县级政府依法行政的动力探究：困境、机制与建议

陈青山

(华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079)

一、问题的提出

依法行政发轫于资本主义社会初期，是反专制、争民权的资产阶级宪政运动的产物。[1]30然而，在现代社会它已成为行政机关普遍遵循的一项法治原则以及法治政府建设的必然要求。我国的依法行政建设工作在经历了十几年的努力推进后，各项制度建设日臻完善，在总体上也已取得显著的成效，但是近年来却呈现出“上快下慢”的不均衡性，主要表现为县级政府层面难以与上级政府的依法行政推进工作保持同步调，影响整个依法行政的实施进展。笔者认为造成这种不均衡局面主要是因为县级政府处在政府工作的第一线，承担的任务繁重，面对的环境复杂；在经济GDP理念的导引以及政治晋升等因素的影响下，县级政府的工作重点是“在有限的时间内做尽可能多地体现政绩的工作”，而不是把有限的资源浪费在“见效慢”的依法行政推进工作上，存在短期内无法通过依法行政建设来实现区域内各方利益的片面认识。换句话说，造成县级政府依法行政工作推进困境的关键性缘由是其自身动力不足。县级政府在我国政权体系中处于基层，直接作出大量的涉及群众利益的行政行为，其依法行政水平关系到我国的基本政策在基层的落实程度，关系到国家法律法规的执行状况，关系到我国法治政府目标的实践进展。这说明，在推进依法行政建设方面，县级政府在很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。鉴于这种考量，笔者试图以动力作用机制为突破口探究推进县级政府依法行政的动力要素构成，改善依法行政的动力结构，增强县级政府依法行政的整体动力。

二、当前我国基层依法行政的困境审视

自20世纪90年代以来，我国政府以积极的姿态努力推进依法行政建设：1993年，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次以党的文件形式确立了“各级政府要依法行政，依法办事”；1997年，党的十五大报告明确提出“一切政府机关都必须依法行政”；1999年7月国务院召开全国依法行政工作会议，并于同年11月出台《国务院关于全面推进依法行政的决定》；2004年4月，国务院公布《全面推进依法行政实施纲要》这一指导行政法治建设的纲领性文件，明确提出：当前我国推进依法行政的任务是“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”；2008年，国务院作出《关于加强市县政府依法行政的决定》，强调“充分认识加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性”；2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，提出“加强法治政府建设的总体要求”。

纵览依法行政这一演变历程，可以清晰地发现我国依法行政的整体性发展轨迹是渐进式的，而且是中央政府主导推进的，这是由传统文化、经济和社会发展水平等诸多因素共同决定的。尽管这种发展模式有效地推动了我国的依法行政建设，法制建设迅速发展起来，但是也不可避免地带来一系列问题。这表明我国依法行政的实际推进工作与现实社会治国理政的需求仍存在较大的差距，县级政府层面尤为突出。笔者将其主要归纳为以下几个方面：

(一)县级政府依法行政意识不科学

在我国县级政府层面，人治思想、特权观念普遍存在，科学的依法行政意识尚未普遍形成。主要表现为以下几个方面：其一，“视法为器”观念根深蒂固，把法律视为治理地方事务的工具或手段；其二，领导权力、地方政策凌驾于法律之上，出现只认“签字”、政策，不认法律的现象；其三，县级政府出于地方利益的考量，守法执法带有选择性；其四，对依法行政的内涵缺乏了解。简单地将“依法行政”理解为“律他”，缺少政府及其工作人员的“律己”。伴随着法律意识的增强与权利意识的觉醒，公众对依法行政重要性的认识越来越深刻，行政权力得不到法律规范，任何违法行政、法外行政都会直接或间接侵犯公民的合法权益。[1]46

(二)县级政府推进依法行政的基础薄弱

首先，2004年国务院公布的《全面推进依法行政实施纲要》，进一步明确“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用。”[2]然而，在目前的县级政府机构设置中，虽然设置了法制机构但人员配备不足，法制机构的建设情况与承担的实际工作任务不相适应，根本不能发挥其在推进依法行政工作中的作用。其次，依法行政的推进过程是一个需要持续投入却见效缓慢的渐进性工作。由于一些地方行政机关主要领导干部工作调动频繁以及追求短期利益，导致一些地方发展思路经常调整。因此，一些需要长期坚持的发展方向和基础性工作得不到长期贯彻执行。第三，存在“权与利相结合”、“权与责相分离”现象。尤其是当本地方、部门利益与公共利益发生冲突时，政府往往站在自身利益或官员个人利益最大化的角度思考，造成“做工作以部门利益为中心，办事情以个人喜好为标准”。[3]162

(三)县级政府依法行政的奖惩不到位

在行政管理机制上，促进基层政府依法行政的激励机制和惩戒机制均没有完全建立，导致基层政府没有将依法行政真正摆上重要地位。[3]166中央如何实施对地方政府依法行政的监督检查，通过什么组织形式，运用什么手段，如何调动地方政府积极参与的积极性与责任感，国务院均没有一个完整的计划和组织安排，即缺少一个对地方政府依法行政监督考核平台。由于缺少这个有效平台，导致地方政府对依法行政的重视程度大都处于自发状态，地方政府有组织、有计划、有安排的推进依法行政自觉性不足。而在行政管理激励机制方面，由于我们现在还未建立能够有效整合地方政府推进依法行政积极性与动力支撑的地方政府“依法行政监督考核平台”，监督考核工作没有能够硬性为年度考核具体指标体系，导致国务院推进依法行政的全面部署，在地方政府及其部门实践中大打折扣。

(四)县级政府依法行政的人员素质不高

在县级政权体系中，公务员习惯于用老办法以及依据上级文件要求从事行政管理，经过系统业务和法律培训的为数不多，频频曝出“执法的不懂法”、执法方式简单粗暴等问题，依法行政几乎成为空谈。近年来，在强制拆迁、城管执法等领域发生的暴力执法事件中就可以看出依法行政问题的严峻性。

三、县级政府依法行政的动力机制分析

在我国当前的社会情境下，加强县级政府的依法行政具有重要意义。首先，县级政府推进依法行政能够改善政府的形象和公众对政府的信任，为政府更好地进行职能转变和服务型政府建设创造良好的法治环境。第二，县级政府依法行政可以为完善市场经济体制提供有效的法律途径。第三，县级政府依法行政可以有力地推动基层民主政治的发展，切实保障广大基层群众的政治权益。在此，笔者从县级政府与依法行政的内在关联入手，找寻县级政府依法行政的内在动力构成。

(一)县级政府依法行政的动力作用模式：“利益—需要—动机—动力—行为”模式

在县级政府依法行政的动力作用模式中，将县级政府和政府公务人员分别视为一个整体，每个整体都有自己的利益诉求并存在实现利益的需要。(见图1)这种实现利益的需要则决定了个体的行为动机。在心理学中，动机一般是指由特定需要引起的，欲满足各种需要的特殊心理状态和意愿。具有行为动机的个体则被激发产生做出某种行为的动力，最终个体借助产生的动力作出各种行为。正是通过“利益产生需要，需要决定动机，动机激发动力，动力支配行为”这一作用链条，县级政府依法行政的动力源才得以形成。

图1 “利益—需要—动机—动力—行为”模式简图

首先，将县级政府作为一个整体，在我国现有的政治体制下，它必然要实现辖区内公共利益最大化表达，继而产生实现本地公共利益最大化表达的需要，由此决定了县级政府采取下一步行动的动机，正是从这种动机出发县级政府才获得要推进依法行政的动力。此外，只要存在利益实现需要，就可以产生持续不断的动力，并且循环往复，直至最终目标实现。其次，从需要动机理论出发，每个人都有自我实现的需要，在政府机关中工作的政府公务人员在利用工作为群众谋取公共利益的同时，获得最大的经济利益和政治利益是其应有的选择，即通过工作做出政绩后被提拔重用，从而获得政治晋升以及实现生活条件改善等。

(二)县级政府依法行政的动力构成剖析

为了更好地把握县级政府依法行政的动力作用模式，必须剖析县级政府依法行政动力源的构成。在此，县级政府依法行政的动力主要包括两类：一类是利益型动力，一类是内压型动力。利益型动力包括经济利益动力、政治利益动力、理念转变动力、改革利益动力；内压型动力主要是指由政绩考核和行政问责对县级政府及其工作人员造成的内部压力而形成的动力源。借助“利益—需要—动机—动力—行为”这一动力作用模式就可以较好地解释这两类动力是如何发挥推进县级政府依法行政作用的。

1.利益型动力

第一，经济利益动力。县级政府依法行政能够促进经济发展。首先，依法行政与经济和社会发展相适应，才能为依法行政不断增添动力。依法行政作为经济社会发展的促进力量和保障力量，其全面推进无法脱离经济发展水平和社会条件。[1]43按照马克思主义的观点，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。具体来说，县级政府依法行政属于上层建筑的范畴，其建设程度则是由当地经济基础所决定的；而当地经济发展的水平又会受到县级政府依法行政水平的影响。因此，地方经济发展与县级政府依法行政之间是一个相互依赖、相互作用的利益关系，只有坚持依法行政与经济和社会发展相适应，才能为依法行政不断增添动力。其次，加强县级政府依法行政是完善市场经济的内在需求。目前，我国正处在完善社会主义市场经济体制的阶段，市场经济的运行逻辑不能再依靠“全能型政府”的强力管控，而是需要一种公平正义的力量来维护，这就对政府提出了更高的要求。显然，市场经济运行逻辑的维持需要依靠法律制度来保证，具体地说就是需要各级政府依法行政。第三，受我国历史因素的影响，“以经济建设为中心”已经内化为各级政府工作的第一要务。然而，经济建设离不开法律环境的影响，县级政府要实现经济发展的目标，必然要寻求一种异于命令或政策指令管理方式的的新型管理方式——依法行政，因为它具有合法化的权威。通过这种合法化的权威，有助于构造良好有序的经济发展空间。

第二，政治利益动力。县级政府依法行政能够提高政治社会稳定。随着社会主义民主政治建设的发展，公民权利意识迅速崛起以及非营利组织的大量出现，公众渴望更多地享有权利，更好地表达利益诉求。然而，受体制不顺、机制不健全等因素的影响，公民的合理诉求无法得到及时满足，久而久之就会导致矛盾积聚，甚至可能引发群体性事件，而且大多数群体性事件最初都发生在县级政府层面及以下，给当前中国社会稳定格局带来较大的威胁。县级政府则要扮演群体性事件的主要对象和维护社会稳定的实施主体两个角色。[4]为了解决这种角色上的冲突，县级政府必然要尽最大努力维护社会稳定，因而其会自觉地推进依法行政，引导人民群众在公平正义的法律框架内合理合法地表达利益诉求，走制度化维权道路，这样的方式既可以获得民众的信任和认同感，又可以维护社会稳定。

第三，理念转变动力。理念转变有助于增加县级政府依法行政自觉性。首先，党的十七大报告中提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，将服务型政府确立为行政管理体制改革的目标模式。在公共管理的学科领域中，我国服务型政府的内涵包括廉洁、公正、高效、民主、法治、责任等，标志着政府管理理念正在实现由“管理者”到“服务者”的转变。理念的影响是一个逐渐渗透的过程，政府管理理念的完善和法治观念的增强将提升县级政府依法行政的道德自觉性，推进政府治理转变，为经济社会发展提供制度保障。其次，2011年《中国特色社会主义法律体系》白皮书发布，这不仅标志我国法律制度建设迈上新的台阶，把国家各项工作、社会各个方面纳入了法治化轨道，而且还显示出我国法治理念的增强，推进政府依法行政、公民依法办事、社会依法而建的局面的形成，这些都为依法治国、建设社会主义法治国家提供了坚实基础。第三，县级政府依法行政的推进需要与基层公务员观念转变和法律素质提高形成良性互动。公务员是一切行政活动的最终实施者，他们的责任意识、法治意识和综合素质的高低，直接影响着依法行政的进程。[1]44

第四，改革利益动力。改革目标实现倒逼县级政府自觉推进依法行政。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。无论是经济体制改革还是政治体制改革，都存在诸多的问题或者阻力，但是全面建成小康社会宏伟目标的实现，必须通过改革才能实现，而发展也只有通过改革才能实现。我国目前进行政治体制改革的目标是，建设有中国特色的社会主义民主政治，健全社会主义法制，切实保障人民群众当家作主的权利；经济体制改革的目标是，到2020年建立起完善的社会主义市场经济体制。要想实现这些目标，就必须具备良好的法律环境，就必须推动依法行政，不仅在国家层面，还要在基层层面推动县级政府依法行政。县级政府依法行政能够合法处理各种基层社会矛盾，为改革扫清障碍，加快改革步伐；同时能够实现改革成果民有、民享，更好地惠及民众。

2.内压型动力

内压型动力是指在县级政府及其工作人员组成的整个系统中，由政绩考核、行政问责对该系统造成的内部压力而产生的动力源。这类动力能够支持并强化以上四种利益型动力，是内在动力的重要构成。第一，县级政府绩效考核产生的“政绩动力”。近几年，政府效能建设的研究热潮兴起，各地不同层级的政府纷纷加入政府绩效建设的大潮。政府绩效是地方发展水平或者地方竞争指数的综合反映，不仅包括经济发展水平、基本公共服务均等化水平、政府形象等指标，还包括法治政府建设的指标。依法行政实施情况则包括在法治政府建设当中。因此，基层政府为了提高政府效能建设水平，必然要自觉推进依法行政并以此创造良好的法治环境。近年来，在学术领域不少专家学者已经探讨法治政府建设的指标，但是缺少县级政府依法行政这一考核指标的细化研究，在当前国务院不断推进基层依法行政的进程中这一方向将成为学术研究的热点。第二，基层行政执法问责制产生的“大棒式”动力。行政执法责任制能够促使行政职权和行政职责一体化，责任明确化，以责任制促使和保证法定职责的落实，通过约束机制、激励机制来实现依法行政的目的，督促行政执法人员树立依法行政的观念，维护政府权威。近年来，我国依法行政建设已取得一定成效，但是基层违法行政现象仍然普遍存在。因此，建立对不依法行政的责任追究制度显得极其必要，通过这种威慑力量的干涉，使其成为政治官员的内部动力，进而推动政府依法行政。[5]

四、提升县级政府依法行政动力作用的对策及建议

没有法律是万万不能的，但有了法律也并不是万能的。制定好的法律得不到执行，亦如同没有法律。近年来，我国的法治建设正在发生转变：从盲目追求立法到更加注重法律的执行，从严格监督行政相对人守法到一并注重行政机关及其工作人员依法办事。[6]经过坚持不懈的努力，我国的依法行政已经取得显著成效，但是与形势发展的要求还有不小差距，尤其是在县级及以下层面。比如，一些行政机关及其工作人员依法行政的意识有待增强，依法办事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的状况亟须改变等。基于上文对县级政府依法行政的现状审视，以及县级政府依法行政的动力构成分析，笔者认为，在今后推进县级政府依法行政的道路上还需要做出以下努力：

(一)深植一种理念：增强县级政府依法行政的意识和能力

县级政府在学法、守法和用法三个方面影响着全社会依法行政的生态环境。在公民意识崛起的现代社会，人民群众的民主法治意识和政治参与积极性提高，维护自身合法权益的要求强烈，对政府工作提出了更高的要求，依法行政成为不可逆转的发展态势。优化提升县级政府依法行政的意识主要依赖以下途径：(1)增强法治宣传教育，培养法治信仰。法治就是法律之治，当宪法法律在一个国家具有最高的权威和尊严的时候，社会才能形成依法办事的意识，政府才能形成依法行政的意识，这样才能形成良好的法治环境。[7]10“法律必须被信仰，否则它形同虚设”[8]。因此，在今后相当长的一段时期内，加强法治信仰的培养都是法治建设的重要任务，更是法治政府建设的关键一环。(2)健全领导干部学法制度。邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[9]法治政府必须破除特权思想，实现“破人治、立法治”的转变。因此，市县政府领导干部要带头学法，增强依法行政、依法办事意识，自觉运用法律手段解决各种矛盾和问题。市县政府要建立健全政府常务会议学法制度；建立健全专题法制讲座制度，制订年度法制讲座计划并组织实施；建立健全集中培训制度，做到学法的计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。(3)加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试。对拟任市县政府及其部门领导职务的干部，在任职前考察时要考查其是否掌握相关法律知识以及依法行政情况，必要时还要对其进行相关法律知识测试，考查和测试结果应当作为任职的依据。(4)加大公务员录用考试法律知识测查力度。在公务员考试时，应当增加法律知识在相关考试科目中的比重。对从事行政执法、政府法制等工作的公务员，还要进行专门的法律知识考试。(5)强化对行政执法人员的培训。市县政府及其部门要定期组织行政执法人员进行依法行政知识培训，培训情况、学习成绩应当作为考核内容和任职晋升的依据之一。[注]参见《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)，2008年6月18日。

(二)改进一项评估：提出更加符合实际的政府绩效评估办法

长期以来，旧有的政府绩效评估对经济GDP情有独钟，经济建设是各级政府官员的首要任务。不可否认的是，“经济GDP”的考核方式在很大程度上推动了经济的发展。然而，过度热衷经济建设容易造成社会人文、法治建设、环境保护等人性价值追求缺失，这种不均衡必然会为社会平稳发展埋下隐患，甚至有可能引发剧烈的社会冲突或矛盾。此外，2010年10月国务院颁布《关于加强法治政府建设的意见》，其中第26条规定：“加强依法行政工作考核、科学设定考核指标并纳人地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。”这项规定明确提出将依法行政考核结果作为各级人民政府以及领导干部的考核评价的重要内容，考核对象从一般的执法人员扩大到领导干部，突显出更高的科学性。但分析现有的依法行政考核办法得出，以政府机构为主的自我评议在考核当中占有绝对权重，政府以外(以问卷调查、专家评审、网络调查、人大政协评议等形式)的外部评议所占权重较低，有些地方甚至全都是政府自我测评。这样的考核工作，其公正性受到质疑是在所难免的。因而，必须优化现有的政府绩效评估办法，深掘推进各级政府依法行政的动力。首先，引入“法治GDP”考核指标，建立具体的、可操作的依法行政考核指标体系。建设法治国家与发展经济一样，需要来自政府方面的强大动力，而包含了“法治GDP”在内的较为全面的政绩考核指标则恰恰能够提供这样的动力。[7]9其次，建立政府自我评价和政府外评价相结合的协同评价主体。评价主体既要包括一定比例的政府内部机构，如法制机构、审计部门、监察部门等，又要包括一定比例的社会化主体，如专家学者、非营利组织、普通公众等，一方面要保证公众参与度，另一方面还要保证考核评价的公正性。第三，优化政府绩效考核标准，保证依法行政考核办法的稳定性和动态性。僵化的考核标准虽然能够保证各级政府稳步推进依法行政工作，但是却难以适应不断变化的法治实践；变动频繁的考核标准虽然能够符合变化发展的新情况，但却破坏政策连续性，不利于调动执行者的积极性。因此，必须改进考核标准，按照实际情况确定比例，依法行政考核工作的常规类内容占有一定的比例，依法行政定期推进情况类的内容考核占有剩余的比例。同时，还要更好地体现出整体性协调、分阶段推进的工作原则。总之，通过对旧有的政府绩效考核体系改善，引入“法治GDP”，以求达到增强政府推进依法行政动力的目的。

(三)实践一种机理：保证依法行政常态化运转

1.形成“党委领导、政府落实、协调推进”的依法行政工作格局

推进依法行政关键在领导，重点在落实。首先，推进依法行政的规划与计划，《全面推进依法行政实施纲要》第40条提出，“各级人民政府和政府各部门要结合本地方、本部门经济和社会发展的实际，制定落实本纲要的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排，将本纲要的规定落到实处。”其次，推进县级政府依法行政报告制度。县政府每年要向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排。第三，加强市县政府法制机构和队伍建设。健全市县政府法制机构，使机构设置、人员配备与工作任务相适应。政府法制机构及其工作人员要切实增强做好新形势下政府法制工作的责任感和使命感，不断提高自身的政治素质、业务素质和工作能力，努力当好市县政府及其部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问，在推进本地区依法行政中充分发挥统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等作用。[注]参见《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)，2008年6月18日。

2.提高行政决策科学化水平

首先，县级政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，推行重大行政决策听证制度，完善行政决策信息，增强行政决策透明度和公众参与度。其次，坚持以“决策前要合法性审查，决策中要集体决定制，决策后要评估反馈”的原则进行决策，广泛推行“五不决策”，即“未经调研不决策、未经专家咨询不决策、未广泛听取民意或多数群众不拥护不决策、未经合法性论证不决策、未经会议集体讨论不决策”，努力推进决策的科学化、民主化和法制化。[10]第三，行政首长是行政决策责任的第一人，按照“谁决策，谁负责”的原则实施责任追究制度，实现决策权与决策责任相统一。

3.加大行政行为监督力度

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[11]行政权是把双刃剑，既有积极的一面，又有消极的一面，依法行政就是要合理使用行政权。第一，强化社会监督，借助新媒体拓宽群众监督渠道，认真调查、核实人民群众检举、新闻媒体反映的问题，及时依法做出处理；对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。第二，积极推进政府信息公开以及各类公开办事制度。严格按照政府信息公开条例规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权和监督权。

经过30多年的改革开放，我国社会主义各项事业都实现了巨大发展，依法行政工作成效显著。但是我们必须明确，依法行政是一项长期工作，必须兼顾长远和阶段性，不仅要不断开拓创新，推动依法行政长久持续向前发展；而且还要正视依法行政的现状，充分认识到依法行政的阶段性，以及各个领域、各个环节的差异性和特殊性，有计划、有步骤地分类推进，保证依法行政的实效性。惟有如此，依法行政才能有序、稳步地向前发展，才能不断走向法治政府。[1]52-53目前，依法行政的重点和难点都在基层，通过探究县级政府依法行政的动力结构和机制，借此推动我国依法行政的整体发展则是当前和今后一段时期的重要方向。

参考文献：

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