提高中小企业税收优惠管理质量的探讨

●向娟

提高中小企业税收优惠管理质量的探讨

●向娟

改革开放以来，我国中小企业的发展经历了整顿、调整和稳步发展的三大历史时期，具体分为：一是1978-1994年的双轨制经济发展时期，社队企业、乡镇企业、农工商联合企业等企业形式得到快速发展，但企业的发展领域依然集中在农业，工业并未涉及；二是1994-2004年的市场经济建设时期，中小企业得到规范发展，国家首次以法律文件的形式确定了中小企业的概念及划分标准，涉及中小企业的税收优惠政策也呈爆发式增长；三是2004年以后，新一轮税制改革启动，中小企业进入了转型发展时期。在各个阶段，我国都制定了针对中小企业的各项税收优惠政策，以促进其生产经营、投资融资、科技创新。

一、中小企业税收优惠政策管理存在的问题

（一）中小企业对税收优惠政策认知度低

当前中小企业税收优惠政策规定不明确，资格认定难度大，申报程序复杂。部分税收优惠政策制定与实际情况差距较大，存在一些难以解决的政策问题，导致税务机关有法难依，税收优惠政策的管理难度较大。

如涉农税收优惠政策明确规定，税务机关没有证据证明个体销售者不是农业生产者的，必须按农业生产者销售自产农品免税政策执行。然而准确界定农业生产者的身份相当困难，因为销售者数量众多，流动性大，目前又缺乏与乡、村、镇、公安部门的户籍信息资料共享，便民、快捷、准确地审核自产自销的真实性不切合实际。与此同时，税收优惠的申报程序复杂，进一步影响了税收优惠政策的执行效果。就我国税收征管的现状来看，税收优惠在间接税方面较为缺乏，且政策的执行缺乏法律强制性，此外，调研发现企业对政策的满意度较低，总的来说，我国政策体系执行效果不佳。在对武汉市、十堰市进行的问卷调查中，相关负责人也表示，税收优惠申报程序过于繁琐，审核时间过长等缺陷阻碍了小微企业发展。

（二）部分税收优惠政策缺乏科学性、规范性、合理性

现有的税收优惠政策，立法层次不高，缺乏统一性、规范性、稳定性和透明度。许多优惠政策都是依据实施细则、临时通知或补充规定加以制定，其具体措施一般散见于财政部、国家税务总局发布的各种通知、法规，且大多是原则性规定，较笼统。同时，由于一些涉及个案问题的优惠政策没有形成完整而稳定的法律规定，从而呈现行政化趋势，人为因素随意性大，致使不少优惠政策被滥用，达不到应有的效果。此外，已有的过时的优惠政策不进行废止和修订，而新的优惠政策还在不断的出台，势必造成优惠政策过多过滥的态势。目前，我国部分税收优惠政策偏向盈利企业，这使得那些迫切需要扶持的中小企业反而享受不到国家的政策扶持。从企业所得税优惠来看，目前能享受按15%的优惠税率缴税的中小企业，除了要达到从业人数和资产总额两个方面的条件之外，还要盈利。在自主创新方面，就研发支出优惠政策而言，盈利企业本年度研发支出增长超过10%（含）以上，在年终所得税汇算时可加计扣除50%，而更需要扶持的亏损企业却不能享受这一优惠，对那些研发支出增长未超过10%的盈利企业也显失公平。

（三）中小企业税收优惠的管理效率不高

1、强化税收征收的计划管理，忽视优惠政策执行效果的事后评估。这主要表现在以下三个方面：一是税收征管系统软件不够完善，影响优惠政策执行效率。目前国税使用的是在全国推广的CTAIS2.0征管系统，但系统在文书流程设计、审批权限、减免计算方法、资格认定等方面存在一些与政策相脱节的现象，不能够准确评价税收优惠政策的实施效果，影响了对政策执行效率评价的客观性。二是税收征收部门对税收会计统计工作重视不足，制约了优惠政策执行效果评估体系的建立。具体来说，税收优惠政策会计核算的范围和内容偏窄，税收会计科目设置简单，现行税收会计核算制度仅要求核算有文书的税收优惠，并未如实反映减免税规模，同时，对税收优惠政策执行结果的会计核算不真实、不完整，影响税收优惠政策会计核算的质量。三是税收优惠数据未得到统计和应用。从全国范围来看，目前鲜有税务部门对税收优惠的规模、结构进行统计和分析，而税务部门不了解税收优惠基本数据，就难以对其效果进行合理评估，一定程度上影响了税收优惠的管理效率。

2、执行税收优惠政策的部门间配合不够，难以做到动态管理。税收优惠政策的执行，一部分由税务机关自行管控，还有一部分需要与其它部门相互配合，如对福利企业、软件产品、高新技术企业、科研机构、下岗再就业的税收优惠资格认定，需要民政、信息产业、劳动、科委等部门的配合。由于部门之间缺乏协调和跟踪管理监督制约机制，造成税收优惠政策在执行过程中难以把握，或不好操作，一方面造成税收优惠政策无法落实，另一方面造成税收流失。此外，由于缺乏长期有效的跟踪管理机制，税收征收机关和相关部门一般只在资格认定时把关，而后逐年进行年检，平时的跟踪检查不到位，难以做到动态管理。

近年来，税收征收机关为了规避执法风险，不再参与民政、信息产业、科委、劳动等部门组织的税收优惠前置资格认定，因为对软件产品、高新技术企业等的资格认定，超出了税收征收机关的行政执业能力。但以上部门组织的前置资格认定是否客观、公正、权威，过错如何追究，缺乏相应的监督保障机制。

3、优惠政策范围宽、规模大，增加了税收征管工作的难度。我国现行的税收优惠涉及范围较广、涵盖主体较多，且税收优惠在设计和结构上变化较快，这增加了税收征管工作的难度。税务部门在对税收优惠进行审核时容易出现争议，而政策的变化又严重滞后于现实需要，因此，经常会出现无法裁量、甚至滥用自由裁量权的情况，造成各税务机关把握政策的尺度不一，威胁税法的严肃性。

二、提升中小企业税务优惠管理质量的对策

从税务征管机关的角度来看,要积极地转变服务态度，担负起职位所赋予的责任，各部门要致力于营造和谐的征税环境，为中小企业提供周到和便利的服务。具体应从以下四个方面展开：

第一，遵循处罚从轻原则。中小企业本身对纳税信息的了解能力偏弱，财务系统参差不齐，出现违反税收规定行为的原因也各不相同，为此，对中小企业的税收处罚应坚持从轻原则，特别是对新成立的企业或者业务尚不熟练的小企业来说，帮助为主，处罚为辅，目的是帮助企业规范纳税业务流程，对有条件建账的企业鼓励其建账并提供必要的指导。确有违法行为的，也应根据不同情况予以区别对待：对于部分没有按照规定时间和要求纳税的中小企业，不能只依靠处罚的手段，而要更加深入地了解情况，从根本上制定有针对性和可行性的措施去解决问题；而对于部分故意不履行税收义务的中小企业，则需要依法给予处罚；对于累犯企业，处罚力度还应进一步加大。

第二，便于税收征管原则。中小企业大多规模小、分布广、数量多，且财务能力和税务基础相差很大。为此，对中小企业的税收征管必须简单明了、目标清晰，以容易操作、便于征管为导向，可采取简化纳税程序，延长纳税时间的方式，实行简易申报，最大限度地减少税收征管成本。

第三，提升中小企业的税务服务。中小企业大多缺乏精通财会业务、熟悉税收法律政策的专业财会人员，财务信息披露意识不强、财务管理相对薄弱。为此，税务部门应加强对中小企业的信息提供、纳税辅导、税收宣传和纳税培训等服务，并充分发挥会计师事务所、税务师事务所等中介机构的作用，对各类中介机构为中小企业代理纳税事宜所得收入给予免税照顾，大力促进税务代理工作的发展，尽量减少中小企业因不熟悉税收政策法规而造成的纳税失误，从而促进中小企业的健康发展。

第四，严格中小企业税收管理权限。税务机关应针对税收工作的特点，在各个环节建立制约机制，保证中小企业税收优惠政策落实到位，管理到位。在不折不扣落实国家规定的各项中小企业税收优惠政策的同时，严防随意调整和扩大优惠范围。税务部门应对已认定享受税收优惠的中小企业基本情况进行公示，公开其资格认定和享受税收优惠项目的内容，接受社会公众监督，提高税收优惠的透明度。除此之外，还要加大税务稽查力度，严厉打击利用税收优惠政策来偷逃税款的行为，一经查实，一律取消税收优惠资格，并追缴税款、滞纳金，从严从重罚款，若偷漏税达到一定数额标准，则移交司法机关以刑法论处。■

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