公民参与视野下的地方政府治理能力建设——基于中国语境的分析

◎ 堵琴囡

公民参与视野下的地方政府治理能力建设
——基于中国语境的分析

◎ 堵琴囡

作为国家治理的重要组成部分，地方治理能力高低直接影响国家治理能力的提升。参与时代，地方政府与公众互动的能力是地方治理能力的重要表现。我国地方政府面对公民参与时能力不足的表现有：左躲右闪、打退堂鼓、束手无策。公民参与中地方政府能力建设应以最大化公民参与积极功能和最小化消极功能、保障政府的帮助者和伙伴者及服务者角色、维护和增进公民与政府的关系为依据。公民参与中地方政府能力建设围绕制度能力、参与网络管理能力、政府人员胜任力三个层面，包括信息公开制度、参与制度、政府回应制度、识别和整合利益能力、协调合作能力、维护参与网络能力、尊重公民权利能力、选择参与策略能力等八项建设内容。

公民参与 地方政府 政府能力治理

一、引言

党的十八届三中全会提出国家治理能力现代化要求，地方治理作为国家治理的重要组成部分，其治理能力高低直接影响着国家治理能力的提升。参与时代，地方政府治理能力的重要表现之一就是与公众进行有效互动的能力。然而，近些年，我国地方政府在面对公民参与时因能力不足而陷入困局的案例不断出现。酒仙桥“投票”拆迁陷入僵局、什邡和宁波等邻避运动中街头抗争扩大化、茂名PX项目警民冲突、垃圾焚烧厂被迫流产和火葬场放弃建设等“一闹就停”现象在多地反复上演，面对公众的参与，地方政府显得手忙脚乱甚至束手无策，消损着公信力，浪费着社会成本，有些甚至激化矛盾冲突。这些案例折射出目前我国地方政府面对公民参与时存在能力不足的问题。因此，文章试图从公民参与中地方政府能力不足的表现出发，探讨参与中地方政府能力建设的内涵、依据、内容。

二、我国地方政府面对公民参与时能力不足的表现

（一）“左躲右闪”

肇始于21世纪初的互联网改变了人们的生产生活，同时也为公民参与提供了全新的生态环境。通过网络，公民参与不仅更容易发生，而且规模和深度也得到前所未有的提升。但是，面对扩大化的公民参与，一些政府回应能力不佳，仍有地方政府采取“左躲右闪”策略，不是没有回应，就是被动回应或回应不足，比如，贵州瓮安事件、江西抚州爆炸案、温州动车事故等。2010年，中国传媒大学网络舆情研究所发布《中国网络舆情指数报告》指出，我国地方政府应对网络公众的参与以及网络舆情方面应对和引导能力不足，尤其表现为县级干部。学者温士洪通过对2007—2012年中国网络参与下地方政府的回应模式进行分析，得出网络参与下地方政府回应模式主要为杜鹃模式，即政府被动回应，其次是鸵鸟模式，即政府不予回应，而以政府积极回应和政民高度互动为特征的鸳鸯模式仅占1.1%。

（二）“打退堂鼓”

继2007年厦门PX事件之后，我国邻避运动达到高潮。公众纷纷对可能造成环境影响的项目落地表达出不满诉求。观之近些年发生在我国的邻避运动中政府的行为，其中不乏折射出地方政府能力不足的另一个表现，即政府面对公民参与，不是尽最大可能地创建相应沟通协调等治理机制，而是“打退堂鼓”，对之前决策做出完全否定，这在一定程度上消损了政府公信力，浪费了国家资源。2007年，为回应厦门公众示威活动，厦门市政府放弃PX项目，PX项目迁址漳州；2011年，大连市民示威游行要求政府将化工厂搬出大连，之后大连政府做出PX项目停止生产并一定进行搬迁的决定；2012年，面对公众抵制大型钼铜冶炼项目，四川什邝政府表示今后不再建设；2012年，宁波镇海区的村民抵制引进PX项目，宁波政府承诺坚决停止；2014年，因千人抗议PX项目，广东茂名政府针对已获国家发改委正式批复的PX项目作出绝不办理的承诺。

（三）“束手无策”

地方政府能力不足还表现在政府与公众互动中的“束手无策和百般无奈”，尤其是在利益矛盾冲突严重的领域。2003年，酒仙桥地区被批准列入危旧房改造范围，酒仙桥拆迁户以政府为主要指向开展参与和表达拆迁诉求，因拆迁户各家情况不一，嵌入在参与网络中的拆迁诉求多种多样，存在很大差异，显然政府承受着有效协调和整合这些拆迁诉求的巨大压力。面对这一压力，政府却想毕其功于一役，用投票方式一次性解决诉求整合问题。2007年6月9日，酒仙桥街道办采取投票拆迁形式试图整合拆迁户的拆迁诉求，但该形式的尝试非但没有为改造工作带来实质性进展，反而招致更大的争议和不信任，从此，酒仙桥危改陷入无限期暂缓境地。

三、公民参与中地方政府能力建设的内涵和依据

关于政府能力的内涵，存在以下三种角度的界定。从政府与外部环境关系角度，G·A·阿尔蒙德认为，“政府能力表现为对环境的适应程度，具体而言，是指建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制定政策和在社会中执行政策，特别是维护公共秩序和维护合法性的能力”[2](p63)。E·A·莱昂指出“政府能力是政府在社会环境中潜在的效力”[3](P63)。从政府追求的目标角度，科尔曼认为，“政府能力是政府获取应有的资源，用于满足其公民的基本需求的生存能力”[4](P4)。由此，政府能力的目标是满足社会公民的基本需求。与此不同，A·布朗给出的界定表明政府能力的目标是增进政府利益，他指出“政府能力是发展各机关的能力，管理自己的事务，有效维护与增进自己的利益，减少外来破坏性变迁所造成的弱点”[5](p63)。从政府职能角度，福山认为“政府能力是政府制定并实施政策和执法的能力，尤其是干净、透明的执法能力”[6](p14)。Joel S.Migdal指出“政府能力是政府影响社会组织、规范社会关系，集中资源并有效地加以分配或使用的能力”[7](p63)。上述分别从不同角度对政府能力进行界定。本文综合三个角度，将公民参与中的地方政府能力界定为：地方政府积极营造参与氛围、提供参与渠道、保障参与过程，与公民有效互动，以维护与公民间良好关系和提高公民参与的成效。

（一）最大化公民参与积极功能和最小化消极功能

政府执政困境、执政合法性、政策民主化和可接受化是政府推行公民参与的主要动因，这在一定程度上体现了公民参与对政府带来的积极功能。“政府原有的执政方式在当前复杂的社会条件下愈来愈不适应，为缓解政府的执政困境，公民参与成为了政府治理的新技能和新策略”[8](p111)。压力型体制和政治竞标赛是我国政府面临的制度环境，稳定和发展都是政府考核的关键指标，为了在这种压力下寻求合法性和晋升机会，政府往往诉诸公民参与。公民参与不仅促使政府获得了更全面的信息，还赋予公众表达利益诉求的渠道，有助于政府科学决策和提高政策的可接受性。对公众而言，维护权利与利益是其参与公共事务的动因。市场经济推动了公众自主性的成长，而传统单位制的解体导致公众失去了权利与利益维护的渠道和载体，于是，越来越多的公众认为唯有参与其中才能维护自身权利与利益。“公众通过公民参与的各种策略性行动向政府表达和传递自己的意愿、利益和其他诉求，以谋求政治体系对自身利益的偏袒和维护”[9](p9)。

另外，公民参与可能会消耗大量的时间和资源，造成成本过高问题。较之公民参与积极功能，Echeveria将公民参与描述为一个延误公共决策、耗时耗力的低效治理机制。公民和公民团体的参与有可能作为一种错误决策的推动力量，导致公共政策背离公共利益。公民参与也可能造成公众与政府社会信任的降低，当公众认为只要是他们参与的决策就会被执行，一旦发现他们的参与未对决策产生影响时，公众的不满油然而生。在一些经济学家看来，公民参与只不过是提供了公众以个人私利影响公共事务的机会而已。

公民参与带来的问题多数是由于不良的参与制度和参与方式导致的，这些有赖于政府能力建设将其优化，因此，公民参与中政府能力的建设以最大化公民参与的积极功能，最小化公民参与的消极功能为依据。

（二）保障政府的帮助者、伙伴者、服务者角色

政府能力是和政府角色联系在一起的，一方面，政府角色的扮演必须依靠于一定的政府能力作为保障，政府能力影响到政府角色扮演的好坏。另一方面，政府能力是政府角色的外在表现，政府角色框定了政府能力的强度、边界、显示方式。因此，离开政府角色谈政府能力建设是抽象和空洞的。

从西方行政思想史的演进来看，政府角色经过了控制者、掌舵者、服务者的转变。传统公共行政时期，行政是对国家意志的执行，所有公共事务都交由政府执行，政府扮演着控制者的角色。20世纪70、80年代，政府的控制者角色面临政府效率低下、腐败、政府与社会矛盾增加等问题，以新公共管理理论为代表的学者对政府控制者角色进行了批判，指出政府应该扮演掌舵者角色，通过授权将公共事务交由市场和社会管理。然而，新公共服务理论则认为政府的掌舵角色仍未走出控制和驾驭社会的影子，主张将政府角色定位为服务，政府通过议程安排，将合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判，促进问题的解决。

伴随着公共行政思想史中政府角色的演变，政府在公民参与中的角色也得以重新评估，政府角色被重塑为帮助者、合作伙伴、服务者。我国政府角色的定位基本遵循这一转变逻辑。2002年以前，我国政府职能以经济建设为中心，2002年，十六大将政府职能定位为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，2004年，十六届三中全会强调增强政府服务职能，政府职能从全能型转向服务型。2007年，十七大报告进一步提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府。

为扮演帮助者、服务者、合作者角色，政府在参与过程中可以做的工作有[10](p260)：（1）关注战略性议题和创造公共价值；（2）促使公众参与到政策议题中；（3）形成一个包括非政府组织、公民、企业等利益相关者的参与网络；（4）加强公民参与规范；（5）为政府人员提供参与技能的培训；（6）提供参与机会，教育公众成为积极参与者。

（三）维护和增进公民与政府的关系

政府能力建设既要求加强政府能力，也要求限制政府能力。政府能力建设应以维护和增进公民参与中公民与政府形成的关系为限，不能通过政府能力建设将政府凌驾于公民之上或重新回到对公民的控制和压制。

公民参与形式确定了公民参与中公民与政府之间的关系。公民参与的形式有：政府信息公开、关键公众接触、公民调查、公民投诉、全民公决、听证会、咨询、公私伙伴、公共协商、公民会议。借鉴Arnsterin对公民参与的划分依据，可将这些参与形式所表现的公民与政府关系归为四种，分别为单向关系、双向互动关系、合作关系、公民控制关系。单向关系表现为政府向公众发布信息、征集意见或者是公众向政府表达诉求和传递信息，单向关系中公民权利程度最低，双向互动关系表现为政府与公众信息的双向传递，政府回应公众的诉求，公众对政府进行反馈，权力开始流向公民。合作关系表现为公民与政府权力的分享。公民控制关系表现为公共治理，公民权利程度最高。四种关系构成金字塔型，依照公民权利程度逐级递升。针对政府能力建设，一方面，公民参与中政府能力的建设应避免权力的逆向流动，也就是至少保证公民与政府的关系为单向关系，另一方面，公民参与中的政府能力建设应致力于增进权力的正向流动，即推动公民与政府关系向公共治理发展。

四、公民参与中地方政府能力建设的内容

UNDP的研究指出，政府能力建设包括制度、组织管理和公职人员个体三个层次的能力建设[11](p88)。本文不采用组织管理层面的能力建设，因为组织管理更多强调的是政府内部的能力建设，但公民参与体现的是政府外部能力建设。另外，在公民参与过程中，地方政府因公民参与行为与不同公众之间形成单向、双向互动、合作、公民治理多重关系，形成参与网络状关系。“要管理一个网络状关系，就必须拥有网络管理能力”[12](p135)。由此，公民参与中地方政府能力建设由制度能力、网络管理能力和政府人员胜任力三者共同构成，形成有机整体。

（一）制度能力建设

福山将政府能力等同于制度能力，可见制度能力在政府能力中的重要性。公众参与公共事务常常因信息不足、参与渠道受阻以及政府回应程度低的问题而随机性参与、碎片化参与、策略性参与。制度能力建设致力于实现公民参与制度化，包括信息公开制度建设、参与制度建设和政府回应制度建设。

1.信息公开制度建设

公众参与公共事务的必要基础是公众的充分知情。詹姆斯·麦迪逊曾表示，一个民选政府若无大众化的信息或无获此信息的途径，那公民参与不过是一场闹剧或悲剧。虽然《信息公开条例》已于2007年公布实施，但配套的信息公开制度建设仍不完善。公民参与中的信息公开制度建设包括：首先，确立信息公开主体。本着“谁涉及，谁公开”的原则，明确只要是涉及公民参与议题的政府部门都负有公开公民参与议题信息的义务和责任。其次，形成多元化的信息公开方式。借助政府网站、报纸、广播、网络、上门提供等方式公开信息。第三，最大化信息公开的内容。公众充分了解与议题相关的信息，既能消解公众疑虑，也能提高参与双方达成共识的可能性。政府应尽全面地公开与议题相关的内容。第四，设立信息公开的考核机制。针对公民参与过程中政府的信息公开程度开展考核，以杜绝规避、搪塞、糊弄信息公开行为。

2.参与制度建设

参与制度是公众进入、影响或决定公共事务的基本保障。公民参与缺乏制度化和规范化，容易导致参与变成政府获取合法性的工具和手段，也容易出现无序参与。参与制度建设包括以下方面：第一，在法律层面上赋予公民参与的权利。2010年颁布实施的《国有土地上征收与补偿条例》将公民参与纳入拆迁的前置条件，在一定程度上缓解了拆迁矛盾的产生。因此，针对一些容易造成矛盾冲突的议题，政府应通过立法的形式使公民参与成为议题设置的必要程序。第二，建立多种类型的参与方式。温岭民主恳谈会是多样化参与方式的有益探索。政府要积极建立座谈会、关键公众接触、公民调查、公民投诉、全民公决、听证会、咨询、公私伙伴、公共协商、公民会议、网络参与等参与方式。第三，将多领域公民参与实践制度化。目前我国公民参与已经在城市规划、公共服务、预算、社区建设、大型项目等多领域开展，但如何使其持续化则要求将参与实践制度化。

3.回应制度建设

政府回应是政府对公众的诉求做出及时和负责的反应。政府回应关系到公民参与的水平和质量。首先，建立回应承诺制。回应承诺制是对服务承诺制的借鉴，要求政府对公民在参与中所表达的诉求作出回应时限和回应质量的承诺，并向公众公开，接受公众的监督。一旦政府作出不回应或消极回应行为，政府将受到处罚。第二，明确回应的平等、公开、透明原则。在一些利益分歧严重的公共议题上，如拆迁，存在政府只对部分公众回应或回应内容只在小范围内公开现象，导致公众对政府不信任以及公众之间相互猜忌。政府回应制度建设中应明确回应的平等、公开和透明原则，做到有诉求有回应、有回应有公开。第三，完善回应载体建设。提高政府网站建设水平，充分运用网络、报纸、广播、面对面等多种回应载体。

（二）参与网络管理能力建设

克里斯恩从行为主体、资源、规则和认知四个层面提出了网络管理能力的构成：互动关系的调整、配置形态的调整、渐进修正与调整、价值与认知的整合。斯蒂芬·哥德史密斯在《网络化治理》一书中指出政府要管理网络需具备调整目标、提供监督、防止沟通失败、协调多个伙伴、管理竞争与合作之间的紧张关系、克服各种数据不足的能力。运用到公民参与网络的管理中，政府应拥有的网络管理能力包括：识别和整合利益的能力、协调合作的能力、维护参与网络的能力。

1.识别和整合利益的能力建设

公众具有将整体利益置于他们作为特定利益之上的意识，但另一方面，公众也无法避免将私人领域的个人利益渗透到参与中。嵌入在参与网络中的利益诉求多种多样，既存在一致性，也存在差异性。如何通过公民参与达成共识首先取决于对嵌入其中的利益进行识别和整合。“自身建设”和“借力”是政府提高识别和整合利益能力的两种途径。“自身建设”方面，政府应积极拓宽参与渠道，吸纳公众参与，促使公众充分表达出利益诉求，尽可能有效地、全面地识别公众利益诉求。在利益识别基础上，政府可采取座谈会、协调会、个别接触等多种方式与公众沟通，整合公众的利益。“借力”方面，政府应积极扶持社会自治组织的成长，Daniel R、宁骚、陈芳等人的研究表明社会自治组织有助于将原子化的个人组织化，实现对分化的利益的整合。

2.协调合作的能力建设

首先，扩展协调合作的连接要素。治理时代，多元主体间协调合作的要素已经突破了传统的政府强制力、权威，而更加依赖于柔性的连接要素，如信任、价值观等。政府应综合运用网络技术、人力、观念、信任、耐心等要素将多元参与主体连接起来，为参与主体间的协调合作提供基础。其次，营造公平开放的协调合作氛围。一方面，尽管政府是协调合作的组织者，但政府要避免自己占据主导者地位，而以参与者身份平等参与协调合作活动。另一方面，政府也应完善相关程序避免参与中出现强势公众主导话语而弱势公众的话语被忽视的不平等现象。第三，激活协调合作的工具。政府可采用激励、能力建设、象征、劝告、学习等工具推动公众之间、政府与公众之间的沟通和协调。

3.维护参与网络的能力建设

参与网络常常会遭到参与主体、外部环境的破坏，有必要加强政府维护参与网络的能力。一方面，政府要及时发现并消除参与网络中的不稳定因素，为参与网络的运行创造适宜的环境。另一方面，政府应为参与网络的可持续发展提供服务。福克斯和米勒的话语理论表明，维护公共能量场（与公民参与类似）的关键是要保持话语正当性。话语正当性的标准有真诚、切合情景的意向性、自主参与和具有实质意义的贡献。真诚指的是参与者彼此间的信任，切合情景的意向性指的是参与者懂得考虑问题发生的语境、受到语境影响的人们的生活以及公众的利益。如果参与者切合情景的意向性，那么他将会从比原子化的、效用最大化的个人的立场具有更高的概括性的立场来讨论问题，“在关注自身意向的进程中而去关注公共利益”[13](p121)。自主参与意味着参与者不仅密切注意那些特定政策讨论的事件，还充分尊重其他人合理的观点。具有实质意义的贡献则强调参与者的能力，包括知识、观点、相关生活经历等。政府应为公众提供提升公众真诚、切合情景的意向性、自主参与和具有实质意义贡献四方面的培训服务，以维护参与网络的可持续发展。

（三）政府人员胜任力建设

政府人员胜任力主要强调政府人员尊重公民权利的能力和参与策略能力。“参与网络要求政府人员所拥有的态度和行为脱离传统公共管理者的态度和行为”[14](p141)，秉承公共性的伦理价值，扮演服务者角色，并依此形成相适配的能力。政府人员首先要具有尊重公民权利的能力。具体表现为：政府人员要学会倾听公众，了解他们的利益诉求、分歧困难。另外，面对公众的不满和质疑时，政府人员要以积极的态度作出回应。其次，政府人员要培养选择参与策略的能力。参与技术直接影响参与效果，参与策略则是对参与技术进行选择或组合的过程。托马斯根据政策可接受性和政策质量要求，将参与技术分为以获取信息为目的的技术和以增加政策可接受性为目的的技术，前者包括公民调查、关键公民接触等，后者包括咨询委员会、公民会议、调解等。沃特斯依据参与目的和参与问题的特征形成了多种参与策略，如当参与问题是中等建构且参与的目的是教育时，可采取公众教育论坛、邻里大会、镇民大会。如果参与问题建构不明确且参与目的是测量时，可采取民意测验、典型群众调查。

参考文献：

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[13]福克斯,米勒.后现代公共行政-话语指向[M].中国人民大学出版社,2002.

Governance Capability Building ofLocal Government on the Perspective of Citizen Participation： An analysis based on China

Du Qinnan

As an important part of national governance,local governance capacity directly influences the governance capability of a country.In an age of participation,the ability to interact with citizens has become a key aspect of local governance capacity.There are several behaviors showing the weakness of China’s local governance capability,such as dodging; withdrawing from difficulties; offering no solutions.Government capability building in citizen participation should be based on three aspects∶ maximize the positive effect of citizen participation and minimize its negative effect,guarantee the roles government plays in citizen participation,maintain and improve the relationship between citizen and government.Besides,local government capability building in citizen participation includes mechanism capability,network management capability and government officials competence.It covers eight items include Information disclosure mechanism,participation mechanism,government-feedback mechanism,interest-judging capability; coordinative and cooperative capability,capability for maintaining participation through network,capability for respecting civil rights and capability for adapting to right strategies.

citizen participation; local government; government capability; governance

D625

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.014

堵琴囡，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生，研究方向：地方治理，公共政策.

（责任编辑：卢小文）

区域循环经济范式下的我国新型城市发展战略研究（国家软科学项目2011GXQ4D087）。