农地权利财产属性的强化

蔡立东，刘国栋

（吉林大学 法学院， 吉林 长春 130012）

农地权利财产属性的强化

蔡立东，刘国栋

（吉林大学 法学院， 吉林 长春 130012）

网络反腐是当代的党务新词。在互联网时代，网络反腐蕴含着积极的宪法意义。网络反腐彰显了公民的言论自由权和监督权，落实了宪法规定的公民参与国家管理的权利。应当通过宪法引领网络反腐的制度建设，推进政府信息公开，加强对网民及网站的管理引导，实现网络反腐与传统反腐方式的有效互动。

网络反腐；宪法权利；制度建设

一、导言

中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中关于农村土地改革的内容占据了很大的篇幅，这既显示了中共中央对农村土地改革的高度重视，也体现了农村土地改革的复杂性和艰巨性。《决定》关于农村土地改革的设计以农村土地的具体类型为着眼点，以增强农地权利财产属性为主线，以完善农村土地使用权的流转为核心，既升华了我国正在开展的农地确权和地方农地使用权流转实践，又与使农民分享发展成果的改革宗旨相一致，为我国深化农村土地改革指明了方向。

财产指由具有金钱价值的权利所构成的集合体，[1]（P188）就是主体享有的依自己的意志获得利益的各项权利的集合。农地权利财产属性的强化意味着农地权利回归用益物权的本质：权利主体可以依法占有、使用农地获取收益，并可以独立处分农地权利自身。[2]（P488）权利依法获得的对世性可以对抗来自国家、所有权人以及第三人的不当干涉；农地权利财产属性的强化表征着作为权利主体的农民可以依靠自己的意志遵循市场交易的规则，独立地行使土地上权利，获得收益。这使农地权利主体的目标可以区隔于国家、集体的目标而具有独立性，为通过市场机制配置农地资源奠定了基础。《决定》通过以下几方面的制度变革，落实了农民对农地的权利主体地位，使农民在农地制度上摆脱了对国家和集体的依附地位。

二、农村土地承包经营权财产属性的强化

现行法律规定的农村土地承包经营权流转方式主要包括：互换、转让、转包、出租、入股。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第133条以及《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第49条肯定了“四荒”土地承包经营权的抵押。然而，对于通过家庭承包方式设立的土地承包经营权能否抵押，《物权法》及《农村土地承包法》并未作出明

确规定，而《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第15条则明确否定了通过家庭承包方式设立的土地承包经营权的抵押，限制了通过家庭承包方式设立的土地承包经营权的融资功能。

不仅如此，在农村土地承包经营权流转的实践中，由于土地承包经营权不明确以及土地承包关系不稳定，发包方往往通过承包地收回、调整以及通过“转租倒包”方式甚至强制农民进行土地流转，整理出较大范围成片土地以便于流转。在此过程中村委会以及乡镇政府在土地流转中处于主导地位，而农户在转让价格、转让期限、转让方式以及受让方的确定等方面没有话语权。基于自身利益最大化的激励，村委会或者基层政府往往会违背农民的意志，侵害农民的土地权利。

《决定》从明确土地承包经营权流转的主体，流转途径的多元化以及构建土地承包经营权流转平台三个方面入手，推进土地承包经营权的规范公平流转。

一是明确了农户在土地承包经营权流转中的主体地位。《决定》要求“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，并且“赋予农民对承包地占有、使用、收益及流转及承包经营权抵押、担保权能”，这肯定了农民在土地权利流转过程中的主体地位，确保了土地承包经营权的财产属性；《决定》还提出“依法维护农民土地承包经营权”，给予土地承包经营权法律上的保护。若单纯强调“赋权”而缺乏权利之必要保护，那么农户通过流转土地获取收益的愿望可能落空。而通过“赋权”与“法律保护”相结合，全面保障土地承包经营权按照农户的意志进行流转，落实了农户在土地承包经营权流转中的主导作用。

二是土地承包经营权流转途径的多样化。《决定》对通过家庭承包方式设立的土地承包经营权的抵押持肯定态度，取消了对通过家庭承包方式设立的土地承包经营权融资功能的限制，缓解了农民融资难的困境，丰富了通过家庭承包方式设立的土地承包经营权的流转途径；《决定》还对通过合作方式实现土地承包经营权流转作出了具体安排，《决定》提出“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，肯定了入股方式参加合作经济，将土地承包经营权变为股权从而实现权利流转；“鼓励农村发展合作经济……允许合作社开展信用合作”，扶持农村发展合作经济，通过政府资金的直接投入、财政补贴以及允许合作社开展信用合作，促进以合作方式实现农村土地的规模经营。

三是构建土地承包经营权流转平台。《决定》提出：“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。这意味着：土地承包经营权的流转将依托交易市场来实现，并且产权交易市场由于中介方、信息服务提供方等多方主体的介入，为交易双方提供了充分的信息，打破了双方之间的信息垄断，降低交易成本，促成双方达成交易。另一方面，借助交易市场这一平台，按照市场运行规律，土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农业合作社和农业企业这些土地利用效率高的主体之间集中，这样既可以保障农户利益的最大化，又使土地与资金、技术等生产要素相结合，实现农业的集约化和现代化经营。

三、农村建设用地使用权财产属性的强化

按照我国现行法的规定，农村建设用地按用途的不同可以分为：宅基地、公共设施和公益设施用地以及乡镇企业用地。不同类型的土地使用权的财产属性也有差异，《决定》中区分了农村集体经营性建设用地和宅基地，并设计了不同的改革方向，以强化农村建设用地使用权的财产属性。

（一）农村集体经营性建设用地使用权财产属性强化

根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第43条，农村集体经营性建设用地使用权仅能出让给乡镇企业。关于农村集体经营性建设用地使用权的流转，也仅包含两种情形。一是破产、兼并发生时土地使用权流转。《土地管理法》第63条的规定禁止农村建设用地使用权以出让、转让或者出租的方式进行流转，仅规定依法取得建设用地的企业在破产、兼并时才允许土地使用权发生流转。二是随厂房等建筑物一并抵押。根据《物权法》第183条，乡镇、村企业的建设用地不能够单独抵押而必须同依附于其上的建筑一并抵押。农村集体建设用地使用权的出让对象受到限制，而且取得农村建设用地使用权后，不允许转让和出租也不能够单独地进行抵押，这使得农村集体经营性建设用地使用权的财产属性受到了限制。集体经济组织以外的成员若利用集体土地进行开发建设，则由国家通过行政征收这种非市场化的手段变集体所有为国家所有，使用人再从国家通过出让程序取得建设用

地使用权。由于行政征收是非市场化的手段，农村土地的真实价格被掩盖，农民集体及成员并不能充分享受土地增值带来的收益，大部分收益由国家独占。

《决定》从拓宽农村集体经营性建设用地使用权取得的主体范围，丰富农村经营性建设用地使用权流转途径，减少征地范围并完善土地交易二级市场三条路径，强化农村集体经营性建设用地的财产属性。

一是拓宽农村集体经营性建设用地使用权的主体范围。《决定》明确提出允许农村集体经营性建设用地使用权出让，取消了对受让人范围的限制。这意味着，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地使用权不仅可以由本集体经济组织成员取得，也可以出让给本集体经济组织成员以外的自然人、法人或者其他组织用于开发建设。主体范围的扩大确保了农村经营性建设用地在更大范围内寻求最优利用主体，实现土地资源的优化配置。

二是丰富农村集体经营性建设用地使用权的流转途径。《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”肯定了农村经营性建设用地通过租赁、入股等方式进行流转，农村集体经营性建设用地使用权同城市建设用地使用权一样具有出租、出借、转让、互换、赠与等多样化的流转方式。这意味着，农村集体经营性建设用地使用权在设立后，可以再次进行流转，并可进入市场进行交易，有利于最大程度实现农村建设土地的效用。

三是减少征地范围并完善土地交易二级市场。一方面，《决定》提出“缩小征地范围”，限制了行政征收这种非市场化取得农村土地的方式，减少政府对土地流转的行政干预；另一方面，《决定》提出“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。随着征地范围的缩小必然催生借助二级市场以获得土地进行开发建设的需求，《决定》完善二级市场的设计，遵循市场运行规律，进行土地资源的优化配置，使集体经济组织及成员获得土地增值的收益。

（二）农村宅基地使用权财产属性强化

按照现行法的制度设计，农村宅基地使用权具有浓厚的身份性色彩。其一，宅基地使用权在设立时，只能够由本集体经济组织成员取得，并遵循“一户一宅”的原则；其二，宅基地使用权不能够单独流转，只能够随房屋一并转让、出租、赠与等，并且受制于宅基地身份属性，城镇居民禁止购买农民的住房，宅基地使用权只能够在有限主体范围内与农村住房一并流转。这种制度设计的逻辑是：农村的社会保障体系不完善，由宅基地担负相应的保障职能，要确保宅基地的稳定。这种制度设计过分地强调了宅基地使用权的身份属性，限制了其财产属性，切断了农村与城市土地资源之间的相互流动性，造成了城乡差别的扩大：一方面，城市建设用地使用权价格畸高，各地“地王”频现报端；另一方面，农村大量出现“空心村”的现象，大量宅基地被闲置、浪费。

《决定》提出“保障宅基地用益物权”，维护农户的宅基地使用权，防范集体经济组织或者基层政府侵害农户的合法权益；另一方面，《决定》提出“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，取消了宅基地的受让主体的身份限制，淡化了农村宅基地使用权的身份色彩，打破了宅基地使用权身份性对流转的禁锢。并且《决定》还要求“建立农村产权交易市场”，以此架设农村宅基地流转的通道，城市土地资源和农村宅基地之间相互流转成为可能，有利于城乡一体化改革的深化。

四、农地权利财产属性强化衍生的问题及应对

农地权利身份性的褪化和财产性的增强，意味着“农民”逐渐演化一种职业而非一种身份，城乡居民的差别只是体现了社会分工和职业的不同而已，农民也是理性的市场经济的参与者，而非旁观者。

（一）农地权利财产属性强化产生的问题

农村土地财产属性的强化是一把“双刃剑”。一方面，农村土地财产属性强化意味着土地使用权进入市场进行流转，从而获得更多的土地收益并且实现土地资源的优化配置；另一方面，农村土地使用权的财产属性强化也意味着土地上所承载的保障职能被剥离，也带来了一些问题，举其要者如下。

一是失地农民问题。农村土地使用权进入到市场进行流转，按照市场运行的规律，土地资源集中于少数利用率比较高的主体之手。而且随着土地与资金、技术等生产要素的结合，规模化、专业化、现代化的经营进一步提高了农业的生产率，更多的农民从土地上解放出来，而他们又失去了土地这种谋生的手段，成为失地农民。失地农民的归属、就业、保障等问题成为农村

土地财产属性强化所要直面的首要问题。

二是地方政府对“土地财政”的依赖问题。我国中央政府和地方政府实行“分税制”，按照“财权上移、事权下移”的原则来分配财权和事权，加重了地方政府的财政负担，造成了地方财政过分依赖国有土地建设用地使用权出让金的现实。据统计，2010年，全国土地出让金高达2.94万亿元，相当于地方财政收入的71%。土地出让金占地方财政收入的比例平均达50%，西部一些城市甚至高达80%以上。[3]由此，农村集体经营性土地使用权流转以及征地范围的缩小必将对政府垄断的土地一级市场产生冲击，影响地方政府土地出让金收入。如何减少地方政府对于“土地财政”的依赖，保持财政收入的稳定，成为农村土地财产属性强化的又一重要问题。

（二）农地权利财产属性强化衍生问题的应对

《决定》坚持摸着石头过河和顶层设计相结合，直面农村土地财产属性强化衍生的问题，从多个方面提出了化解之道。

关于失地农民问题。第一，推动城镇化改革，实现农业转移人口的城镇化。《决定》提出，增强城镇吸纳农业转移人口能力，逐步放开户籍限制，推动农村人口“进城”成为城镇居民。第二，发展非公有制经济，吸纳农村剩余劳动力。《决定》强调了非公有制经济在社会主义市场经济中的重要地位，支持非公有制经济的发展，允许非公有制经济进入特许经营领域。通过释放非公有制经济的活力，发挥非公有制在吸纳剩余劳动方面的积极作用，保障农村转移人口就业，使农村转移人口在城市获得收入来源。第三，完善住房和保障体系。将进城落户的农民纳入城镇住房和保障体系，使农民参加的养老保险和医疗保险与社保体系规范衔接，使农民不但“进城”，而且“落户”，避免农民“候鸟式迁移”。

关于地方政府对“土地财政”依赖的问题。第一，完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，将事权和财权相匹配。同时加快房产税的改革，拓宽地方财政收入的来源渠道。第二，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益用地划拨，将土地增值收益合理分配给政府。第三，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。第四，允许社会资本参与兴办农村各类事业，参与城市基础设施投资和运营，用来分担政府的负担。

四、结语

《决定》以增强农村土地权利财产属性为主线，提出诸多富有成效的改革新举措。农地权利财产属性强化不仅仅是经济问题、政治问题，也是法律问题。《决定》中诸多改革内容也与我国现行的法律相冲突，在强化农地权利财产属性改革的过程中，要与时俱进，完善和修改我国关于农地权利的现行法，把党的路线方针政策落实到法律之中，这既符合社会主义法治理念的要求，也有利于更好地贯彻执行党的路线方针政策。

[1]王泽鉴．民法总则[M]．北京：北京大学出版社，2009．

[2]崔建远．物权：规范与学说——以中国物权法的解释论为中心（下册）[M]．北京：清华大学出版社，2011．

[3]土地出让金减少影响几何[EB/OL]．http://news．xinhuanet．com/house/2011-12/13/c_122415340．htm，2013-11-21．

［责任编辑：李冬梅］

D922．32

A ［

1008-8466（2014）01-0009-04

2013—12—20

吉林省社会科学基金资助项目《农村承包地收回的实证考察与制度重整》（2011B013）阶段性成果

蔡立东（1969— ），男，吉林长春人，吉林大学法学院、吉林大学理论法学研究中心教授，博士生导师，法学博士，主要从事民法基本理论、公司法、法律经济学研究；

刘国栋（1969— ），男，山东高密人，吉林大学法学院民商法专业硕士研究生，主要从事我国土地制度研究。