分税制与区域经济非均衡发展

任 兵



分税制与区域经济非均衡发展

任 兵

（重庆三峡学院成人教育学院，重庆万州 404100）

1994年我国分税制改革，实现了中央与地方财政“分灶吃饭”的重大变化，是计划经济向市场经济突破的分水岭。然而分税制形成了现行不合理的税收制度，是区域经济发展不平衡的基础性原因之一，从多个方面导致我国东、中、西部地区经济梯度发展，区域差距进一步拉大。因此，文章探究分税制改革以来区域经济非均衡发展的原因，尝试提出解决措施，有利于推进区域经济协调发展，提高我国整体竞争力。

分税制；区域经济；非均衡发展；税种

一、分税制改革

分税制是市场经济国家普遍采用的一种财政管理体制，其原理是按税种划分中央与地方财政收入实现分权、分税、分管，从而自收自支，自求平衡，可以更加灵活地利用税收杠杆调节经济，保证宏观政策有效施行。

基于中央政府收税困难的实际国情，我国在1994年“存量不动、增量调整，逐步提高中央政府的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则上实行了分税制改革，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等，成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。

尽管分税制有其显著的进步之处，但同样存在许多不如人意的地方：宏观税负超速增长，中央财力日渐雄厚，而地方政府收入能力和区域调控能力被削弱了，地方政府为扩收而开发“土地财政”和各式各样的非税性收入，影响了创业率和就业率，中央向地方的转移支付成为滋生腐败的温床……本质仍是不彻底的分税制。

通过研究分析可以发现，现行分税制还有一处非常大的隐患，即加剧了我国区域经济发展的非均衡性。在全球经济波动的大背景下，区域经济非均衡发展已经成为困扰我国经济稳步持续增长的热点问题。尽管实施西部大开发战略已经有十个年头，在官方政策倾斜和大力投入下，西部与东部地区的经济相对增长速度差距在缩小，但绝对差距仍在扩大。2000年，西部和东部的人均GDP相差7 000元，截止到2010年这一差距拉大到了21 000元①。在生产总值、地区财政收入水平、产业结构、人均生产总值水平上，西部地区再经过100年也不一定能够和东部地区拉平。

二、分税制进一步扩大区域经济差距

（一）主体税种“劫贫济富”

增值税一直是我国的最大税源，增值税收入曾经长期占全部税收收入的40%以上。分税制改革首先将增值税在中央与地方之间按照3︰1的固定比例分成，而增值税本身有转嫁税负的性质，按照现行制度，增值税施行生产地征税，实际造成了纳税地区和负税地区的分离，最终形成了一种中西部地区财富向东部地区转移的畸形机制。

因为增值税属于流转税，可以从各地区的消费情况来判断其各地区税负分布状况。东部地区城市化程度高，是商品和劳务集中产地，企业量相较于中西部对比密度要大得多，东部地区政府获得了绝大部分的增值税收入，而中西部消费者承担了较重的税负，却享受不到应有的纳税人收益。

（二）其余三大税种的负效应

改革开放以来，我国出口导向型的经济在短时间内取得了巨大的发展。为了鼓励招商引资，国家对于地理位置优越的东部地区进行了较大的税收优惠和政策倾斜，其中一个重要的表现即内外资所得税率不同。两种税率之下，具有相当数量外资企业的东部地区竞争力明显优于中西部。

另一方面，东部地区有全国80%以上的出口企业，享受了平均12%的出口退税，企业负担减少，进一步弱化了中西部地区的相对竞争力。

资源税率“从量计征”，税率很低，作为地方税种无法实现良好的创收效应，二次加工的东部工业区反而能比资源大省——西部地区获得更多的地方财税和企业利润，利益分配机制不合理。中西部生态保护区补偿转移支付力度较小，而东部地区作为下游区域、城市化区域，发展工商业限制较少，发展速度更快。

（三）收入分配方式固化，呈不平衡趋势

分税制改革在当时为了减缓压力，承认和维护了原有包干体制下的不合理分配格局，且规定中央对地方政府的税收返还基数以1993年为准，在1993年及其以前区域经济非均衡发展的差异性就已经客观存在，这无疑是直接继承了原有弊端，包庇了差异存在，并默许了区域差距进一步拉大（中西部扩大基数能力较弱）。

（四）落后地区政绩观不当，弱化发展潜力

分税制下财力迅速向中央财政倾斜，地方财政收入比例持续下降，税源日益枯竭，财政平衡愈发困难，地方政府却往往举债搞政绩工程、投资项目，甚至是乱卖土地，总体呈现出重投资轻民生的政绩观。

富裕地区相对来说财税收入总量较大，能够有一定保障实施惠民工程。以上海市为例，2010年民生支出665.8亿元，占公共财政支出的52%；同样是直辖市的西部重庆，2010年全市财政民生支出682亿元，占一般预算支出的比重达51.7%，但是上海登记在册总人口为2 300万余人，重庆市常住人口为2 884.62万人，平均到每一个人身上，社会福利程度还是有较大差异。东部沿海省市的确有更大的吸引力和实力来集聚人才等发展资源，并形成良性循环，反过来又推动东部地区发展。

（五）财政转移支付制度不规范

中国目前的转移支付制度是纯纵向的，主要由税收返还、老体制上解②或补助、专项补助、结算补助、增量转移支付五种拨款组成，实质上没有突破旧体制束缚，保存了既得利益，不能实现地区基本公共服务水平的均等化，也不能强化中央宏观调控目标。

拨款资金预算不透明，不民主，伤害了转移支付的公平性，各地驻京办的活跃程度和“办事”能力在一定程度上成为资源分配的评判标准，也容易产生腐败现象，于国于民都是损失。

（六）资本作用点不同，影响资本效率

在招商引资过程中，东部富裕地区更多地发展了非国有经济，经济活力逐步显现，而中西部落后地区基础设施建设水平较低，地方银行信贷系统在国企改制、公共服务方面承担了更多的投资责任，政府支出与投资高度互补，企业融资口径小，地区资源分配效率低，资本运作构成固化，流通性不足，对地区资本的行政干预，局限了当地产业发展尤其是金融行业。

总而言之，中西部地区缺乏良好的资本形成机制，不能很好地体现效益原则，资金天然逐利所带来的流动性改善了资本的配置效率，带动了经济增长，但同时也扩大了地区差距。随着资本回报率的不同，越是欠发达地区，资金的流入量越少；越是发达地区，资金流入量越多。

三、深化税制改革，促进协调发展

一言以蔽之，东部地区从现行体制获得了相当大的收益和最好的资源，中西部地区则一直在为东部地区的发展作出更多贡献。税收作为宏观调控的重要手段，应适应我国区域发展战略目标调整的新形势和新需求，分税制改革并不彻底，继续深化改革，完善制度与政策是当前及远期的必然选择。

2011年11月1日，已经在西部部分地区试点一年多的资源税改革方案正式全面推开，地方政府将成为直接受益人，中央与地方利益进行了重新分配，牵涉到几十亿甚至几百亿的资金流量。

2012年3月18日，国务院通过了发展改革委的《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》。《意见》指出，要继续推进财税体制改革，“完善分税制和财政转移支付制度，健全对县级政府一般性转移支付制度，完善县级基本财力保障机制，增强基层政府提供基本公共服务的能力。深化国库集中收付、政府采购及国债管理制度改革……”

2013年十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，同时提出要建立现代财政制度。

必须承认，我国区域经济差异在分税制改革之前就已经存在，并且改革在今后相当长一段时间内不会一蹴而就，当前要缩小地区差距，不能刻意抑制东部地区良好的发展势头，也不能大跃进追求速度，要统筹全局，科学发展。

分税制改革必须在财权和事权的界定和分配上再决议，改善地方财政困窘的局面，改变按固定比例共享税源的陈旧方式，政府在区域补贴方面进行制度规范，改进收入分配方式，减少地方政府行政干预，让市场经济自由流动。

当前财政收入增速放缓，支出压力持续增大，解决区域问题要从宏观局面着手，深化制度改革。针对现行税制不完善对市场造成扭曲和限制、财力事权不匹配导致区域性的公共产品和服务供给不足的现状，应切实改进预算管理制度，使政府预算在阳光下运行，规范预算编制、执行、监督流程，使其有效透明；完善税收制度，优化税制结构，保持宏观税负稳定，对现有税种如消费税、资源税功能进一步调整，使其适应改革发展的需要；完善转移支付制度，使得事权和支出责任相匹配，理顺中央和地方的收入关系，明确中央和地方事权责任的共同区域和差异范围。

我们相信，改革不会一帆风顺，却必然是顺应时代潮流而来。全球经济长短周期交错，双速发展的非均衡条件下，中国经济的高速增长依旧令人瞩目，现行财税体制能否成为纳税人的保险箱，替纳税人管好钱袋子依然是个充满争议的话题，发展总是硬道理，而我们现在要思考的是怎样的发展才是正面有效的科学发展。

注 释：

①数据来自国家发改委2010年第一季度公报。

②沿袭1988—1993年的财政地方包干体制，21个收入较高的地方政府上缴财税份额继续递增。

[1]贾康，赵全厚.中国财税体制改革30年回顾与展望[M].北京：人民出版社，2008.

[2]官永彬.地区间财力差距的测度与分解[J].重庆师范大学学报：哲学社会科学版，2013（2）.

[3]蓝英.西部产业结构与就业结构调整互动研究[J].重庆三峡学院学报，2013（2）.

[4]欧阳德云.增值税、分税制与区域平衡发展[J].地方财政研究，2009（10）.

（责任编辑：朱 丹）

The System of Tax Distribution and Unbalanced Development of Regional Economy

REN Bin

In 1994, the system of tax distribution reform was implemented and the central and local fiancés were separated, which marks the breakthrough of planning economy to marketing economy. But under the system of tax distribution, the present unreasonable taxing system was formed, which constitutes one of the basic reasons of unbalanced regional economic development. Various factors have brought about the unbalanced ladder-like economic developments among the eastern, central and western regions in our country and the regional differentiation is thus worsened. This paper investigates the reasons of unbalanced economy development in our country since the implementation of the system of tax distribution, and proposes some measures to push forward a balanced regional economy development and promote the competitiveness of our country.

system of tax distribution; regional economy; unbalanced development; tax categories

2013-11-06

任 兵（1960-），男，重庆万州人，重庆三峡学院成人教育学院教师。

F812.42

A

1009-8135（2014）02-0045-03