转制社区治理结构的制度分析——以广州市天河区A村为个案

◎ 王桢桢 何东升

转制社区治理结构的制度分析
——以广州市天河区A村为个案

◎ 王桢桢 何东升

以A村作为转制社区研究对象，通过实践观察，发现转制社区存在着公共服务短缺、集体企业转型受阻、居委会工作本末倒置、居民身份认同模糊等问题。从制度分析的视角揭示了不合时宜的制度安排，城乡二元结构的存续、资源依赖关系的强化是制约转制社区与城市社区接轨的主要原因。因而建议改变路径依赖，重构新型的社区治理结构，增加政府有效制度供给。

转制社区 治理结构 制度分析

要全面推进新型城市化、加快发展促转型，关键在于解决城乡发展不平衡的问题。而城乡的统筹发展，很重要的一个方面是在城镇化的过程中怎样实现农村向城市社区的顺利转型问题。“转制社区，特指政府为推进城市化发展，对城中村及城市周边村镇进行改制，将原有城乡二元管理体制转变为城市管理的单一体制，实行有别于城市社区管理的一种过渡性社区 ”[1]。可以说，转制社区是我国城市化进程中“征地不征人”政策的特殊产物，其面临的问题具有鲜明的时代特点和中国特色。本文关注的焦点在于转制社区的治理结构，即政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民合作供给社区公共产品、优化社区秩序、推进社区持续发展的运作机制与互动关系。课题组以广州市转制社区实践为案例研究，通过对多个转制社区的实地观察、深度访谈，查阅相关文献资料等形式深化认识，并选取了其中较为典型的A村作为研究对象，重点分析其从乡村社区转型为城市社区的过程中，公共治理结构变化的情况和呈现的特点，存在的主要问题及其产生的原因，并为完善转制社区的治理结构提供决策参考。

一、转制社区治理结构的实践观察

A村是广州市建成区内非常繁华热闹的城中村，位于天河区商业旺地。区域面积大约0.6平方公里。上世纪80年代，该村以农业为主，是知名的蔬菜基地。进入90年代， A村的大量农田被迅速征用，至1994年该村农田已被全部征用，仅保留0.28平方公里的村民居住地和散在的自留发展用地。居住地建筑物约3000余座，建筑面积近100万平方米。随着城市化进程的快速推进，外来入村租屋的流动人口已经远远超过了本地居民的人口数。A村现有户籍人口约9000人，外来流动人口68000多人。

（一）A村社区转制的背景及基础

1988年，A村进行了社区股份合作制改造，“将全村集体资产折股量化给规定时段内的村民，村民享受一年一度的股份分红；1991年村级经济成立了股份合作经济联社，原生产队改制为27 个股份合作经济社；1994年进一步优化股份合作制，将集体资产全部折股量化到村民个人名下，村民成为名义上集体资产的终极所有者”[2]。转制前，A村为传统的农村治理结构。设有村党支部、村民委员会和27个经济社。党务和行政上服从上级镇（街）管理，接受上级对社会管理指标的考核。“村委会既是基层群众自治组织，又是集体经济管理组织，还是协助乡镇政府开展工作的准行政组织，经济、社会与准行政职能合一”[3]。村委会作为治理的主体，其工作是以发展集体经济为主要目标，同时承担社会管理工作，由村集体统筹公共服务的供给，保障村民的福利，包括调解邻里纠纷、治理村环境卫生、开展计划生育、维护村内治安等。

伴随着广州城市化进程的加速推进以及外来人口的不断涌入，传统的封闭性的乡村治理模式已不能很好地适应日益膨胀的多元化的公共服务需求；与此同时，股份合作制的实施与完善奠定了社区经济公司化的基础，保障了村民身份转移后的生活来源，为社区转制奠定了经济基础。1997年5月，A村进行了撤村改制的实践，并根据《公司法》组建了XX企业集团公司。该企业集团公司成为广州市最早实施村改制的试点单位之一，到目前为止账面资产已超过23亿元。

（二）A村转制后的治理结构安排

对于转制社区的治理结构问题，我们集中关注的是转制社区中的核心治理主体，包括基层政府、经济组织和居委会实际履行的职能以及他们之间的权力制衡关系。A村社区转制后，对于社区公共事务的管理具有实质影响主要有三大治理主体：

1.基层政府——街道办事处

城中村改制后应当建立的是城市治理体制。街道作为地方政府的代言人，成为转制社区法定的治理主体。街道办事处的职能主要有政治、行政、经济三个方面：“政治职能体现为坚持和改善党对社区事务的领导，进行精神文明建设、维护社会稳定和社会秩序等；作为一级行政组织，街道的行政职能主要体现在城市建设和管理职能的履行和一般行政管理目标的达到（比如计划生育、市容市貌建设、社会综合治安、环境卫生等）；街道在城中村社区内部的经济职能体现为获取尽量多的财政资源，并通过上缴区财政局之后得到一定比例的税收返还来实现，当然还包括其他行政收费。”[4]

2.经济组织——企业集团公司

1997年，A村组建了企业集团与企业集团有限公司。组织架构主要参照有限责任公司与企业集团的做法。新组建的企业集团在组织架构上参考有限责任公司与企业集团的布局，由“核心层、紧密层、半紧密层和松散层企业构成：核心层是以A村股份合作联社为发起者成立的拥有独立法人地位的企业集团有限公司，实行独立核算、自负盈亏，通过控股、参股、合作等经济手段对属下企业加以协调和控制；紧密层由原村全资或投资已达控股比例的企业构成；半紧密层由原村参股但又不足控股比例的企业组建而成；松散层则由原村属下各经济社的经济实体构成，与集团公司之间属于合作互惠、监督管理关系。”[5]具体的运作机构包括“三室五部”：党委办公室、行政办公室和法律顾问室，物业管理部、企业管理部、财务管理部、劳动人事部及治保部。

3.自治组织——社区居委会

转制后，A村撤销了村委会，根据经济社和农村居民分布成立5个社区居委会，每个居委分布外来流动人员约1～2万人。社区居委会由街道办指导工作，原来的27个经济社改为居民小组，仍然自主经营独立核算。虽然根据相关规定，社区居委会直接归属街道办事处领导，但由于企业集团公司未能剥离社会管理职能，也要协调处理居民的行政事务，因此造成客观上，社区居委会受街道办事处、企业集团公司两级双重领导、双重指挥的现象。除此之外，A村辖内社区居委会还存在没有办公场地、配备的工作人员不够、下拨经费严重不足等问题，居委会只能借用企业集团的办公场地。同时，社区居委会成员同时由集体经济组织的成员兼任，交叉任职的情况非常普遍，并由集体经济组织成员担任居委会主任。

（三）A村转制后面临的问题

1.公共服务总体短缺

A 村转制后，公共服务供给主体仍为企业集团公司，基层政府并没有完整承担起公共服务的供给职责。企业集团公司承担双重任务，“一方面要经营业务创造经济价值，另一方面又需要承担治安、消防、环卫、社保、计生、安全生产等社会职能”[5]。村民遇到困难和问题，并不会去找居委会，还是依赖集团公司负责解决。由于企业集团公司在事实上作为社区公共服务的主要供给者，导致社区的作用不能正常发挥，公共服务总体呈短缺状态，村内的各种基础设施建设严重滞后，包括道路维护、路灯照明、给排水、消防安全等公建配套设施无法满足稠密的人口的基本要求。在基本公共服务设施方面，城中村一般都位于城郊结合部，交通出行不便，由于土地性质、规划等原因导致某些基本公共服务设施无法落实，如肉菜市场、医疗卫生设施等。

2.企业集团转型受阻

企业集团公司作为经济组织，本应强化经济管理职能，但现在社会行政管理却成为集团的指标任务，这不仅加重了其经济负担，更重要的是，分心分力，使其难以专注于自身的经济发展。调查显示，转制以来企业集团公司投资于社区内社会管理的费用，年均为1000万元左右，上述这些开支还呈逐年递增之势。据该企业集团公司2012年最新统计数据显示，各种社区管理和公共福利费用支出已经达到2200万元。1999年至2001年共投资了1000多万元升级村内小学的教学软、硬件，仅用于治安的开支平均每年就接近1000万元。据访谈企业反映：“企业集团最大的困难是一方面要承担经济发展的职能，同时要承担众多的社会管理职能，接受街道的管理和考核。所以企业集团也曾经多层面地反映，希望能够将众多的社会管理职能移交给社会（街道办）。”A村改制成立企业集团公司后，该公司一方面承担着上述各项社区行政事务和社区建设的巨额资金投入，另一方面又需要像其他企业一样负担同等的税负，不能再享受过去国家给予农村的各项优惠；而且行政管理费用支出由于没有明确的政策支持不能税前列支，这不符合市场经济平等竞争、公平竞争的原则，削弱了集体经济的竞争力，对企业集团向现代企业的转型形成较大的掣肘。

3.居委会工作本末倒置

居委会包揽事务过多，行政色彩浓厚，难以履行管理社区、服务居民的基本职责。原来的村委会尽管也有协助乡镇政府的工作职能，但主要工作还是处理本村内部的各种事务。转制以后，居委会的工作重心转向社区管理和公共服务：“如社区的计划生育、综合治理、环境卫生工作、社区文化教育、失地农民的社会保障和再就业服务、困难居民的低保与救助、外来人口服务和管理、协助政府开展征地和拆迁工作及其拆迁居民的安置等”[3]。居委会的经费投入不足、编制控制严格，使5～6人的居委会人员在管理2万余人的庞大社区时感觉力不从心。尤其需要注意的是，在层层加码的绩效考评体制下，“协管工作”往往变成了“主要工作”，加班加点也要完成，而办理自治事务则成了可多可少、可做可不做的事，许多社区居委会还存在人员与经济组织的成员交叉任职的情况，致使社区服务的功能和质量无法满足社区居民的需求，造成居委会职能混乱、权责不分、本末倒置、服务缺失。

4.村民身份认同模糊

目前值得警惕的是村民对基层政府普遍的不信任态度，这也延伸到对于社区居委会的看法，许多村民并不认同居委会作为群众性自治组织的身份。一方面，村民获得了城市户籍，在需要牺牲自身利益配合区政府、街道办和居委会开展工作时，他们就会强调其“村民身份”而不愿合作。另一方面，村民又在城市公共服务的享有中，“包括养老保险、医疗保险、消防安全等要求‘居民身份’，与城市居民有同等的待遇 ”[5]。本来村民对自身身份的认同应该很确定，但是在集体土地所有的性质下，丰富的集体经济分红与贫瘠的社会保障福利形成强烈反差，A村的原村民对于自身究竟是村民身份还是居民身份的判定摇摆不定，甚至不惜“脚踏两条船”谋求不同身份背景下的好处与利益。

二、原因探究：制度分析的视角

A村社区转制后出现的系列问题表明，基层政府、企业集团公司和居委会在社区治理和公共服务供给中，均存在权责模糊与角色错位的状况。从制度分析的视角看，制度的有效供给不足制约了转制社区与城市社区的接轨，羁绊了股份公司转型升级的脚步，也在相当程度上掣肘了社区自治的推进和发展。

（一）不合时宜的制度安排造成政府与社区关系紧张

虽然街道办并不是严格意义的一级政府，但是从其机构设置看，已囊括基层政府的各项职能，是改制社区的法定治理主体。原本转制后村民的身份转变成为城市居民，应当在基本服务的供给上享受与城市居民均等化的待遇；社区基础设施的建设和维护等管理费用也应由政府承担，企业集团公司作为纯粹的经济性组织应逐渐淡出社会公共服务管理。然而实际上，转制社区仍按过去的制度安排运作。A村的公共设施建设、医疗、福利、文化、教育、治安、卫生等公共服务管理费用的支出，仍需要由企业集团公司负担，从而削弱了基层政府治理主体的权威。目前街道办事处的财政收入仍然主要依靠税收返还，不仅不足以维持其行政职能的有效运转，更不足以支持社区改制需要的巨额成本[4]。虽然从名义上，街道办已经承接了原村委会的行政职能，但是由于其财政能力与行政能力的限制，实际上大部分的党务政务工作还是通过企业集团公司来完成，这就势必造成街道办事处职权的缺位，引起社区不满。

（二）城乡二元结构的存续使经济组织无法剥离社会管理职能

从A村的转制过程来看，其突出问题在于集体资产的改制不完整。企业集团公司所拥有的集体土地所有权和开发使用权，奠定其在主导社区的经济基础。这种模式在为A村转制提供物质条件的同时，也造成了后转制时期的发展问题。社区转制后，集体经济组织虽然在形式上失去了村委会的社区事务管辖权，但却从实际上承载了原村委会的经济实力、行政权威和组织架构，形式上职能的缺少并不妨碍集体经济组织事实上治理主体地位的获得；另一方面，由于产权的约束，政府对于集体所有土地各种改造都举步维艰，尤其是规划的落地实施和各种公建配套设施的建设。虽然政府有文件规定，要把诸多的社区管理职能转给相关政府部门，但由于体制约束，承接拟转移的职能迟迟难以得到全面落实。按照转制方案，“企业集团公司内设的‘行政办’是具有明确定位的过渡性机构，即除了承担集团内的行政管理职能外，主要负责村委会撤销后未能完全移交的社区行政事务”[2]。但是改制16年来，企业集团公司并没能逐渐剥离社区行政事务的管理职能，不但需协调管理辖内5个社区居委的各项行政事务，还要做好治安、安全生产、环卫、计生、信访、“两违”控制等工作，而且这些工作亦成为上级政府对企业集团公司年度工作考核的项目内容。“行政办”作为过渡性机构不仅没有完成使命结束运作，其重要地位反倒不断提升，机构不断膨胀、人员不断增加、职能不断强化。

（三）资源依赖关系的强化使居委会选择性执行自治职能

居委会作为自治组织，其行动的核心应当是“自治”，权力的来源应该是居民及其居民会议的授权，行动的范围应当是在授权权限内处理居民自治事务。与此同时，还可协助基层政府及其派出机关（街道办事处）提供开展工作，组织居民开展自我管理和自我服务。但社区转制后，居委会的主要任务就是协助政府开展社区管理和公共服务工作，这就难免使得居委会角色错位，成为街道办事处的“下级单位”。社区居委会一方面需要依赖集体经济，依靠其财力、物力和人力支持为社区特别是原村民提供公共物品；另一方面又需要依赖街道办事处，“居委会成员的职数、任职条件、待遇由街道确定；还要应对来自政府部门和街道办事处的各种检查、评比和考核”[3]。转制后居委会的办公经费改由街道拨付，不仅数额偏低而且没有使用自主权，遇到使用缺口，还要向街道申请拨付，这也增加了居委会对政府和街道的依赖。如企业集团董事长在访谈时所言：“目前我们的居委会和城市社区的区别是接受街道办事处和企业集团的双重指挥、双重领导，原村民在接受计生等社会管理方面也是双重的要求。”

由于相对封闭的利益共同体的存在，一方面转制社区内的原村民会固守乡村行为观念和意识，另一方面也会极力排斥外来权力对于社区事务的管辖[4]，并不配合居委会的工作，也缺乏自治的意识和能力。由于自治的空间和能力越来越小，居委会选择性地执行社区自治职能，无法真正代表居民维护权益、协调利益，也无法与居民之间建立互信互惠的合作治理关系。

三、对策与建议

基于A村转制的公共治理结构的实践分析，其问题的根源在于有效制度供给不足，转制社区仅仅偏重在组织架构的变革而没有配套制度和规则的调整，依然保留了集体土地所有制和传统社区治理机制，最终导致了各个治理主体出现整体性错位。转制社区的发展路径应增加有效的制度供给，着眼于土地产权的改制和明晰治理主体的角色定位。

（一）改变城乡二元结构，解决转制社区对旧体制的路径依赖

全民所有制与集体所有制的并存是旧经济体制下城乡二元经济结构的根本原因。转制社区必须正视和解决原村民对旧体制的路径依赖问题，实际上这个问题已经阻碍了社会转型。村民变成居民之后，只要在经济上仍然依赖于集体土地和村经济组织，就不可能成为真正意义上的城市居民。因此，首先应该加快土地集体所有转变为国有的进程，有两种途径可供选择：“一是对采用‘整村原地拆除，重新建设’改造模式的转制社区通过征地实现集体土地向国有土地的转换；二是对不适宜整体拆迁的转制社区通过补交国有土地有偿使用费的形式将集体土地一次性转为国有土地，核发《国有土地使用证》，对合法建筑物核发国有《房屋所有权证》。”[5]与此同时，应将社区公共服务职能从村集体经济组织中剥离出来，由地方政府承担。

（二）重构社区治理结构，明确各治理主体的职能

在社区转制公共治理过程中，应依法理顺三大治理主体的相互关系，明确政府、集体经济组织、社会组织在社区治理中的各自职能，使之形成新型的社区治理结构和良性互动的善治格局。

1.确立基层政府的主导地位

在目前转制社区建设初始阶段，应着重强调政府对转制社区建设的主导作用。政府要明确自己的定位，不仅要承担起提供“公共物品”的职责，而且要正确履行对集体经济组织进行指导、服务与监督的职责。首先，在村委会转制为社区时，政府应承担起社区公共服务职能，把社区公共设施建设、教育、卫生、医疗、环保、安全等公共支出纳入财政预算安排。政府收入主要通过税收渠道而不是通过收费或转移给集体经济组织承担公共支出的方式，确保转制社区居民享有均等化的基本公共服务。其次，政府应当加强对集体经济产权制度改革的政策指导和规范管理，尤其要负担起集体资产的监督管理职能，避免改革过程中集体资产的流失。

2.集体经济组织应主要发挥经济职能

集体经济组织应逐步成长为完整意义的市场竞争主体，参与社会分工与公平竞争。应逐步剥离其目前承载的社区建设和社会管理职能，改由基层政府、居委会或其他组织承担。而经济组织作为一个专一的经济实体承担起管理经营集体资产、发展壮大集体经济的职能。在土地成为集体经济资本的条件下，使村民能够共享“农转非”的增值收益和资本化收益[6]。通过建立现代企业制度，完善企业集团公司的治理结构，实现科学的组织架构、规范的决策机制和有效的监督机制。[7]同时，政府应为此类企业的健康成长创造条件：通过建立完整开放的产权体系和集体股权的市场交易机制，打破集体股权的流通限制，通过股权交易实现产权要素的市场化；并在过渡期内指定相关优惠政策降低此类企业的税负。

3.促进社会组织参与社区自治

应抓住城乡统筹发展的难得机遇，大力培育社区自治力量，从根本上改变社区自治力量羸弱的局面。居委会的自治能力一方面源于相对独立的自治空间，另一方面源于社区居民的认同支持。而自治空间的塑造需要推动“两个剥离”。一是与基层政府的剥离，摆脱行政职能。通过新设社区服务站承接处理各种行政性事务，包括城市低保、优抚安置、老龄服务等，将协助政府处理的各项行政事务交由社区服务站完成；二是与集体经济组织的剥离，摆脱经济职能，与集体经济组织在人员、办公场地、经费、账目等各自独立。通过“两个剥离”实现社区居委会工作职能与城市基层社会管理和服务接轨[3]，承担其维护社区共同利益、协调社区内利益冲突的重要功能。其次，鼓励社会组织和社区居民参与社区公共事务的治理。一要强化宣传促进村民从乡土认知转为城市认知。既尊重原村民的观念意识，又要通过教育感化增强其市民意识。二要建立和完善社区居民和社会组织参与公共事务治理网络。把与社区居民利益相关的公共服务项目分门别类、形成公共事务治理清单，并赋予社区居民和社会组织公共事务的决策权，不断提升社区自治能力。通过各种赋权措施促进社区居民平等有序地参与社区建设与社区管理，才能促进多元利益的和谐共存，实现社区资源的公平配置。

（三）增强政府有效制度供给，确保转制社区居民的合法权益

转制社区在融入城市化过程中，尽管要解决权力边界模糊、集体经济组织转型受阻、居民身份认同困难等问题，但这些问题都与现行的制度安排有关。因此，制度问题才是转制社区最需要清除的障碍。一是按照城乡一体化的要求，清理不合时宜的法律和规章制度，该保留的保留，该废除的要废除，解除一切束缚转制社区的羁绊。二是将转制社区创造的成功经验转化为法律和政府的规章，提高执行的权威性与操作性。三是按照新型社区治理结构的要求，进行系统的完整的制度设计，明确各治理主体的职能，规范其行为，保障社区居民的合法权益。如政府在社区承担的公共服务事项、每年财政预算安排、集体经济产权保护、转制居民私有产权保护、公民参与公共事务决策程序、社区各种组织参与公共治理规则，诸如此类都要从法律上制度上做出具体安排。通过制度建设理顺行政、经济和社区自治之间的关系，形成良性互动的善治格局。基本公共服务应由政府均等化提供，不应从制度安排上割裂城市社区与转制社区；社区公共服务可以通过构建政府、居委会、工青妇组织与其他社会组织的治理网络合作供给；社区共同利益的维护和共同意志的表达、社区内部多元利益的协调，则应通过居委会这一自治组织来实现。

[1]谢守红,谢双喜.国外城市社区管理模式的比较与借鉴[J].社会科学家,2007(8)：55.

[2]蓝宇蕴.都市里的村庄[D].中国社会科学院研究生院博士论文,2003,5,1.

[3]杨贵华.城市化进程中的“村改居”社区居委会建设[J].社会科学,2012(11).

[4]赵过渡,郑慧华,吴立鸿,龚惠琴.“城中村”社区治理体制研究——以广州市白云区柯子岭村为个案[J].国家行政学院学报：2003(3)：97.

[5]罗勇彬,陈可石,杜江韩.城中村转制后的迷失与再探索——以广州登峰村转制为例[J].现代城市研究,2012(7).

[6]王圣诵.“城中村”土地开发、“村改居”和社区民主治理中的农民权益保护研究[J].法学论坛，2010(11)：98-103.

[7]黄静晗,潘扬彬.“村改居”社区集体经济产权制度改革与探索——以福建省厦门市马垅社区为例[J].沈阳农业大学学报(社会科学版),2012(5).

An Institution Analysis of the Governance Structure of Communities Undergone Institutional Reforms： A Case Study of Village A in Guangzhou’s Tianhe District

Wang Zhenzhen,He Dongsheng

Taking Village A as the object of study on communities undergone institutional reforms and through careful observation,the author finds that these communities are lack of public services,stuck in entrepreneurial restructuring,in need of an efficient community office and lack of citizen identity.The paper points out that the inappropriate institutional arrangement,the existence issue of urban-rural dual structure and the heavy dependence on resources are the obstacles for Village A to be able to develop towards an urbanized community.It is suggested that the path dependence should be changed,the governance structure be reformed and effective government supply be increased.

communities undergone institutional reforms; governance structure; institution analysis

C916

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.012

王桢桢，中共广州市委党校、广州行政学院公共管理教研部副教授，管理学博士，研究方向：公共服务与地方治理。何东升，广州市花都区科技与信息化局局长。

（责任编辑：卢小文）

国家社会科学基金青年项目《基于产权结构与利益群体的城市治理模式创新研究》（12CZZ035），国家社会科学基金规划项目《城市更新中的社会整合机制研究》（13CZZ036)。