论生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化

胡进考

（中共中央党校 研究生院，北京 100091）

论生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化

胡进考

（中共中央党校 研究生院，北京 100091）

如何推进我国生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，是摆在我们面前的时代新课题。推进我国生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化的思路即真正理解治理体系和治理能力现代化的涵义是前提，切实有效地转变政府职能和作风是关键，不断完善公众参与机制是保障，先行建立生态文明治理体系是突破口，学习借鉴国内外的相关先进经验是必要条件。

生态文明；治理体系；治理能力

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的新执政理念，如何将这一新的执政理念加以细化或具体化是当前及今后一个时期我们所面临的重要任务。本研究是对如何推进我国生态领域治理体系和治理能力现代化问题所作的一种理论探讨，以期对我国正在推进的生态文明建设实践活动有所借鉴。

一、生态文明建设领域治理体系和治理能力的概念

关于治理的概念和特征，全球治理委员会的表述较具代表性和权威性，该委员会对治理概念作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[1]（P2-3)

此外，关于治理的概念，治理理论研究的权威格里斯托克(Gerry Stoker)对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性；（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。[2]

关于国家治理体系的概念，俞可平提出：“国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。更进一步说，国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。”[3]此外，全国政协社会和法制委员会副主任

施芝鸿认为：“国家治理体系是在我们党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相联、相互协调的国家制度。”[4]在借鉴上面两位专家观点的基础上，笔者认为，所谓生态文明建设领域的治理体系是指生态文明建设领域中用来规范各生态治理参与主体的行为（包括行政行为、市场行为和社会行为）的一套紧密相联、相互协调的体制机制和法律法规安排。

关于生态文明建设领域治理能力的概念，笔者认为，所谓生态文明建设领域的治理能力，就是指由政府部门与非政府部门组成的的生态治理主体，运用一系列的治理理念、技术、方法，通过平等协商有效解决生态文明建设问题的能力。

二、生态文明建设领域治理体系现代化的内容

一是生态治理参与主体的多元化。参与主体的多元化是实现生态治理的基本要求之一。所谓生态治理中参与主体的多元化，是指参与生态治理的主体除了政府之外，还包括生态环保专家、民间环保组织、新闻媒体以及与特定环境问题有直接利害关系的企业和普通民众代表等。如果参与生态环境问题的主体只是政府，那么其行为只能说是生态环境的管理，而无法称之为生态环境治理。只有政府、生态环保专家、民间环保组织、新闻媒体以及与特定环境问题有直接利害关系的企业和普通民众代表等主体都参与其中，才能称之为生态环境治理。

二是生态治理主体间平等协商机制的制度化。“治理过程的基础不是控制，而是协调”是治理的一个重要特征。因此，必须在参与生态治理的各主体间建立平等协商的机制，以便参与生态治理的各个主体的利益或诉求都能得到反映，否则，由于政府处于强势地位、其他主体处于弱势地位，治理就可能会变成“一言堂”，或者一种形式主义，其它参与主体的生态利益或诉求就很难得到保证和落实。

三是公权力运行的规范化。公权力是一种最强势的权力，它运行是否规范，不仅影响到其他治理主体的权利或利益要求能否实现，也直接决定着治理的效果。因此，要实现生态文明建设领域的有效治理，作为公权力代表的唯一参与主体，政府必须依照相关的法律和法规行使权力。

四是生态治理主体责任分工的明确化和体系化。参与生态治理的主体按其性质可分为政府主体、市场主体和社会主体三类。三类不同性质的参与主体之间应有不同的责任分工，且形成分工合理、协调配合的责任分工体系。也就是说，该政府履行的职能责任由政府承担起来，该企业等市场主体承担的责任就交给市场主体履行，适宜由民间环保组织、普通民众代表等社会主体承担的责任就交给社会主体去承担。

五是生态制度建设的体系化和国际化。为了实现生态文明建设领域治理体系现代化的目标，要求我们不仅要建立完善的生态文明制度体系，而且要求我们建立的生态制度应与相应的国际标准接轨。因此，推进生态制度的体系化和国际化建设，就成为我们完成生态文明建设领域治理体系现代化目标需要下大力气去做的一项重要工作。

六是生态治理手段的多样化。推进生态治理手段的多样化，是实现生态文明建设领域治理体系现代化的要求。为了达到生态治理手段多样化的目标，我们需要构建由行政手段、经济手段、法律手段、文化手段、教育手段、科技手段等构成的完善的生态治理手段体系。此外，为了取得较好的治理效果，行政手段不应作为最主要的手段，更不应该成为唯一的手段，应尽可能地去优先运用经济手段、法律手段、文化手段、教育手段、科技手段等非行政的手段。

三、生态文明建设领域治理能力现代化的衡量标准

一是生态治理理念的现代化。生态文明建设领域治理能力现代化的衡量标准之一，就是看生态治理主体是否拥有现代生态治理的理念。之所以这么说，是因为生态治理主体现代治理能力的形成离不开现代生态治理理念的指导。众所周知，拥有落后生态治理理念的治理主体，是难以实现生态文明建设领域治理能力现代化的。因此，生态治理理念的现代化，应是生态文明建设领域治理能力现代化的衡量标准之一。

二是生态治理过程的民主化。谈到治理，不能不提民主。因为两者之间存在着密切的关系，即民主是治理的前提，治理是民主的保障。此外，民主还能起到集思广益的作用，因而有助于促进治理的有效性。因此，生态治理的过程必然是一个落实和体现民主的过程。推进生态文明建设领域治理体系现代化，更应将民主的精神贯穿于生态治理的全过程。可见，生态治理过程的民主化，也应是生态文明建设领域治理能力现代化的衡量标准之一。

三是生态治理成本的最小化。拥有现代化的生态治理能力的生态治理主体，由于能有效地调动起包括生态环保专家、民间环保组织以及与特定环境问题有直接利害关系的企业和普通民众代表等在内的广大群众一起贡献智慧和力量，所以，他们不仅可以制定出科学的生态治理方案，

还可以减少因认识分歧而产生的阻力，增进生态治理的共识，形成生态治理的合力，因而付出的生态治理成本必然是最小化的。可见，生态治理成本的最小化，也应是生态文明建设领域治理能力现代化的衡量标准之一。

四是生态治理效益的最大化。拥有现代化的生态治理能力的生态治理主体，其所制定的生态治理方案一般来说是科学的，这是因为他们的治理方案是经过各治理主体平等协商、集思广益的结果。这种科学的生态治理方案如果付诸于实践，一般来说可以取得最大化的生态治理效益。因而，生态治理效益的最大化，也应是生态文明建设领域治理能力现代化的衡量标准之一。

四、推进生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化的意义

有利于完善生态文明建设的长效机制。推进治理体系的现代化，本身就包含着完善相关制度的涵义。同时，治理能力现代化的逐步实现，可以不断地提高我们制定生态文明建设长效机制的能力。因此，通过推进生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，一方面有利于直接地完善生态文明建设的长效机制，另一方面又可以间接地起到促进生态文明建设长效机制不断完善的作用。因此说，推进生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，有利于完善生态文明建设的长效机制。

有利于形成生态文明建设的最大合力。在传统的生态文明建设模式中，建设的主体往往只有政府，因此，取得的建设效果往往不尽如人意。而在新的生态文明治理模式中，参与治理的主体不仅有政府，还包括生态环保专家、民间环保组织以及与特定环境问题有直接利害关系的企业和普通民众代表等，整个治理过程是一个平等协商、持续互动的过程，既能够达到群策群力、集思广益的目的，又可以减少因认识分歧而产生的阻力，从而增进生态治理的共识。因此说，推进生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，有利于形成生态文明建设的最大合力。

有利于提高生态文明建设的科学化水平。在生态治理中，政府通过与其他参与主体平等协商、持续互动，不仅使得所制定出来的治理方案内容更具科学性，而且由于能充分地反映和体现非政府组织和公民的利益和诉求从而使得方案更具可行性、更容易被其他参与主体所接受。从这个意义上说，推进生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，也有利于提高生态文明建设的科学化水平。

有利于实现生态文明的平稳持续发展。推动生态治理体系的现代化，将促使一个国家或地区的生态治理模式、治理制度走向更加成熟和定型，这为该国或地区实现生态文明的平稳持续发展提供了根本性的制度保障。同时，通过不断推进治理能力的现代化，生态治理主体的生态治理能力将会得到稳步地提高，这也有利于保持生态文明的平稳持续发展。因此说，推进生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，有利于实现生态文明建设的平稳持续发展。

五、推进我国生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化的思路

真正理解治理体系和治理能力现代化的涵义是前提。要有效地推进我国生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，首要的、前提性的条件是生态治理的各主体特别是政府要真正地理解治理体系和治理能力的涵义和生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化的衡量标准。离开这个前提性、基础性的条件，谈生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，是不切实际的。为了使参与生态治理的各主体特别是政府真正地理解治理体系和治理能力现代化的涵义和生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化的衡量标准，建议政府成立专题研究小组，邀请生态文明研究领域和治理研究领域的知名专家学者对政府部门的生态治理者进行专业培训，提供专业咨询或参与专题课题的研究。这项工作看似枯燥，却具有基础性的重要意义。

切实有效地转变政府职能和作风是关键。要真正推进我国生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，切实有效地转变政府职能和作风是关键性的环节。之所以这么说，是因为治理本身就是一个政府部门和非政府部门的参与主体通过平等协商、持续互动共同寻求解决问题的最佳方案的过程。毕竟政府是公权力的代表，具有比其他治理主体高得多的权威，而且公权力又具有喜欢扩张的本性，因此，如果政府的职能和作风不切实地作出转变，还是由政府自己说了算或搞“一言堂”，那么治理就会蜕变为管理或统治了。为了切实有效地转变政府职能和作风，我们要严格按照十八届三中全会的精神要求处理好政府和市场、政府和社会之间的关系，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，该政府管的事情政府要管好，不该政府管的事情或政府管不好的事情可以考虑交由市场、社会管或由政府、市场、社会三者进行共同治理。同时，要按照中央开展的群众路线教育实践活动的精神要求，真正地把转变政府作风的工作落到实处。只有政府的职能和作风得到

切实有效地转变，推进我国生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化的工作才能顺利地开展起来。

不断完善多元主体参与生态文明建设的机制是保障。要推进我国生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，同样离不开多元主体参与生态文明建设的保障机制的建立和完善。因为没有或缺乏多元主体参与生态文明建设的保障机制，生态治理就只是一个空壳子、花架子而名不副实，或者难以有效发挥生态治理的功能。在这种情况下，要推进我国生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，也是不现实的。因此，为了推进我国生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，我们需要不断去完善多元主体参与生态文明建设的机制。为此，需做好以下三个方面的工作：一是搭建完善的各生态治理主体进行协商互动的平台；二是拓宽政府之外的治理主体参与生态治理的范围；三是丰富供各生态治理主体协商的生态议题。

先行建立生态文明建设领域的治理体系是突破口。任何事物的发展完善总要经历一个过程，治理体系的发展完善也是如此。同样，治理能力的提高也需要经历一个过程。我们应丢掉短时间内实现生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化目标的幻想，做好长期的思想准备和工作准备。根据质量互变的辩证唯物主义规律可知，要想实现生态文明建设领域治理体系的现代化，先行建立生态文明建设领域的治理体系是突破口，然后不断地去完善治理体系，经过一个量的积累达到一定程度自然就实现了现代化。同样的道理，要想实现生态文明建设领域治理能力的现代化，也需要先行建立生态文明建设领域的治理体系，再通过不断的生态治理实践，来逐步地提高生态治理的能力。

学习借鉴国内外生态治理的先进经验是必要条件。要推进我国生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，学习借鉴国内外生态治理的先进经验是必要条件。由于国外发达国家和国内的一些发达地区开展生态治理实践的时间较早，生态治理体系已较完善，生态治理的能力较强，在生态治理方面积累了很多的经验和教训，而我国生态文明建设领域治理体系建设的实践刚刚起步，生态治理的能力严重不足，因此，为了推进我国生态文明建设领域治理体系和治理能力的现代化，学习和借鉴国内外生态治理的先进经验是一种不可或缺的必要条件，也是一种成本较低的捷径。当然，在学习借鉴国内外生态治理的先进经验时，要避免简单地照搬照抄，应结合好本地区的实际情况。

[1]全球治理委员会.我们的全球之家[M].牛津大学出版社，1995.

[2]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002，（1）.

[3]俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准[N].北京日报，2013—12—09.

[4]施芝鸿.第五个现代化[N].北京日报，2013—12—09.

［责任编辑：李冬梅］

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1008-8466（2014）06-0056-04

2014-08-20

胡进考（1984—），男，河北邢台人，中共中央党校研究生院博士研究生，主要从事科学社会主义、中国特色社会主义以及三农问题研究。

10.13784/j.cnki22-1299/d.2014.06.015