行政村规模调整的后期影响分析——以浙江省仙居县王村等六个村合并调整为例

王凯元 王丽琴

（仙居县委党校，浙江仙居317300）

行政村规模调整的后期影响分析
——以浙江省仙居县王村等六个村合并调整为例

王凯元 王丽琴

（仙居县委党校，浙江仙居317300）

文中以浙江省仙居县王村等六个村的行政村规模调整为例，通过对这一社会事件的调查发现：调整后，行政效率得以提高，行政成本得以降低，乡村面貌焕然一新；同时，仍存在着一定的治理困境，如村干部之间、干部和村民之间存在信任缺失、新村和老村之间的利益冲突、部分干部和村民存在排斥心理以及村级资产融合困难等。对于这一动态的社会过程，需要用发展的眼光来看待。

村庄规模调整；合并；预期；效应

一、背景分析

中央2004年一号文件指出：“要深化改革，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”。近十年来，全国一些地方结合地方实际，进行了有效的探索。

仙居作为国家级风景名胜区和国家4A级景区所在地，近年来县委、县政府坚持“生态立县”发展战略，大力实施生态建设，努力实现经济发展和环境保护的双赢。仙居坚持“生态立县、工业强县、特色名县、跨越兴县”四大发展战略。2011年，仙居县获得省级生态县的命名，并启动国家生态县创建工作。

基于此，仙居县城乡统筹发展，推行“全域景区”概念，景区不仅在风景区内部，而且是全域景区，这就包括了城市和乡村。在农村，以“美丽乡村建设”为抓手为载体，推进整个农村的建设和改造。仙居拟学习桐庐的经验，要求每一个村都以景区的标准来建设，实现“一村一景”。借助浙江省的“四边三化”[“四边三化”行动就是浙江省于2013年实施的工程，指在公路边、铁路边、河边、山边这四边区域开展洁化、绿化、美化行动。]和“三改一拆”的机会，实施了仙居县的“黄皮屋整治”、江南特色民居改造和“一村一品”项目。在实施和推进这些措施的过程中，仙居开始推行行政村规模调整。

在此背景下，从2013年8月份开始，仙居县进行了较大幅度的行政村规模调整。全县行政村数量由723个减少至305个村，缩减为418个，其中行政村建制403个，农村社区15个,调减幅度为42.2%；行政村平均人口由620人增加到1112人；村域平均面积由2.76km2扩大到4.96km2，较好地实现了平稳过渡。至2013年10月底结束后期完善阶段。

二、行政村规模调整的预期

一是区域协作发展形成。通过调整，改变了行政村分布“多、小、散、弱”的局面，新村高起点规划、高标准建设，充分发挥中心村的集聚效应。调整后，20个乡镇集镇区普遍形成了中心村，如下各镇一村至九村合并为下各村，人口规模达5800人。一些发展好的大村，把周边若干个小村并入形成大村带小村格局，推动区域协作发展和产业规模扩大。同时，20个乡镇形成功能较齐全的服务中心，推动城镇基础设施和公共服务向农村延伸，加快建设覆盖城乡的基础设施和公共服务网络体系。

二是资源力量整合到位。通过行政村调整，各级建设项目、补助资金将更加集中，村内土地、劳动力、资金、产业等生产要素以及各种自然资源、基础设施得到了有效整合，让“好钢真正用在刀刃上”，增加人力、物理和财力资源的使用实效，促进了区域范围内的资源共享、优势互补和共同发展。同时，行政村规模调整后，全县20个乡镇将改变以往村多面广、人手不济的状况，实现整合力量、组团驻村，从而有效提高乡镇干部服务基层、服务群众的水平。

三是基层组织得到加强。行政村规模调整后，有效摆脱农村宗派势力影响，彻底打破家族化支部、派性支部，在更大范围内择优选择村干部，使村干部的整体素质得到明显提高，为加强村级组织建设打下扎实基础。据今年我县村级换届试点乡镇SM乡统计，村党支部书记中专或高中以上文化程度占总数的44.4%，比上届提高了19.1%；“双强”型占总数的55.5%，比上届提高了12.2%。行政村规模调整后，通过以强带弱、优势互补的村村合并，使得村级资源得到优化配置，有效促进经济薄弱村的转化。

三、调整后的积极效应

仙居县王村位于仙居油菜花所在地的SM乡，它坐落在浙东名山括苍山南麓山脚下，是一个风景秀丽的村庄。合并之前，本村分为四个村，分别是一二三四共四个行政村，全村人口为2000多人，加上此次合并的DAO村和CG村，总人口约为2600人。

1、行政效率得以提高

SM乡行政村规模调整后，全乡行政村减少44%，调整工作力度大，工作成效明显。随着海亮有机农业观光园[村民对于租用土地的农业观光园不甚理解，并村之前，存在四个大村，两个小村，土地租用工作遇到的阻力较大，还存在部分村民上访和上告的情况；而对于油菜花，村民普遍持欢迎的态度。]的落地，仙居东部板块面临发展机会，SM乡存在有机农业观光园和油菜花节两大旅游产业。规模调整后，有机农业观光园项目得以顺利推进，原先不愿意签订租用合同的村民也慢慢做通了工作，为SM旅游业发展奠定基础。

2014年初的五水共治过程中，在村主任WFY的主持下，召开村民代表议事会，这次议事的议题是修改村规民约。拟定的条文有“村民自家的垃圾自己清理，门前屋后的暗沟定期清理，保证不积污水。生活污水要纳入管道。保持清洁，节约用水”等内容，与会的30多名村民代表举手一致通过。

2、行政成本得以降低

建制村的大量减少降低了行政成本。王村原本有四个村，加上附近的DAO村和CG村，一共有村支书和主任12人，两委干部共计30余人。光这一批人的补贴花销就不少，并村调整后，这一块支出大大减少。从这一点来说，的确节约了较大的行政资本。

3、乡村环境面貌焕然一新

近些年来，村民人均收入增加，多数人家都建起了新房，但以前的破旧老房仍然还在，影响了整体的村容面貌。仙居的村庄环境整治采用“清、拆、改、绿、建”五字工作法。[仙居县农办.我县大力开展“清、拆、改、绿、建”推进农村环境综合整治[EB/OL].http://www.zjxj.gov.cn/InfoPub/ArticleView.aspx?ID=28709,2014-05-19.]

在王村，目前实行了“清”、“拆”两字工作法。“清”，即对村内道路、天井、门堂、门前屋后、畜禽圈舍、绿化带、公共场所、卫生死角等进行彻底清洁；对各村水沟、水渠、灌渠、池塘等进行清淤、疏通、排污；做到垃圾日积日清。“拆”，即拆除各村临街、屋前屋后的违章建筑；拆除露天粪坑、畜禽圈舍、草籽缸等，推进畜禽退街进院集中圈养。经过环境整治，村庄的人居环境大大改善，基本实现了全村生活垃圾日积日清，无陈旧性垃圾堆积，水域无漂浮物，沟渠无淤泥，无卫生死角，无污水横流现象。这一点得到了村民的普遍认可。

四、治理困境：运行中存在的主要问题

1、陌生人的共同体：村干部之间、干部和村民之间存在信任缺失

新村先经过撤并而后进行换届选举，许多矛盾交织在一起，致使新村一开始就遇到不少困难。根据贺雪峰，一个村民小组或小队，我们可以看成“熟人社会”的共同体，而由四五个村民小组组成的行政村可以看成一个“半熟人社会”的共同体。[贺雪峰.乡村治理的社会基础[M].北京：中国社会科学出版社.2003.]而当六个村合并而成的新村进一步发展成类似于“公众社会”的共同体。村民之间不能全部认识，形成默契的一致行动尚存困难。正如郑杭生所言，“在一个市场经济的陌生人世界里构筑人际关系和谐的新社区，这是时代提出的新问题。”[郑杭生.破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题[J].学习与实践.2008,(7).]

自从德国社会学家乔治·齐美尔（Georg Simmel）提出“陌生人”概念以来，社会学界对陌生人作出了不同的诠释。齐美尔提出的“陌生人”的概念被视为跨文化传播的“基石”。作为一名犹太裔的知名学者，齐美尔从自身的社会和文化体验出发，指出“陌生人”并没有完全融入其所属的那个社会或文化体系当中。他与其他社会成员之间存在着一定的“社会距离”[齐美尔,林荣远编译.社会是如何可能的——齐美尔社会学文选[M].广西师大出版社,2002.]。郑杭生的陌生人概念不同于齐美尔。郑杭生认为，要在陌生人的世界中建设和谐社区，关键是要找到能够整合社区各种陌生人的主导力量，找到社区凝聚的核心力量。村干部作为村庄的主要政策执行者和村民的领导者，在村庄中起着举足轻重的作用。

村干部从结构上而言大部分为原来的村干部。从支部构成看，原来的村支书有两位进入新支部，现任支部书记为空缺[新书记的空缺：王村于2013年10月进行了行政村规模调整，并于2013年12月进行了村党支部的选举。按照票数，原来的小村DAO村的WXY票数最高，其次是一村书记和二村书记。按照顺序，WXY将提名为书记，而原二村书记和一村书记将担任新村的副书记。但当村里将这一结果上报至乡党委的时候，乡党委在审时度势、衡量权衡之后，对这一结果进行了微调：将得票第一的WXY和得票第二的HH列为副书记，这样，位列第三的原二村书记就失去了副书记的资格，成为了党支部委员。]。面对两个副书记，其他老支书摆老资格，新的副书记的驾驭能力大打折扣。决策时，“自行其意”的思想严重，很难从新村角度去把握，支部意见难以统一。在干部层面，尚未形成“一盘棋”思想意识。

新村毕竟是新生产物，用老村的办法来治理新村行不通，用原来一个村的眼界来看待新村也会碰到诸多问题。新村的两名主职干部，在运行之初都表现出一定的不适应，甚至有迷茫的思想。干部来自六个村，相互之间虽然认识，但很多干部也只能熟悉本组、本自然村情况，而对其他自然村情况不清楚，开展工作受到限制。“传统村庄之间的界限是非常分明的，各自相对独立，同时各村也具有其不同的资源条件，因而各自为政，彼此差异性较大”[林聚任.村庄合并与农村社区化发展[J].人文杂志.2012,(1).]。干部居住分散，碰头商量事情难度大，村民办事找人难。各村原有的“土政策”差异大，过渡到新村后，政策延续执行难度大等等，这些新情况、新问题，使新村的“两委”班子应接不暇，很多是被动应付，一时难以形成有效的制度和机制。面对新村，没有“新政”，治理新村，任重而道远。

由于行政村范围广，短时间难以熟悉各自然村的村民和具体情况，造成村主职干部对原各村主职干部依赖性大。并村之初，村委会公章是放在新任村主任身上的，但他本人又不经常在村里，所以导致一部分村民找他盖公章的时候找不到他本人，从而出现了埋怨心理。现在这一情况已经有了改观，公章已经放到了文书那里，村民办事情也方便了些。

2、并村后老村与新村利益的冲突：部分干部和村民存在排斥心理

行政村规模调整之前的三村有一块约50亩的靠近秀溪的土地为滩涂，由仙居水电局在2005年填滩改地的过程中建设完成，所有权为王村集体，管理权为水电局。2006年，该地块被租给三村村民WZH作为养殖和种植用地，租期为20年。WZH将这块地用于养猪、养鸡和种植水蜜桃。并村之后，适逢村庄环境整治，新的村两委在对村庄范围内猪圈进行拆除的过程中，选中了WZH租用的50亩土地，统一规划成猪圈，计划将村里的猪圈拆除后集中到村庄外围滩涂的这块承包地。

这一计划得到了WZH本人的同意，村集体与他签订了租用合同，再次转包这块土地用作建设猪舍。但这一计划遭到了三村村民的反对，这其中以三村的原两委委员为代表。他们认为：这是三村的地，不是大村的地。村里无权征用这块土地。他们还开了多次会议，商量如何反对这块土地的猪圈建设计划。当问及为何要反对？村民这样回答：“如果这次反对成功了，原有的猪圈就不会被拆除，我们也就没有了村外喂猪的不便”[根据访谈资料编号05，访谈对象为WYP.]。当两委决定要入驻该地块的时候，双方都召集了四五十人，差点闹成一场械斗。当问及，“并村以后三村是否还存在”这一问题时，部分村民表示：“新村长不了，迟早要改回来！”[根据访谈资料编号13，访谈对象为WTT.]

分析其中原因，既有历史的因素，也有现实的原因。历史上的王村，一直处在分分合合中。“解放和“土改”以前，王村为三个村庄；“吃食堂”[吃食堂为仙居人的土叫法，即人民公社时期。]的时候，王村分为四个食堂。人民公社化时期，王村设立了一个公社，下属周边的小村落十余个。农业学大寨时期，分化成了四个行政村。到1976年时，四个村合并为一个村。文革结束后，王村为双丰公社所在地，下辖村子达近二十个。1982年，王村公社撤销，王村由一个村调整为四个村。这一情况一直延续到2013年。”[根据访谈资料编号07，访谈对象为WYZ.]一分为四之后，各村之间虽然互有往来，互相之间却也不甚熟悉，尤其是年轻一辈，对于村里更是陌生。

3、村级资产融合困难：三资尚未真正融合

村级集体“三资”是发展村级集体经济和公益事业的重要物质基础。做好集体“三资”的处置工作，关系到广大村民的既得利益，关系到行政村规模调整工作能否顺畅进行，关系到农村社会稳定。仙居县在行政村规模调整时提出了四种可供选择的融合方式：简易直接融合、协商协议融合、分级核算融合和股份合作融合。“简易直接融合是一种真正的完全融合，但采取此方式融合的一个都没有，协商协议融合的也只有18个，占新村总数的10%”[王丽琴.加快推进新村融合，巩固和扩大行政村规模调整成果[Z].2014.]。

由于王村集体经济较为薄弱，除了传统农业，没有工业，现有的集体经济除了山林和土地（包括土地和集体资产的对外承包），没有其他收入来源。因此，仅有的一些三资资产就成为村民极为关注的问题。规模调整后，各村将村委会和村党支部的公章进行了上交，但各村原来的村公所的钥匙依然掌握在前任的村主任和村支书手里，各村的土地和山林的契约依然掌握在前任各村的村领导手中。

办公地点的选择上，作为原先二村主任的WFY选择了把自己老二村的村公所作为新村的办公场所，这也加剧了部分村民认为的“合并只是一个形式，二村得到了好处”[根据访谈资料编号12，访谈对象为WXT.]的认识。由此，部分村民认为“并村只是并了一个壳，肉没有并”[根据访谈资料编号12，访谈对象为WXT.]。

五、结语

行政村规模调整虽然不是新生事物，但在建设社会主义新农村的历史征程中，“村庄合并所达到的精简机构、提高管理绩效的目的不能以牺牲村民的现实利益为代价”[唐皇凤、冷笑非.村庄合并的政治、社会后果分析：以湖南省AH县为研究个案[J].社会主义研究.2010,(6).]。“理应平衡兼顾上级的政策意图与基层群众的现实需要两方面的内容”[房小娇.村庄合并的后期效应调研——以浙江省TY村为例[J].南方农村,2013,(8).]。社会公平的两个维度——制度安排的公平正义和百姓认可的公平正义，需要逐步落实。在推行这一政策过程中，应该做好充分的宣传工作,做到稳妥、符合实际，不能搞一刀切，更不能急切。通过村庄合并这一窗口，我们应该更多地关注行政主导型的政策改革的意外后果，对于行政村规模调整所带来的各种后期影响作全面的分析。此外，行政村规模调整这一社会过程不是一成不变的，而是一个动态的社会过程，在一定时段所呈现的结果并不是终极结果，需要用一个长期的、发展的眼光来看待这一事物。

C912.82

A

1671-5136(2014)04-0039-03

2014-11-12

浙江省民政政策理论研究规划重点课题《城乡一体化背景下县域行政村规模调整的后期影响研究》（课题编号：ZMZD201404）.

王凯元（1982-），男，仙居县委党校讲师、社会学硕士。研究方向：政治社会学、农村社会学。