“四化两型”背景下长沙产业发展的财税政策改革探讨

王芬

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

“四化两型”背景下长沙产业发展的财税政策改革探讨

王芬

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

在“四化两型”建设背景下，如何促进长沙产业高端化、高新化和高效化发展，是一个亟待解决的问题。文中从财税政策角度进行分析，指出目前财税政策在支持长沙产业高端化、高新化和高效化发展中存在的主要问题，并针对这些问题提出了相应的改革建议，以促进长沙地区经济持续快速健康发展。

产业高端化；产业高新化；产业高效化；财税政策

产业高端化、高新化、高效化（以下简称“产业三化”）发展，是一个地区发展的持久动力，也是一个地区竞争的核心品牌。当前不管是宏观经济形势，还是微观经济条件，都发生了新的变化，资源环境制约加剧，体制机制障碍凸显，简单总量扩张的发展模式已不适应发展的新要求，这就必然要求加快转变发展方式。在众多经济政策中，财税政策作为最直接、最有效的手段，在推动“产业三化””发展中发挥着不可替代的作用。因此，研究支持“产业三化”发展的财税政策，显得尤为必要，而且迫在眉捷。

一、财税政策支持“产业三化”发展的现状

近年来，长沙市出台了一系列推动科技创新、产业发展、人才引进等方面的政策和措施，提升了企业创新能力，搭建了产学研合作平台，引进了海外高端人才，加速了科技成果转化，推进了“产业三化””发展。在财税政策上目前主要给予以下几个方面的支持。

1、在财政支持上，主要集中在园区土地成本资金返还。据长沙市财政部门统计，近三年对“产业三化”发展通过专项资金拨款和返还方式总共给予了181亿的资金支持，其中科技专项拨款为34255万元，占财政支持总额的1.89%，工业发展专项拨款为76600万元，占财政支持总额的4.23%，园区土地成本资金返还1699843万元，占财政支持总额的93.88%，同时，财政支持的资金占长沙市当年GDP的比重2011年为0.6%，2012年为1.2%，与国际上通行的标准3%相差较大。因此，目前长沙财政对“产业三化”发展的支持远远不能满足现实的需要。

2、在税收优惠上，一般都是执行国家税收优惠的有关规定。有增值税中软件产品的即征即退政策，企业所得税有税率优惠、加计扣除、加速折旧、减计收入、税额抵免及直接减免税等一些优惠措施。目前对高新技术企业实行15%的企业所得税优惠税率，但这种优惠还是不够，尤其是结构不平衡，对于传统产业企业和服务企业没有什么优惠。

此外，房产税、城市维护建设税、教育费附加、城镇土地使用税、印花税等税收优惠政策，对“产业三化”企业并没有专门的优惠政策。同时，对于上述优惠政策的实施一般都是国家法律法规明确规定的，地方政府缺乏相应的灵活性。

3、在政府采购上，优先推荐“产业三化”产品进入采购目录。为了帮助“产业三化”企业开拓市场，加快“产业三化”发展，长沙市建立和完善《本地产品推荐目录》，明确鼓励市内能源、交通、汽车、水利、保障性住房等重点建设项目以及其他政府投资项目所需材料、设备和机具等采购使用本地产品。在政府采购方面对进入《本地产品推荐目录》的企业实施同等条件下优先中标的政策，包括政策采购首购制度、邀请招标、竞争性谈判及同等条件下优先采购政策等。体现了政府支持“产业三化”发展的长远战略。这项政策的实施大大促进了长沙“产业三化”发展，有力推动了地方经济的转型升级和稳定持续增长。

二、目前财税政策支持“产业三化”发展存在的主要问题

目前的财税政策虽然在一定程度上促进了“产业三化”的发展，但是也存在一些不利于“产业三化”发展的问题，主要有五个方面。

1、财税支持体制不完善。目前我国实行分税制财税体制。分税制存在着以下问题：一是中央和地方对支持“产业三化”发展的政策不配套，尤其是在税收分成方面，中央并没有减少“产业三化”发展的税收分成比例；二是支持“产业三化”发展的财政专项资金拨付和税收优惠政策之间不配套；三是支持“产业三化”发展的生产要素（人、土地等要素）财税统一支持政策不配套。

2、企业税负水平过高。据统计：一方面，目前高端产业、高新产业和高效产业的税负水平普遍保持在10%以上，这对于“产业三化”发展极为不利，严重阻碍了“产业三化”的发展进程。另一方面，传统产业企业和服务性企业进行技术改造和技术创新，由于难以享受税收优惠政策，导致其税负水平更高。2013年在全国推广营改增后，交通运输企业和部分现代服务企业的税率有了较大幅度的提高，虽然可以实行税款抵扣，但由于抵扣项目少，造成企业的实际税负上升较大，在人力成本和生产资料价格双重上升的前提下，进一步加重了这部分企业的负担。

3、财税支持力度不大、支持项目有限。当前尽管地方政府在财税政策方面对于“产业三化”发展有一些财政专项拨款和税收优惠政策，但总体来说，财税支持力度很小。一方面，财政拨款总额少，财政资金支持的项目少，财政资金占GDP的比例偏低。而且财政支持的方式主要采取土地成本资金返还方式，直接受益方为园区，而不是产业企业，支持方式过于单一，并没有真正发挥财政资金的支持作用。另一方面，税收优惠政策实施具有片面性。表现在：（1）税收优惠重点放在高新技术企业的投资优惠上，对传统产业企业和生产性服务企业的高新技术改造升级的扶持广度和力度不够；（2）税收优惠仅以企业而不以具体的科研项目为优惠对象，这样某些非高新技术企业的科技进步项目或行为就难以享受到税收优惠政策。

4、财税政策支持时效滞后，审批环节多，手续繁杂。高新技术企业或项目要获得财政拨款和税收优惠必须经过项目研究开发、项目实施、项目申报、项目审批和资金到位或优惠享受这几个阶段，一个项目从开始研发到最后获得财政资金支持，需要经过很长的时间，而前期特别需要资金的时候往往不能获得支持，这种财税政策的支持具有很大的滞后性。同时，在获得支持的过程中财政、税务、科技等各部门相互之间不认可高新企业的信息，存在重复认证，往往需要重复提供繁多的支撑材料和依据。而且由于社会经济的不断发展，有些财税支持政策跟不上形势的变化，不能及时进行变革，从而导致项目获得支持的效果大为缩减，不利于“产业三化”的快速发展。

三、支持“产业三化”发展的财税政策改革建议

科学的财税政策是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现长治久安的制度保障。支持“产业三化”发展，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财税制度，发挥中央和地方两个积极性。

（一）完善财税支持体制

支持“产业三化”发展是一个关系到整个社会经济发展的全局性问题，是转变经济发展方式的系统性问题，不是地方政府单方面可以解决的，在很大程度上来说更加需要国家层面的政策支持。因此，从财税支持体制上来说，需要国家和地方政府协同制定全方位的支持政策。

1、国家应制定支持“产业三化”发展的财税政策。国家在财政拨款和税收优惠政策方面应制定专门的优惠政策，比如直接给予财政拨款配套资金支持，在税收分成方面中央和地方共同分担，体现政策制度的统一性和全局性。

2、国家应扩大地方政府的税收减免自主权。允许地方政府在符合国家大政方针和整体利益的前提下，结合地方经济发展的实际情况和现实需要，制定地方税收优惠政策，推动高新技术企业进行技术创新和产业升级转型，促进地方经济向高端产业和高新技术产业发展，提升整个社会的经济效益和社会效益，带动相关产业协同发展。

3、地方应实施支持“产业三化”发展的财政政策。地方要综合施策，多管齐下支持“产业三化”发展。扩大科技资金、工业发展资金规模，提高支持“产业三化”发展资金的比重，加大土地成本资金返还比例，构建支持“产业三化”发展的融资体系，完善政府采购政策，减轻企业负担。

（二）加大财税支持力度

1、增加财政资金投入。长沙市应建立稳定增长的财政投入机制，切实加大对“产业三化”发展的财政投入，真正实现《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》规定的“中央和地方每年财政科技投入的增长速度要高于财政收入的增长速度”，研究与开发经费占GDP的比例达到并保持3%以上，以此带动“三高”企业的投放能力。同时，还应在以下几个方面加以努力：

（1）改进财政的投资方向。加大对长沙市高新技术产业的基础研究投入，为科技、经济长远发展战略目标服务，加大对公益性质的研究开发项目的投资力度。

（2）打造“官、产、学、研、金”相结合的研发投入格局。长沙市可采取政府财政投入引导方式，设立“官、产、学、研、金”专项合作基金，同时，吸引社会风险投资资金进入高新技术领域，不断拓宽高新技术企业研发经费的来源。

2、改革税收优惠政策。第一，改革企业所得税法律制度。（1）延长减免期限并适当放宽高新技术企业的认定条件。将“产业三化”企业所得税由当前的三免三减半延长至五免五减半。适当放宽对高新技术企业的认定条件，将高新技术企业的业态范围，适当扩大到高新技术服务型企业、高端物流企业等具有高新技术含量的企业，使更多符合条件的企业都能享受国家优惠政策。（2）允许高科技企业提取发展准备金。允许高科技企业按营业收入的一定比例提取科技发展准备金，专项用于企业的新技术研发，激励企业致力于高科技研发。（3）改革税前扣除范围。允许企业向科研项目、科研机构的捐赠在税前全额扣除，促进更多的民间资金投入科技研发活动。（4）加快固定资产折旧速度。按照国家税法规定采用加速折旧法，使高科技企业尽快收回成本，降低投资风险，增强其投资科技开发的积极性。

第二，改革个人所得税法律制度。（1）免征高科技人员住房补贴的个人所得税。对于高新技术企业发给高科技人才的住房补贴、购房补贴、租房补贴等，都不应计征个人所得税。（2）允许个人捐赠在税前全额扣除。对个人向科研项目、高科技企业的捐赠允许在缴纳个人所得税前全额扣除，以提高企业个人对科研活动支持的积极性。（3）实行返还高端人才个人所得税中形成地方财政收入部分的政策。对于高端人才在长沙的三化产业中工作满三年，其在三年中缴纳的个人所得税中形成地方财政收入的部分，实行全额退还政策，以进一步吸引高端人才为长沙经济服务，为长沙“产业三化”发展提供强有力的人才支持。（4）减免技术股权收益的所得税。对从事科研开发人员以技术入股而获得的股权收益，包括红利和转让收入应采取免征或减征个人所得税政策，从而达到直接鼓励知识创新的目的。

第三，改革增值税法律制度。（1）完善“营改增”税收政策。“营改增”后，建议针对为高新技术企业提供配套生产性服务的企业采取同样的税收优惠政策，以促进产业高端化、高新化和高效化协同发展。（2）适当降低增值税税率。对技术含量高、增加值比率较高的高科技产品，可实行低税率政策，以降低其实际税负。同时也可直接实行小规模纳税人的办法，按产品销售收入的一定比例缴纳增值税，将高端产业、高新产业和高效产业的增值税整体税负率降到3%，充分享受税收政策的优惠待遇，切实达到减轻企业实际税负、有效推进高新技术产业发展的目的。（3）增加无形资产进项税额抵扣的优惠待遇。对高新技术企业购入的专利、特许权及非专利技术等无形资产方面的支出，可参照购进免税农产品抵扣增值税的规定，按发票金额的一定扣除比例计算增值税进项税额予以抵扣，以促进高科技企业不断加大科技研究与开发，提高企业整体竞争力。

第四，适时推进费改税改革。针对目前财政规费征收项目多、征收的法律依据不够明确等问题，适时推进费改税改革，努力减少各种规费，通过立法以具体税种的名义规范征收制度。

（三）拓宽财税支持渠道

1、构建支持“产业三化”发展的融资体系，完善信用担保政策。为保证“产业三化”发展银行贷款资金的稳定来源，实现银行和企业双赢，长沙市政府应以财政补贴的方式建立信用担保机制。对具有良好市场前景但确有较高风险的高端产业、高新产业和高效产业，以政府信用为后盾，向银行提供一定比例贷款额度的财政担保，以降低银行贷款风险，增强银行资金的安全保障系数。对于银行向符合支持条件的高新技术企业发放免息或低息贷款，政府应采取财政贴息的方式予以补偿，从而吸引更多金融机构为高新技术企业的发展提供信贷资金。加大“产业三化”发展的融资力度，支持符合条件的高新技术企业发行短期融资债券、中期票据、企业债券等金融工具；鼓励高新技术企业上市融资；鼓励和引导外资和民间资本以独资、合资、联营、项目融资等方式，参与“产业三化”发展的项目建设。

2、构建支持“产业三化”发展的土地政策，规范土地财税返还程序。在现有土地成本资金返还的基础上，保障产业用地供应，新增建设用地计划中安排用于先进制造业和现代服务业项目的用地应达到50%以上，80%以上工业用地用于工业园区，优先保障国家、省、市重点项目用地需要。对投资10亿元以上的产业项目，涉及的各类事项实行一事一议的协调工作机制。针对产业项目的引进和实施情况优先安排征地拆迁，确保在项目启动前实现供地。进一步规范土地财税返还程序，包括对“产业三化”发展用地的税收返还原则、返还比例和返还审批程序应有明确规定。

3、完善政府采购政策，扶持本地“产业三化”发展。为扶持长沙“产业三化”发展，财政部门应在结合长沙市自主创新型企业、科研机构和产品目录的基础上，研究拟定年度政府采购目录，并对政府集中采购目录进行适时更新，使更多的符合经济发展需要又具有自主品牌的高新技术产品“榜上有名”。在政府预算执行中优先安排采购本地自主创新产品，引导和鼓励本地企事业单位在同等条件下，优先购买和使用本地高新技术企业的科技创新产品，为其营造有效的市场需求空间。对于本地区高新技术企业生产开发的首次投向市场且拥有自主知识产权的产品，经有关部门认定后可实施政府首购政策，以降低企业初期市场开发的风险。

（四）优化财税支持流程

针对现有财税支持流程存在的审批环节多、手续繁杂导致时效滞后问题，全面认真梳理所有流程环节。对于“产业三化”发展中的高新技术企业、传统产业企业和服务企业符合财税支持政策规定的可以在审批时进一步优化流程手续，包括财政、税务、工商、科技等各部门应当协同一起，相互认同企业的基础数据和资料。可以利用现代网络平台，建立一个高新技术企业数据库共享中心，实现资源共享，相关部门可以在数据库中调用所需要的各种资料，这样可大大减少企业重复提供各种资料，节约人力物力，加快办理流程，提高工作效率和效果。

（五）强化财税支持监管

1、加大财政资金的整合力度。当前财政专项资金存在项目繁杂、管理部门各自为政、支持政策不统一等问题，应成立地方“产业三化”发展投入管理综合管理机构，进一步完善国库集中收付制度、政府采购制度、部门预算管理制度等，将分散在不同管理部门的高新技术产业化资金、技术改造贴息资金以及支持科技创新的各项专项资金、基金等进行整合使用，从而统一协调财政专项资金调拨使用，切实将各项专项资金纳入“产业三化”发展资金项目，实行规范化统一管理，提高财政资金的使用效率和效果。

2、加强财政资金的拨付。财政部门应将对产业三化企业支持的高科技投入资金作为预算保障的重点，在年初预算的编制和预算执行中的超收分配，均应体现对高科技研发资金法定增长的要求，以确保“产业三化”发展投入的稳定来源。同时，通过设立重大科技专项基金的方式，集中投入促进经济发展中的重点高新技术产业领域和重大项目，以提高财政资金的收益率。

3、建立跟踪管理机制。地方政府可建立财政内部监督机制，通过定期检查等制度形式，对扶持高科技项目和企业的财政资金收支情况进行专项审计，以确保财政支持资金足额、及时下拨和专款专用，提高科技资金使用的准确性和资金的使用效益。

“产业三化”发展离不开政府的支持与推动，积极为其营造一个良好的发展环境，打造一个综合服务平台，即制定具有透明度好的各项法律体系和政策规定，是政府推动“产业三化”发展的重要职责。长沙市作为全国两型社会改革试点地区，在财税政策改革方面，应先行先试，敢于创新，清理和完善现行财税政策中的不足和漏洞，分部门、分税种细化改革措施，同时进行其他相关配套措施改革，加快长沙产业高端化、高新化、高效化发展，为长沙社会经济的稳定持续健康发展增添新的动力。

[1]银样军,支持长沙产业发展的财税政策研究[R].2014.

[2]戴鹏,我国产业调整和发展的财税政策研究[D].西南财经大学，2013.

[3]贾秀娟,我国高新技术产业发展的财税政策研究[D].兰州:兰州商学院,2013.

[4]王伟兵,促进开发区产业集聚的财税激励政策研究[D].北京:财政部财政科学研究所,2013.

F812.7

A

1671-5136(2014)04-0061-04

2014-11-26

王芬（1981-），女，长沙民政职业技术学院管理学副教授、硕士。研究方向：财政金融、财务信息化。