关于构建合理的地方税体系的探讨

2014-03-28王高峰

财务与金融 2014年4期

王高峰

一、当前我国地方税体系存在的主要问题

（一）高度集权的管理模式不利于调动地方政府的积极性

《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确指出：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。”根据这一规定，中央税、共享税以及地方税的立法权、地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等都要集中在中央。高度集权的税权管理模式不利于各地充分利用各地千差万别的情况发掘税源，不利于发挥地方政府的积极性、主动性调控经济和发展生产。

（二）主体税种的缺位导致地方政府难以获取与其支出责任匹配的税收来源

按照分税制改革的有关规定，地方税虽然数量不少，但都是税源比较分散、征管难度比较大、税收收入数量少的小税种。税源集中、税收收入数量大的税种要么划为中央税（如消费税、关税），要么划成共享税（如增值税），而且中央在分成比例上占大头。营业税一直是地方税收重要来源之一，随着“营改增”的全面铺开，改成共享的增值税后（目前采取国税代征后全部返还地方的权宜之计），必将对地方税收入产生重要影响。总之，地方税体系单薄，收支矛盾突出，在无法通过增加地方税收入来增加财力的情况下，地方政府只能通过盲目扩大地方收费权限和收费规模来保证政府职能的实现。

（三）地方税法制建设进展缓慢，不适应经济发展的需要

部分社会功能较强且适宜地方经济发展的税种，如环境保护税、社会保障税、遗产和赠与税等迟迟未能出台，直接造成了地方税收体制的不健全和地方税收结构的缺损，也弱化了地方税体系的社会功能。部分税种滞后，如1986年制定的房产税暂行条例和1988年制定的印花税暂行条例，随着经济、社会的发展，有关政策规定明显已落后于当前形势，使其调节作用几乎消失。土地增值税计算复杂，有关政策不明确，纳税人和征税机关往往存在争议。

二、地方税体系构建的国际经验

（一）税权管理模式

世界各国的税权划分大致可分为三种类型：

一是地方分权型，即各项税权分别由中央和地方行使，互不交叉和干扰，税权在各级政府之间的分布较为分散，如美国、德国是典型的地方分权型国家。美国联邦、州、地方均有其独立的税收体系，并拥有相应的税收立法权和征管权，但州和地方的税权受上位法律的监督和制约，当课税不适当时，联邦法院有权做停征判决。此外，层次高的政府对下层政府税收活动实施各种管制：通常各州通过税率和税额的限制来实现对地方的管制，如限定最高税率，限定税额增幅等。德国地方政府拥有收益权和征税权，地方政府可在联邦政府规定的税率范围内确定地方税税率。联邦与地方政府的共享税必须经地方政府同意才允许改变。

二是中央集权型，是指各项税权高度集中于中央，地方只有很小的税权，法国是这种类型的典型代表。法国政府分中央、省和市镇三级，税收立法权和征管权都相对集中于中央。中央税和地方税立法权及主要政策均有中央政府统一制定，地方仅享有一定的地方税税率调整权和税收减免权。1982年法国通过《权力下放法案》，将印花税等地方税种下放，使地方的税收权有了一定程度的提高。2003年修改宪法，直接对地方政府的税收立法权做出了规定，从而地方政府的税收立法权有了宪法依据。

三是适度分权型，这种税权划分模式综合了前两种类型的特点，中央和地方均享有一定的税收立法权，但中央对地方税收立法权的具体行使有一定的限制，日本是这种类型的典型代表。日本政府包括中央、都道府县和市町村三级，中央和地方政府的职责划分和财政支出范围比较明确，中央税和地方税原则上都是有日本国会统一制定法律，地方税相对稳定，不能任意变化。地方政府经过中央批准，可以决定征收和停征某些税种。但地方政府只能在地方税法列举的范围内自行立法征税，若超出范围，须经地方议会讨论通过并报中央批准，否则中央有权予以否决，一定程度上限制了地方政府的税权。

（二）税制结构和地方税主体税种选择

各国往往根据本国税种设立的情况、税源的分布及地域特点、地方政府的需要等因素，选择不同的税种作为地方税的主体税。美国实施彻底的分税制，没有设置共享税，但各级政府可就同一税源征税，如联邦、州、地方三级政府同时征收个人所得税、公司所得税、社会保障税等，分别以个人所得税、销售税、财产税作为自己的主体税种，收入来源较为稳定。法国分设中央税、地方税两大体系，不设共享税。税源小的划为地方税，如行业税、居住税、房屋建筑土地税等。地方税收仅占15%左右，不足部分由中央财政予以补助。德国联邦、州及地方政府均有自成体系的税收制度和主体税种，如州政府以销售税、总收入税为主体税种，地方政府已财产税为主体税种。税种划分为共享税和专享税，以共享税为主，专享税为辅。日本税种划分为国税、都道府税和市町村税，各级政府都以两个税种为主体税种。中央税和地方税由国会负责划分。地方税划分的原则是以事权划分为基础，以受益原则为依据。国税以个人所得税和法人所得税为主体税种，都道府税以居民税和事业税为主体税种，而市町村税以居民税和固定资产税为主体税种，这些税种都是一些收入稳定、受外在因素影响较小的税种。

三、完善我国地方税体系的建议

（一）合理明确地划分事权，授予地方适当的税收管理权

在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性，合理划分中央地方事权和支出责任。借鉴国际经验，结合现实国情，在明确政府事权和支出责任的基础上，确定各级政府间的税权划分：继续保持中央对税权的主导地位，适度放宽地方税权。可适当下放给省级政府的税权包括：全国统一开征但区域性特征明显的地方税种，如城镇土地使用权、土地增值税、资源税等具体实施办法制定、税目税率调整、减免等权限可在中央规定的范围内授予省级人大行使；分布零散、征管成本高或极具地方特色的地方税种如契税、烟叶税等，其立法权、征管权和税收政策制定权全部授权省级人大，由省级人大确定或调整后报全国人大常委会备案。

（二）加快税费改革进程，培育地方主体税种

加快财税改革步伐，一是将消费税改在消费环节征收，收入划为地方税；二是加快房地产税立法，对与房地产开发、交易与持有环节的相关税费进行梳理完善，适当减轻建设、交易环节的税费负担，提高保有环节的税收；三是加快资源税改革，重点推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税额标准，进一步发挥税收对资源的调节作用；四是改革个人所得税制度，实行分类与综合相结合的个人所得税模式，采取实质措施，提高收入项目综合计征的程度，促进个人所得税征收的合理性；五是推动环境保护费改税，将现行排污收费改为环境保护税，税率设计要综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本和收费实际情况等因素。

在增加税源的基础上，各地选择地方主体税种应遵循如下原则：税基广泛、税源丰富稳定、税收规模较大；具有适度弹性；体现受益原则；征管效率高。据此，地方政府可因地制宜地考虑将消费税、个人所得税、房地产税、资源税、环境保护税等作为主体税种组合的选择，发挥其在区域范围的宏观调控作用。