基于内部控制视角的地方政府债务风险研究

药清 董玲

（太原理工大学经济管理学院 山西 太原 030024）

地方政府性债务是指地方政府、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设形成的债务。其中包括显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务等。

一、地方政府债务风险成因与控制系统

（一）地方政府债务风险成因 （1）金融危机加大了地方政府债务负担。2008年全球金融危机给我国的地方政府融资造成了深刻的影响，经济增长的放缓总体上减少了地方政府的收入。与此同时，2009年初我国出台经济刺激计划，旨在施行扩张性财政政策、大力推进基础设施建设来应对金融危机对我国经济造成的影响。各地方政府要在已经大幅减少财政收入的情况下，继续投入对民生、就业的保障支出，以维持社会经济的相对稳定，这对于原本就紧张的财政收入来说，更是雪上加霜。为了应对金融危机，中央政府代发地方债券，地方政府一方面要偿还中央代发的地方债；另一方面地方政府为刺激当地经济增长需依赖大量的资金投入，迫使地方政府不得不加大举债融资力度。（2）税制改革不彻底导致地方政府债务的产生成为必然。1994年的财政分税体制改革，导致了各级政府财权和事权不对称问题，政府财政收入向上级政府集中。局限了地方政府的收入规模。但是一般地方公共服务、社会保障、教育、医疗卫生等支出项目方面，绝大部分的支出责任是由地方政府承担，这就形成了中央政府财权大事权小，地方政府财权小事权大的矛盾。虽然转移支付在一定程度上缓解了地方政府部分财政压力，但无法从根本上扭转地方政府收支上的矛盾。医疗保险、养老保险、城市农村最低生活保障、社会失业保险等社会保障体系的进一步建立和完善；上级政府需要下级政府进行资金配套的公共支出项目；以及一些地方政府对市县级等基层政府部门的年度考核标准，这都不可避免地增加了地方政府的事权，加重了其财政负担。这样的矛盾使地方政府难以通过正常途径解决财力问题，使得举借债务成为一种必然。（3）地方融资平台等举债方式导致隐性债务规模大。我国《预算法》明确规定地方政府不能举债，与地方政府实际上强烈的融资需求之间的矛盾，催生了各种各样的举借债务方法。包括通过银行来打包处理，地方政府变相发行的地方债券，地方融资平台贷款，地方政府为中小企业担保或变相担保的债务等，这些隐性债务的出现与扩大，为地方政府累积了大量的风险和隐患。其中处于主导地位的是地方融资平台，其存在在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，但其形成的政府债务具有隐蔽性，透明度和规范性都存在明显不足。（4）过于重视用单纯的经济指标和形象工程来衡量政绩。结合实际情况，目前我国存在地方政府间过度攀比的情况，而这种攀比必然会导致利用经济指标和形象工程等明显的形式，这就不可避免的以单纯经济指标来衡量政绩。但在追求高经济指标、扩大形象工程的同时，随之而来的是地方政府债务的不断增加。对于地方官员和政府来说，创造政绩是第一位的，债务问题是次要的，要有政绩就必须有足够的资金，就必须贷款发债，借的越多在任期内的政绩就越大。这就导致地方政府债务连年增加，并伴随着与日俱增的债务风险，也许这些会传给下届政府领导，并继续向下延伸，但债务规模和风险终究是地方政府必须要解决的问题，一旦债务问题爆发，就会不可避免的影响到当地经济社会的发展与稳定。

（二）地方政府债务控制系统内部控制理论的核心COSO《内部控制——整合框架》最初是为企业管理提供方法和依据，由于其突出风险、强调责任明确、是整体动态系统等特点，对企业日常风险管理有相当的指导意义，而对于地方政府债务风险问题也同样具有借鉴意义。控制环境要素包括管理者的态度、风险意识，这样才能正确设立内部审计、纪检监察等监督机构，尤其是利用内部审计功能来改善控制环境的质量。良好的控制环境的形成有助于地方政府债务风险控制，其中风险意识的形成影响着风险控制实施效果，内部审计机构的建立促使地方政府债务更加规范，并识别相当部分的隐形或有债务，一定程度降低债务风险。风险评估要素就是识别和分析与实现目标相关的风险，从而为确定如何管理风险奠定基础，其在内部控制理论中无论对于企业还是政府部门都是至关重要的环节。对于地方政府债务的风险评估，是对其债务风险的量化，通过对地方政府债务相关指标体系的建立以及风险预警模型的建立，清晰、及时和完整地揭示了地方政府债务风险水平，确保债务管理机构能够合理控制负债水平，保证资金的使用效率，从而对应对地方政府债务风险提供支持依据。控制活动要素是企业根据风险评估结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受的范围之内。具体到政府债务情况，主要是指地方政府对债务发行的政策和程序控制。首先是债务的授权审批，需要地方政府对债务的发行和范围、权限、金额、用途进行严格审核；其次是对政府会计系统的控制，政府部门会计施行权责发生制有利于地方政府债务的风险识别，尤其是对于目前较为难以识别和控制的隐性或有债务；最后是对预算的控制。信息与沟通要素整体来说是渗透到各要素中的一个普遍特征，具体到企业和政府内部包括高层管理人员应当把指令顺畅地传达给内部各相关人员，同一层级的信息沟通与交流，以及与相关外部各方的开放式信息交流。对于地方政府来说，债务问题更多涉及到的是债务信息的对外披露，包括对外披露准确的债务信息，以及可能发生的或有负债和担保信息。持续监督要素不仅可以评价内部控制系统的有效性，还可以发现现行内部控制中存在的缺陷。分为内部监督和外部监督，对于单个地方政府内部来说，建立内部审计制度是对债务的直接监督，包括对当地政府债务情况的全面分析、合理性分析以及预测，是内部控制监督的核心内容。站在宏观地方政府部门来说，还包括党委纪检和监察制度、人大监督制度等。内部与外部的综合监督，对于地方政府债务的起到了规范的作用。通过内部控制五要素建立地方政府债务控制框架，是对目前地方政府债务研究的新理念，内部控制理论侧重于从政府部门内部开始对债务进行规范、控制，同时更加重视债务风险问题，这就把当前地方政府债务的核心和难点问题——隐性或有债务风险摆到突出位置。由于政府对于企业的特殊性，内部控制理论使得地方政府债务从政府内部风险角度出发，到对全社会可能带来的风险，强化风险概念，才能更好的把内部控制理论在企业中所起的重要作用运用于地方政府债务问题，从而试图找到化解和防范地方政府债务风险问题的方法。

二、内部控制视角的地方政府债务风险研究

（一）控制环境 地方政府为弥补财政收支缺口，进行举债显然已成为解决当前制约的重要方式。但是由于地方对债务的承受能力并不是无限的，因此要从地方政府自身的具体承受能力以及消化能力来考虑债务的规模，树立适度借债的观念和风险意识，实现债务规模的合理化。对于管理者来说，要求其自身树立债务风险意识，并在整个政府部门内部传达内部控制的重要性。

（二）风险评估 风险评估环节是内部控制理论运用于地方政府债务风险问题的关键，指标的选取是对地方政府债务风险的量化，以及一定程度上预测即将带来的风险，有利于发现并确认重大潜在风险，并关注可能影响单位目标实现的各项因素，及时识别风险，评估发生的可能性和影响程度，以设计出高效的应对机制。具体来讲，通常有一下指标可供评估地方政府债务风险。

（三）控制活动 控制活动是地方政府在具体管理、规范债务时的具体方法，包括：（1）债务发行授权审批控制。地方政府对债务发行实施授权审批控制，首先要求允许地方政府合理发债，在此基础上来规范发债行为。地方政府债务的审批机构主要有地方政府设立的债务管理机构、地方财政部门等，发债的地方政府需向上一级政府（必要时需向中央）进行申报，申报中应明确发行的债务应当落实未来偿债资金的来源、偿债责任以及抵御风险的措施，并向审批机构提供经本单位主管部门审核后的资料（包括举借政府债务申请、项目建议书和可行性研究报告、财务报告、立项审批资料等）。审批机构对申报单位的财务状况、负债情况、债务清偿情况、配套能力及还款能力进行考察审核后，并参与项目的论证、评估后，决定是否授予发债权以及具体金额等事项，确保地方政府债务资金投放的安全性。（2）政府内部会计系统控制。我国政府现行的会计制度债务核算的范围窄、报告内容少，不能清晰地核算与反映债务总体规模、具体构成状况，而且收付实现制在债务核算方面具有局限性，导致其在地方政府债务管理中的基础作用缺失，因此需要完善政府部门会计体系。最重要的是应当实施权责发生制会计核算原则，这样会对当期没有支付但已发生的负债予以反映，使得费用和支出不能向未来转移，这就能够较为客观、全面、及时地反映地方政府的债务状况，同时使得地方政府当期发生的债务不能转移给下届政府，在一定程度上抑制了未来债务风险的累积，从而有利于防范地方政府债务风险。对于地方政府债务中的或有负债和隐性债务，由于计量方面存在难度,，不便于进行具体会计核算，可以规定通过附注等方式进行披露。（3）预算管理与控制。目前，地方政府债务的收入和支出在政府总收入和支出方面占有重要位置，而由于债务资金的不确定性和风险行较一般政府收入、支出大，对于将债务纳入地方政府预算编制有着重要意义。在美国，地方政府为了防止财政过度支出，制定了诸如《债务限制》等相关的法律法规，我国可以借鉴美国等发达国家的实践经验，通过严密的预算程序和强有力的执行机制来防止地方政府财政出现过度支出，进而降低地方政府债务出现危机的可能性。我国地方政府债务预算管理总体要求编制综合平衡的地方政府预算，对于直接债务主要依照财政部2009年颁布的《地方政府债券预算管理办法》进行，即地方政府债券由中央代为发行，地方政府债券收入全额纳入省级财政预算管理，市、县级政府使用债券收入的，由省级财政转贷，纳入市、县级财政预算。对于隐性或有债务，现行的《预算法》不允许地方财政列“赤字”项目，造成地方政府债务隐性化，由此可引入中期预算框架，编制3～5年的滚动预算计划，为地方政府和政府各部门提供每个未来财政年度中支出预算务必遵守的预算限额。

（四）信息与沟通 公开、准确的政府财务信息是实施有效经济管理的基础，我国透明度较低的政府债务信息，为隐性债务及其风险提供了“温床”，信息的公开披露可以抑制地方隐性债务和或有债务的形成，迫使一些隐性债务和或有债务转变为显性债务，这将有助于降低地方政府债务风险以及加强债务管理。实现地方政府债务信息公开透明，最直接的就是要求地方政府依据权责发生制原则编制资产负债表，分别反映政府各项收入、支出情况，其中包括了权责发生制下要求的隐性担保债务，将地方政府显现、隐性债务及其偿还情况向公众透明，这将一定程度降低政府融资的随意性，规范地方政府融资，从而减少总体债务规模。地方政府内部信息沟通要求管理者对各政府部门传达指令，并鼓励各部门之间沟通交流有关各自资金需求情况，有助于各部门更好的合理规划安排其资金需求和使用情况，这使得地方政府发行债务的具体金额、用途等更具有合理性、可操作性。

表1 地方政府债务风险评估指标

（五）持续监督 （1）建立内部审计机构。从美国等西方发达国家的经验来看，内部审计对于政府内部控制的监督作用是内部控制持续有效运行的重要工具。虽然当前我国一些政府内部建立了内部审计部门，但仍然缺乏以整套完善的内部审计程序，其中包括对债务情况审计的弱化。建立完善的内部审计机构，需要首先对地方政府债务规模情况进行摸底清查，同时分析债务构成情况，追踪债务使用情况及绩效评价，落实具体债务责任人，进而分析计算地方政府的偿债能力、预计债务风险，将有助于采取相应的措施控制地方政府债务以及其带来的降低风险。特别地，对于地方政府的重大举债项目，政府需指派专门人员对相关举债项目的财务活动进行全程监督，相应地，内部审计部门应同时对已竣工的项目和地方政府债务资金的使用情况及偿债计划进行审计。（2）外部监督。地方政府债务的外部监督主要包括国家审计机关对地方政府各部门及其他公共机构的审计和各级人民代表大会委托专门机构或人员对本级地方政府的债务情况进行检查。前者主要负责监督地方政府债务信息的真实性、公允性，运用债务资金的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计；后者主要是对具体项目实行跟踪检查和重点检查相结合，对举债项目的财务活动进行全程监管。此外，适当引入社会监督机制能够有效弥补审计机关和人大监督的不足，进一步规范政府举债行为。即地方政府要编制详细的举债计划，包括债务资金的来源、用途和归还计划等，将其向社会公开，提高信息透明度，从而起到监督执行的效果。有效的审计监督能够推动完善权力制约机制，保证债务风险得到合理监督和控制。

三、地方政府债务风险防范的对策

（一）加强融资平台管理 2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》明确规定，只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得再承担融资任务；承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，不再保留融资平台职能；承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，实现商业运作。首先是使融资平台透明化，要求银行或非银行金融机构如实上报对政府及其融资平台公司的借贷信息，掌握各类平台公司融资规模、运作模式、资金来源等。其次是将地方财政投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，加强对融资平台的监管，确保财政融资资金的有效使用。最后，在加强融资平台公司自身建设方面，要引进民间资本，提高其市场化程度。应适当引入民间资本，通过地方融资平台和民间资本的双重结合来控制成本。这样市场化的选择不但能够使民间资本获得回报，推动市场经济发展，还能解决地方政府财政收支平衡问题，降低融资平台的债务风险。

（二）实施税制改革 现行分税制在划分中央和地方之间共享税分享比例时，中央占大部分，面对地方政府财权和事权不匹配的情况，应重新考虑各税种在中央和地方之间的共享比例，使地方政府在财权方面增强自主性，也就从一方面扩大了地方政府的财政收入。而这种匹配又是动态的，不论是中央还是地方政府，都应针对不同时期不同阶段的实际发展情况来适当修改和完善相关的税收制度。对于地方政府来说，这将为地方基础设施建设、公共事业、社会保障等方面提供了一定的资金保障。

（三）建立偿债准备金制度 设立偿债准备金是为了在地方政府没有能力偿还到期的债务时，先从偿债准备金中划拨支付，以减少债务风险对地方财政正常运行的影响。债务的偿还是地方政府债务管理中的重要环节，要建立合理的偿债准备金制度，首先要合理确定偿债准备金的比例，制定细致的还本付息安排。其次，要确定偿债基金的来源，这些资金可能来源于项目建成投产后所获得的收益，或者是该项地方债发行溢价收入，或政府财政预算中的专项偿债资金和信用证收益等。最后，要对偿债准备金的使用和偿付情况进行及时的外部监控和内部监督，并定期向地方人大公布政府偿债情况和具体的财务报告。

（四）完善政府绩效评价体系 完善政府绩效评价体系首先要做到淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，将对地方政府的评价加入债务规模和偿还情况等指标。其次是杜绝“政绩工程”，改革和完善地方干部考核机制，用科学发展观来衡量干部的政绩，防止新的“政绩工程”产生新的负债。最后是要完善地方政府官员问责机制，将债务产生及偿还责任直接与具体责任人挂钩，并强化责任人责任的事后惩罚，也能够一定程度收敛地方政府随意发债行为，从而降低债务风险的产生。

［1］ 赵云旗：《地方政府债务研究》，《经济研究参考》2011年第38期。

［2］ 封北麟：《地方政府投融资平台与地方政府债务研究》，《中国财政》2009年第18期。

［3］ 孙芳城：《浅议内部控制视角下的地方政府债务管理》，《商业会计》2010年第16期。

［4］ 江俊龙、邹香、狄运中：《我国地方政府债务及其风险控制研究》，《经济问题》2011年第2期。

［5］ 孙勇：《地方政府债务风险问题初步分析》，《金融会计》2010年第3期。