论公共政策视角下城市规划的价值取向

◎ 周国梁

论公共政策视角下城市规划的价值取向

◎ 周国梁

城市规划具有公共政策的属性，实质上是一种公共政策，研究其价值取向，既是城市规划理论发展的应有之义，也是新时期我国城市发展的现实需要。在分析城市规划公共政策属性的基础上，结合我国城市规划向公共政策的转型，着重探讨了公共政策视角下城市规划的公共价值取向、民主参与取向、人本取向和空间正义取向。

公共政策 城市规划 价值取向

在不同的历史时期，城市规划具有不同的内涵。近些年来，城市规划越来越多地被认为是一种公共政策，具有公共政策的内涵和外延。于2005年10月28日讨论通过，2006年4月1日开始施行的《城市规划编制办法》首次明确了城市规划正式成为政府的重要公共政策，①同时也是国家在新时期对城市规划提出的新要求。李东泉、蓝志勇认为“当前对于城市规划公共政策的讨论日渐增多,但人们对于城市规划作为公共政策的内涵及特征尚未从理论上进行清楚的界定”。[1]在城市规划向公共政策转型的语境下，其价值取向是构成公共政策内涵的重要组成部分，对新时期城市规划的方向、实践有着重要的指导作用。

一、城市规划的公共政策属性分析

（一）公共政策的含义和价值取向

公共政策作为统治和管理的工具，随着国家的出现而产生。1951年，由拉斯韦尔和勒纳合著的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书的问世，被认为是现代公共政策学诞生的标志，拉斯韦尔认为公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。自公共政策作为一门科学伊始，众多的学者对其进行了界定。托马斯·R·戴伊认为“公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容”；[2]伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家制定，由行政人员执行的法律法规；戴伊·伊斯顿认为公共政策是对社会价值进行的权威性分配；詹姆斯·安德森则认为，公共政策是权威机构为处理某一问题或事务而进行的有目的的活动过程。[3]36

国内学者从技术层面对公共政策进行了界定。张金马认为，“公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人的准则和指南，其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。”[4]陈庆云认为,“公共政策是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”[5]

价值取向影响公共政策的选择和制定，同时为政策行为提供指南，陈振明认为公共政策的价值取向是“对政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择”，[6]范晓东认为“公共政策的基本价值标准直接影响甚至决定了公共政策的基本属性特征、发展方向及其政策效用等”。[7]

根据不同的标准，学者们对公共政策的价值取向进行了研究，一般都包含公共性、权威性、公平性、动态性等内容，还有学者提出了阶级性、强制性、过程性等取向。

（二）现代城市规划理论的发展

18世纪末的工业革命催生了现代城市规划理论的发展，为了解决当时快速城市化所引发的城市问题，现代城市规划的先驱们贡献了他们的才智。霍华德提出了“花园城镇”（或“田园城市”）的设想，认为新城镇应将城市生活的优点和乡村的自然环境和谐地结合起来；勒·柯布西耶主张“辐射城市”，认为城市应采用新的城市规划原则和建筑方案，并提倡在城市规划中采用功能区域划分的原则；芒福德从文化的角度提出了自己的规划理论，被认为是人文城市规划的使者。

1933年《雅典宪章》的颁布，确立了理性主义在城市规划中的作用，到了50年代后期，以林德布罗姆为代表的理性主义者倡导渐进的城市规划；简·雅各布斯则通过对人行道、公园、街区用途的分析，提出城市多样化的重要性。[8]20世纪60年代，达维多夫主张的倡导式规划认为，市民意见应成为城市规划的一部分，这也被看作是城市规划向公共政策转型的标志；70年代以后，各种规划流派异彩纷呈，具有代表性的是弗里德曼的沟通式规划，该理论认为城市规划应是不同利益主体相互沟通和交流的结果，沟通式规划又发展成为协商式规划，与前者相比，后者更注重沟通的方式，认为交流应是在平等、自由的基础上进行的，沟通式规划和协商式规划被看作是作为公共政策的城市规划的实践方式。[9]

从诞生起，现代城市规划就被打上了公共价值导向的烙印。随着城市化的推进，新的城市问题不断涌现，城市规划的领域也有了一定程度的拓展，环境保护、空间正义等问题被引入到了规划中来，公共政策导向愈加明显，现代城市规划理论也在解决城市问题的过程中逐步完善。

（三）城市规划的公共政策属性

从现代城市规划的历史演进来看，对公权力的制约和公共利益的保护，是城市规划的核心要义。刘易斯·芒福德认为“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”，而“城市规划作为公共政策”似乎已经成为了一种“政治和制度引导下”的共同认识。[10]城市规划的公共政策属性可以从三个方面进行界定。

首先，城市规划符合公共政策的定义。城市规划的主体是政府或其职能部门，跟城市发展的目标一致，立足点为解决城市的公共问题，其编制、实施是一个不断调整和反馈的过程，基于此，何流将城市规划定义为：“为弥补市场或政府‘失灵’、解决公共问题以及维护和协调城市公共利益，由政府及其他相关利益主体共同协商所形成的、由政府强制力保障的空间使用政策。”[3]38

其次，城市规划具有公共政策的基本特征。通过法律和制度保障，城市规划具有权威性；城市规划的目的是对公共空间资源的合理分配，因而具有公共性；城市规划的编制实施是一个不断变化完善的过程，具有动态性。此外，城市规划还具有层次性、强制性等特点。

第三，城市规划和公共政策的价值取向一致。城市规划有追求效率的一面，同时，它也致力于创造和谐美好的城市环境，努力促进城市的公平正义；城市规划具有实践取向，它面向具体的城市空间，要求具有较强的实践性和可操作性。随着现代城市治理理念的发展，城市规划被赋予了更多的内涵，民主参与、空间正义等取向愈加明显。

需要注意的是，城市规划与一般具体的公共政策（住房政策、教育政策等）相比有所区别，城市规划是具有综合目标的公共政策，由各个具体的公共政策所构成。

二、我国城市规划向公共政策的转型

如表1所示，以国家发展阶段为维度，李东泉等将建国后我国城市规划的发展分为四个阶段。

表1 建国后我国城市规划的发展历程

笔者以城市规划在经济建设和社会发展中的作用为维度，将建国后我国的城市规划分为三个阶段：

第一阶段，服务于“国家计划”。建国后，我国实行了严格的计划经济制度，城市规划成为建设领域落实计划任务的工具，工程技术角色突出，价值引领作用弱化，公共政策导向出现偏颇。

第二阶段，服务于“经济发展”。改革开放后，我国确立了市场为导向的经济发展模式，计划和控制逐步弱化，城市规划成为政府发展经济和重新对公共资源进行配置的手段。但由于政府职能转变不到位等因素，我国的城市规划理念转变不及时，“以经济建设为中心”的指导原则严重影响了城市的良性、健康、可持续发展，城市病越来越严重，公共政策意识缺失，价值取向一度被扭曲。

第三阶段，服务于“社会和谐”。进入到新世纪以来，公共政策主体日渐多元，为规划路径的转型提供了条件，基于现实的城市问题和对以往规划的反思，城市规划逐渐从纯工具角色和服务经济建设的桎梏中解放出来，城市规划的政策属性逐步被大家所认识，城市规划在“和谐社会”的构建中也必将大有作为。

与此同时，还应认识到，城市规划在现阶段仅是“重要公共政策之一”，在相当长的时期内并不会成为主导城市发展的核心公共政策，城市规划话语权的加强还需要一个过程。

三、公共政策视角下城市规划的价值取向

（一）公共取向

公共性是现代城市规划的根本特征，保护公共利益是城市规划的核心价值取向。公共价值取向建立在公众的期待和需求的基础之上，是对公众主观愿望和切实需求的满足，同时也是政府行为的导向。王华兵认为：“从公共政策角度来说，城市规划实际上就是为解决城市公共问题、协调城市公共利益、满足市民公众均等化公共服务的需求，由政府及其他相关利益主体协商而成并由政府强制保障实施的城市空间使用政策，具有明显的公共性。”[11]城市规划的公共性，在理念层面表现为对公共利益的重视，在实践层面，城市规划作为保障公共产品和服务有效供给的手段，在具体的交通、基础设施建设、城市更新、城市生态保护等方面发挥着重要的作用。

一直以来，城市规划致力于在市场取向和公共取向之间找到平衡点，市场强调效率，而公共性更强调对社会利益的公平分配。当前我国的城市规划存在困境，领导意志在城市规划中仍占据主导地位，以经济建设为中心的理念仍然根深蒂固，唯政绩论仍占据重要地位，地方的土地财政问题，官员的权力寻租问题，都在制约着城市规划公共属性的应然回归。终结“增长主义”的内外推力已然成熟，城市规划应从经济主导的桎梏中解脱出来，由“增量规划”更多地向“存量规划”发展。

（二）民主参与取向

民主行政有利于为政府获得新的合法性支撑，也有利于保证城市规划的科学性和合理性。在当前的城市规划中，民众更多的是扮演作为政府附庸的合作者，在城市规划中并没有实质性地位，民主参与的缺失容易使城市规划沦为少数专家和官员践行其精英理念的工具。

民主参与下的城市规划具体来说一是要保障公民的知情权，扩大公民参与，让公众真正参与到城市规划的编制和实施中来，这既是民主行政的表现，也是民主行政的实现途径；二是要培育公民精神，公民精神是推动现代城市建设的重要力量，既要培育公众的公民精神，也要培育规划决策者和实施者的公民精神；三是要强化顾客导向，将公众看成是顾客，政府是供顾客驱使的服务提供者，要重视民众需求，及时做出回应，并以民众的满意度作为衡量城市规划和公共服务质量的指标。

同时，应保障市民在城市规划中的表达权、决策权和监督权，并完善相应的信息公开机制、意见表达机制、协商决策机制和民主监督机制等，确保民众参与渠道的畅通。

（三）人本取向

以人为本包含了对人的尊重、对人的生命的敬畏以及对人的内心世界的探究等丰富内涵，城市规划的人本取向或者说人文关怀有下列几点精髓：

1.人道主义。将人本身作为出发点来考虑问题，人有知情权、话语权，有被人尊重和个人权益不受侵害的权利，这也是人文关怀的根本出发点。城市规划要充分考虑到这一点，对当下的强拆等城市建设困境有一定程度的启示意义。

2.尊重个体意识。个体的存在是最真实的存在，应把个体从集体中解放出来，强调“我”的权益和想法。受传统思维及社会主旋律的影响，在我国，集体往往凌驾于个体之上，个体的权益经常会遭到漠视。城市规划的公共性取向并不意味着可以牺牲作为个体的市民利益，相反，一个人性化的城市规划应处处彰显人文关怀，使得每一个规划参与者感受到对其个体地位应有的尊重。

3.自由与平等。人生来平等，这一点不管是在中国先哲，还是西方启蒙思想家们的著述中都能得到体现。平等意味着人人都有追求个体自由的权利，社会应该为个体的平等和自由创造环境。城市规划要统筹考虑，杜绝厚此薄彼现象的出现，更不能为了一部分人的利益而付出牺牲另一部分人利益的代价。

4.感性和理性。感性是构成人性的重要部分，是人的本真面目，而理性是人特有的客观分析和判断的思维方式，人们可以通过理性来约束自身的行为，使其合乎社会准则和规范，感性和理性共同左右着人类的行为。城市规划是建立在理性基础上的，但绝不应成为死板的教条，充分考虑并保障人的情感需要，是现代城市规划的题中之意。

（四）空间正义取向

城市发展的过程也是空间生产的过程，城市是自然空间（物质空间）、精神空间和社会空间三位一体的综合体。钟顺昌认为“城市化是一种典型的空间生产形势，而这种空间生产，客观上以市场化为导向，结果是以牺牲大多数弱势群体的根本利益和剥夺其对美好生活追求的权力为手段，来满足社会少数精英阶层的利益”。[12]

曹现强等在对空间正义内涵进行梳理的基础上，认为空间正义的概念“是对不正义的空间表现的批判，目的在于观察、辨别和消减植根于空间和空间过程的不正义”。[13]从空间正义的维度看，当前城市化进程中大量城市问题的出现，是因为空间的“非正义”现象的存在，人的价值要求和社会道德被束之高阁，人性的贪婪以及资本的趋利倾向，以及权力和资本的结合，使得坚持资本取向的城市生产变成了对弱势群体利益的榨取。

坚持空间正义的价值取向应首先坚持空间资源分配的正义，这种资源包括有形资源和无形资源（包括了城市成员的权利等），分配正义就是要让全体成员享受到城市发展的成果，不仅包括收入等利益方面的公平分配，还包括在社会规则中的地位公平。其次，应坚持空间治理的正义取向，城市的更新和发展，不应以牺牲弱势群体的利益为代价，在空间布局和城市改造过程中，要特别注意弱势群体权益的保障。另外，空间正义的实现还需要城市由“大政府”向“大社会”转变，城市政府和社会主体之间应建立起良好的合作交流机制，培育适应城市善治需求的公民社会。最后城市空间正义价值的实现需要依赖公共政策，中国城市空间正义缺失的矫正需要公共政策的支撑，在这个过程中，要理性面对当前由于空间的非正义所导致的空间抗争。[14]

四、结语

本文在梳理公共政策价值取向和现代城市规划理论发展的基础上，从概念、特征及价值取向三个角度分析了城市规划的公共政策属性，认为城市规划实质上是一种具有综合目标的公共政策。从我国建国后城市规划的实践来看，城市规划的发展其实就是向公共政策转型的过程。公共政策视角下的现代城市规划应坚持公共取向、民主参与取向、人本取向和空间正义取向，每一种取向都被时代赋予了新的内涵。需要注意的是，这些取向之间并不是割裂开来的，而是互相补充、互为支撑的。在城市规划的过程中，既需要作为规划主体的城市政府的大力推进，也需要社会主体（社会组织、市民社会等）的民主监督和积极参与，城市政府和社会主体间的协同治理是城市规划的大势所趋。

注释：

①新版《城市规划编制办法》总则第一章第三条对城市规划重新进行了定义：“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。

[1]李东泉,蓝志勇.论公共政策导向的城市规划与管理[J].中国行政管理,2009(5)：36.

[2][美]托马斯·R·戴伊.彭勃等译.理解公共政策(第十版).北京：华夏出版社,2004：2.

[3]何流.城市规划的公共政策属性解析[J].城市规划学刊,2007(6).

[4]张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社,1992：19.

[5]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社,1996：8.

[6]陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社,1998：484.

[7]范晓东.公共政策视角下城市总体规划实施评估研究[D].重庆：重庆大学，2012.

[8](加拿大)简·雅各布斯.金衡山译.美国大城市的生与死[M].南京：译林出版社,2006.

[9]李东泉.从公共政策视角看1960年代以来西方规划理论的演进[J].城市发展研究,2013(6).

[10]赵明,雷诚.论城市规划的公共政策导向与依法行政[J].城市规划,2007,31(6)：21.

[11]王华兵.论城市规划的公共性及制度矫正[J].中国软科学,2013(2)：16.

[12]钟顺昌.空间正义——城市化的伦理选择[J].当代经济，2013(9)：28.

[13]曹现强,张福磊.空间正义：形成、内涵及意义[J].城市发展研究，2011(4)

[14]曹现强,张福磊.我国城市空间正义缺失的逻辑及矫治[J].城市发展研究,2012(3).

On the Value Orientation of Urban Planning from the Perspective of Public Policy

Zhou Guoliang

Urban planning has the attribute of public policy,and is in essence a kind of public policy.The study into its value orientation not only is the requirement of the development of urban planning theory,but is also the practical demand for urban development in a new era.Based on the analysis of urban planning’s public policy attributes,and combined with the transformation towards public policy of China’s urban planning,the paper focuses on the public value orientation,democratic participation orientation,humanistic orientation,and space justice from the of China’s urban planning from the perspective of public policy.

public policy; urban planning; value orientation

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.015

周国梁，山东大学城市发展与公共政策研究中心成员，管理学硕士，主要从事城市管理、公共政策领域研究。

（责任编辑：卢小文）