中国自古以来就有以家族群居的生活习惯,形成了“出入相友,守望相助,疾病相扶持”的社区邻里互助的理念。家庭和社区是老年人“一生中所拥有的绝大部分”[11](13),是他们最为熟悉和珍贵、最不愿意离开的地方,对于农村老人更是如此,这也是他们排斥机构养老的主要原因。在当前农村老人养老服务供需失衡的情况下,以社区照顾理念发展农村社会养老服务,可以有效整合社区各种资源,利用社区关系网络和个人的社会支持系统提供正式和非正式照顾,让他们在一个熟悉的生活环境中得到更好的照顾。

为了应对人口老龄化和家庭空巢化带来的养老问题,社区照顾的理念引入中国,政府出台了一系列相关的政策文件。2006年,国务院办公厅转发《关于加快发展养老服务业的意见》,提出要逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。2008年出台《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,提出农村居家养老发展的基本任务是:“农村社区依托乡镇敬老院、村级组织活动场所等现有设施资源,力争80%左右的乡镇拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心,1/3左右的村委会和自然村拥有一所老年人文化活动和服务的站点。”2011年出台《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》,提出“在城乡社区养老层面,重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施,推进社区综合服务设施增强养老服务功能,使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区”。2013年国务院提出《关于加快发展养老服务业的若干意见》,提出要切实加强农村养老服务,要健全服务网络,完善农村养老服务托底的措施;建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施。充分发挥村民自治功能和老年协会作用,督促家庭成员承担赡养责任,组织开展邻里互助、志愿服务,解决周围老年人实际生活困难。

以社区照顾理念为基础发展农村养老服务事业,能解决农村养老服务供需失衡问题,推动农村老人的福利发展,是符合农村社会实际和农村老人心理的有效途径。

三、农村养老服务事业发展面临的难题及建议

在中国农村地区,以社区照顾的理念发展社区养老服务是符合农村实际和老年人心理的有效途径,政府的政策措施也取得了一定的成效,但是,农村养老服务仍然面临许多的发展难题,下面做一分析并提出一些建议。

(一)农村养老服务发展面临的难题

首先,农村养老服务发展的资源严重匮乏。要实现农村老人社区养老的目标,需要社区拥有基本的硬件设施和满足老人需求的服务能力。近年来国家出台政策并投入大量资金开展城乡地区的社区建设,开展社区居家养老服务的试点工作,推动老年活动中心、老年之家、老年康复中心等社区机构的开设,组织各种志愿活动为老年人提供多种服务。但是,这一系列的措施主要是在城市地区开展,农村社区建设资金缺乏,发展极为落后,大部分农村地区没有基本的养老服务设施,更不用说社区的养老机构和养老服务的专业型人才。社区养老服务设施是满足老年人养老需求的物质依托,社区养老服务机构作为专业性养老服务的提供者,在养老服务的发展中具有不可或缺的地位和作用,这些社区资源的匮乏严重限制了农村养老服务的发展。

其次,农村养老服务的组织体系不健全,组织社区服务的能力极弱。社区养老服务事业需要一个健全的社区组织体系来组织和协调各项工作,要有广泛的社会参与来实现社区照顾的目标。中国农村的社区组织形式单一,从事社区管理服务的组织机构是村民委员会,这是一个基层行政单位,所承担的社区服务主要是政府委托的基本公共服务,对于居民的福利性服务,由于其缺乏组织协调性,民间力量参与度不高等原因而无法提供。而在社区照顾中应该发挥重要作用的各种社会组织,在农村地区基本不存在。这些直接制约了农村养老服务事业的发展,使得农村社区照顾的目标难以实现。

再次,农村养老服务的服务对象和服务内容不明确。由于农村地区经济发展相对城市落后,农村地区的老年人对养老服务的要求相对较低,对于高层次的精神慰藉和社会参与需求既难以实现也并非他们迫切的需求,而日常照料和医疗护理是他们较为迫切需求的。农村老人没有正式的退休时间,一般是“活到老干到老”,只要身体能够维持继续劳动的状态,他们会一直劳作下去,同样,在养老服务方面,只要他们身体健康能够做到自我照料,那么他们在养老服务方面几乎没有迫切需求。因此,就当前发展条件而言,农村养老服务的主要对象并非是全部老年人,而是那些身有疾患、失能、高龄的老年人群体,并且他们的养老服务需求主要是日常生活照料和医疗护理。

最后,国家养老服务政策执行不力。随着我国人口老龄化程度的加深,国家日益重视养老服务事业的发展,出台了一系列的支持措施,对农村养老服务也提出了具体的发展目标和实施战略。然而,这些政策措施的实施力度严重不足,农村养老服务事业发展落后,存在财政投入不足、有效运行机制缺乏、具体制度建设滞后等问题,出现政策目标美好而实际效果苍白的巨大反差。

(二)发展农村养老服务的建议

第一,要加大农村地区养老服务事业的资金投入。中国社会长期以来城乡发展不均衡,在养老服务发展方面也是如此,政府对农村地区的养老服务资金投入非常有限,使得农村养老服务的基础设施极为缺乏,严重限制了农村老年人养老服务需求的满足。因此,政府应该加大对农村地区养老服务事业的资金投入,并且建立长期性的财政投入机制。另一方面,应当引导企业和私人资本投资农村养老服务,通过适度发展有偿服务提升养老服务的品质,并且实现农村养老服务的可持续发展。

第二,加强农村社区建设,推动农村社区自治。农村社区本身就是一个熟人社会,具备社区自治的良好基础。一方面,要通过宣传增强农村居民的社区自治意识,另一方面着力克服当前农村社区管理中普遍存在的过度行政化,从而提升农村社区的自治能力,发挥社区在养老服务中的主体作用。

第三,采取多种措施推动农村养老服务机构建设。养老服务机构可以为老年人提供更为专业和高品质的服务,因此,农村养老服务机构的建设和培育不容忽视。政府要尽量依托农村现有条件,一方面加大财政投入建立公办的养老服务机构,另一方面要逐步放宽政策,引导私人资本投入农村养老服务机构的建设,推动农村养老服务的建设和培育。比如河南省已出台推进农村养老服务机构建设的政策,该省利用福利公益金,采取“先建后补,以奖代补”的方式给予资金奖励,对每个农村社区养老服务中心(站)补贴 2 万元。[12]

第四,明确农村养老服务的主要服务对象和服务内容。在我国,城乡之间的确存在各方面的明显差异,因此,发展农村养老服务就应该明确界定其服务的主要对象和主要内容。就目前而言,农村养老服务的主要服务对象是疾患老人、失能老人和高龄老人,而主要的服务内容是生活照料和医疗护理。只有明确农村养老服务的主要服务对象和内容,才能使有限的养老资源得到最有效程度的利用。

第五,提倡老年人自助互助,建立农村有偿老年人志愿服务队。养老服务事业的发展壮大离不开老年人自身的积极努力和老年人之间的互助。完全自理的老年人对日常照料和医疗救助方面的服务需求不大,他们需要的是高层次精神慰藉和社会参与的满足,不能自理的老人对日常照料方面的服务需求极为迫切,据此可以建立有偿的农村老人志愿服务队,能够自理的老人尽自己所能照料不能自理的老人,各取所需,实现老年人之间的互助。农村经济发展相对落后,农村老年人收入水平低,大多老年人在经济方面相对困难,有偿的志愿服务可以在某种程度上缓解老年人的经济压力;同时,老年人在参与服务的过程中,既是在传递爱心也是在实现自身的价值,能够提升老人的价值感和幸福感,满足其精神慰藉和社会参与方面的需求。

第六,建立农村老人服务信息档案。把现代信息科技工具引入农村养老服务,建立农村老人电子信息档案,包括健康状况、居住情况、经济状况、服务需求等,对其进行分类管理,对高龄、失能等迫切需要照护的老人分组并由专人负责给予特别关注。具备条件的建立老年人服务热线、“平安门铃”等,逐步建立覆盖农村社区的信息综合服务网络,实现社区的资源共享和社区服务供给与老年人需求的无缝对接。

[1] 蔡昉,葛强,欧凯夫,王德文.中国农村老年人口的养老保障:挑战与前景[R].世界银行东亚和太平洋地区人类发展局社会保护部,2012.9.

[2] 中国人口老龄化发展趋势预测研究报告[EB/OL].http://www.cncaprc.gov.cn/yanjiu/33.jhtml

[3] 吕学静,江华.基于社交网络的北京市城市老年人服务体系研究[M].首都经济贸易大学出版社,2012.

[4] 全国老龄工作委员会办公室.2009年度中国老龄事业发展统计公报[EB/OL].http://www.cncaprc.gov.cn/chanye/7328.jhtml

[5] 苏春红.人口老龄化的经济效应与中国养老保险制度选择[D].山东大学,2010.

[6] 黄源协.社区照顾:台湾与英国经验的检视[M].杨智文化事业股份有限公司,2000.

[7] BAGGOTTR.Health and health care in Britain[M].New York:Palgrave MacMillan,1994.

[8] 苏珊·特斯特.老年人社区照顾的跨国比较[M].中国社会出版社,2002.

[9] 钱宁.社区建设中的社会工作探索[M].云南民族出版社,2002:101.

[10] 陈伟.社区经济养老模式中日间照顾中心服务体系的构建[J].河南工业大学学报(社会科学版),2011,(6).

[11] 黄源协.社区照顾:台湾与英国经验的检视[M].杨智文化事业股份有限公司,2000.

[12] 李红.河南:新建农村社区养老服务中心将获补贴2万/个[N].河南日报,2012-12-7.

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