浅析农村集体“三资”管理——以湖北省宜昌市远安县花林寺镇为例

●张启智 张 凡

农村集体经济组织资金、资产、资源（以下简称“三资”）的管理，关系到农村稳定、基层组织建设和社会经济发展。湖北省宜昌市远安县花林寺镇自2009年启动“三资”管理工作以来，根据国家相关政策、法律的规定和纪委监察部门的要求，立足实际，在所有权、收益权、审批权、使用权不变的前提下，按照“管权、管事、管人”制度，规范管理、加强监督、强化服务，建立起制度完善、产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位、手段先进的农村集体“三资”管理的长效机制，保障农村集体经济组织成员权利，保证农村集体“三资”科学使用、保值增值，促进集体经济发展壮大、农民增收、农村经济健康持续发展和社会和谐稳定。笔者通过对花林寺镇农村集体“三资”管理现状的调查分析，提出完善“三资”管理的对策建议以供参考。

一、花林寺镇农村集体“三资”运行的现状

一是资金情况：全镇现代管资金538.4万元，其中银行存款536.65万元，现金1.75万元。全镇村级债权1502.42万元，债务658.46万元。二是资产情况：全镇固定资产3316.37万元，其中房屋类538.24万元，建筑物类3.24万元，设备类89.32万元，工具类0.65万元，农业设施类181.35万元，公益设施类2403.88万元，其他类99.69万元。三是资源情况：资源279183.71亩，其中：耕地面积20953.71亩，林地244577.35亩，草地200亩，园地3841.01亩，水面534.8亩，自留地2382.23亩，四荒4836亩，生活住宅1134.94亩，公益事业63.67亩，其它用地660亩。

花林寺镇财政所成立了“财务代理服务中心”，村级财务实行报账制；资产和资源在镇、村建立明细台账，实行动态管理制。花林寺财政所“三资”管理工作取得了明显的成效，但也存在不容忽视的问题。

二、存在的问题

（一）财务预算缺乏前瞻性，执行难

村级财务预算是针对全村下一年的整体资金的使用情况的预测，是有效规划全村资金的使用和保障资金安全的一种手段，然而有些村没有结合本村实际情况进行预算，流于形式，以应付上级检查为目的，村级预算缺乏前瞻性，没有对全村一年的资金使用情况做一个全面的衡量和预测，导致全年资金的支出没有规划，经常出现超预算支出和无预算支出，不利于财务监管，甚至会导致村级腐败和干群关系不和谐。村级预算缺乏执行力，很多村将预算束之高阁，村级资金支出没有严格按照预算进行，对于资金的使用仍然存在“边打边相”式的传统资金支出方式，村级资金支出完全取决于村两委班子的决定，超预算使用资金；村级预算没有及时向村民公开说明，村民对村委预算内支出资金存在误解，出现干群矛盾。

（二）资产管理不严格，检查难

各村都积极向上级争取各种资金建设基础设施，但建成之后，又出现资产无人管理的状况，重建设，轻管理，导致建成资产受到人为或者自然破坏，没有有效的发挥其使用价值，缩短了其使用寿命，给村民一个“豆腐渣工程”的错觉，增加村民对村两委的误会，造成干群关系不和谐。

（三）资源不能有效利用，增值难

村集体资源主要是指法律规定属于集体所有的自然资源，包括耕地、林地、园地、草场、荒山、荒地、荒坡、荒滩、水面、建设用地、矿藏等。由于这些自然资源平时没有具体人员管理，长期处于无人管理状态，这就使一些村民抱有“公家资源能占一点是一点”的想法，出现“一人带头，多人跟进”的侵占现象，私自开采、开发，甚至破坏性的开采，有些村民甚至将村集体资源据为己有，非法强占，导致集体资源流失。集体土地管理不到位，很多村民支持国家建设或者通过合法途径将土地流转之后，村委没有在土地经营权证上做相应的调整，导致村土地数据不真实，同时也会造成社会矛盾。

三、完善农村集体“三资”管理的措施

农村集体经济组织资金、资产、资源的监管既不能抓大放小，也不能“一只手硬一只手软”，要全方位多角度的监管，做到监管到位不留死角，从“钱”着手，以“钱”为线，全面带活农村集体“三资”监管。

(一)加强预算前瞻性，确保预算执行力

1、强化群众监督，促进预算信息公开。乡镇财政所要对所辖村居的预算编制人员进行预算知识培训，提高村委对预算重要性的认识，必要时给予相关的技术指导，从编制预算初始就提高预算的科学性和严谨性；村级预算涉及全村村民的利益，在编制预算之前应广泛听取群众意见，尊重群众意见，合理接受群众建议，让预算体现全村村民的意愿，真正让村民当家做主；根据全村实际情况，结合村民意愿，将预算初稿上报上级相关部门，听取建议；根据上级反馈回来的建议，形成预算决议提交村民代表大会讨论，充分发挥群众作用，完善预算决议，最终形成预算书上报乡镇人民政府审核后，在全村进行公示并送县财政局、乡镇财政所备案。

2、对村级预算实行动态管理。乡镇财政所和村级财务代理中心应根据各村预算对各村的支出进行划拨资金和入账，即年初有预算的，财政所直接拨付资金，年初无预算、超预算或无资金来源、审批程序不到位的，财政所不予支付，代理中心也不予入账，原则上财政所不再拨付预算外支出。代理会计按月向财政所报送各村预算收支情况表，对各村预算执行情况实行动态管理，确保各村的财务收支都在预算的框架内。

3、加强财政内部监督检查。远安县财政局每年年中要对村级财务运行情况进行一次检查，保障资金运行安全，提高资金运行质量与使用效率；每年三月底前，由远安县财政局组织乡镇财政所对村级财务运行情况进行审计，并对村干部届满离任、换届选举，土地补偿费等专项重点工作进行专项审计。花林寺财政所坚持村级审计原则，本着“还干部一个清白，给村民一个明白”的勤勉之心，严格认真的完成每年各村的审计工作。

（二）落实管理责任制，资产流转规范化

建立健全资产进出制度，提高资产的使用效率。对于资产的建设要根据预算书，不得进行举债建设和超前建设，要根据各村的时间情况和需要，量力而行。村资产的建设和处理要严格按照县财政局、乡镇财政所“三资”管理规范进行，不得违规操作和暗箱操作。村购置资产需要通过招投标的方式，按照“公开、公平、公正”的原则，进行对外招标，集体竞价，择优选择；对村集体资产的处置，要经过村民代表大会决定，并上报主管部门审批，采取公开处置的方式，通过拍卖竞价处理村集体资产。各村应建立资产台账，对村资产采取实时登记，及时入账和下账，实施动态管理，并在乡镇财政所备案，实时监管资产现状，便于上级检查和各村自查；乡镇财政所安排专人对村级资产进行监管，每年分定期检查和不定期抽查对村资产进行盘点，维护资产正常运转并保障资产安全。

（三）夯实资源数据库，调动资源创收益

村集体资源应属于村集体所有，任何人不得以任何名义强行侵占、开采等，维护村集体资源的完整与安全，村集体对于资源的管理应本着 “保值、增值、多元化经营方式经营、惠利全村”的管理理念，合理经营村集体资源。

各村应该对农村资源建立台账，组织专门人员对村集体资源进行摸底排查，认真统计数据，建立村级资源数据库，及时调整村资源增减，夯实资源数据库，确保资源数据的准确性和及时性。便于村集体对资源进行规划经营，保值增值，也利于相关监管部门履行监管职责。对于各村的集体资源可采取由集体经济组织直接经营或实行承包经营、租赁经营，也可以采取集体资产参股、联营和股份合作经营方式；对于村集体经济组织无能力经营的闲置资产，可以引进“能人”，有偿使用。无论采取何种方式经营都需要经过本村集体经济组织成员代表会议讨论决定，并采取招投标的方式进行。镇财政所从2013年就采取由财政所牵头，委托专业人士对村集体资源进行发包、租赁、拍卖，财政所全程监督，确保村民利益不受损害。对于村集体资源经营所得利益的分配方案应经农村集体经济组织成员会议或成员代表会议讨论通过，并报乡镇人民政府备案。