国税、地税与地方财政平台公司<br/>——试析抗战前后云南地方财税体系及功能的演进

国税、地税与地方财政平台公司
——试析抗战前后云南地方财税体系及功能的演进

2014-03-27史允

云南行政学院学报 2014年5期

关键词：兴文财政云南

史允

（招商局集团博士后工作站，广东深圳，518067）

国税、地税与地方财政平台公司
——试析抗战前后云南地方财税体系及功能的演进

史允

（招商局集团博士后工作站，广东深圳，518067）

抗战前后，国民政府的国税政策有较大的调整，对作为大后方的云南影响尤大。恰逢20世纪30年代云南地方财税政策也正经历革新。抗战时期，国税和云南地税的政策形成了交锋和博弈态势。本文回顾了这一过程，并分析了包括相关企业在内的多个制度设计。旨在指出制度供给源于需求，制度之执行则受制于多种因素，多种因素是相机的和相沿的。

国税；地税；财权；事权；平台公司

本文旨在借鉴新制度经济学近年来在诱致性制度、制度选择、企业理论等领域的思维和分析方式，考察并解释抗战前后云南财政政策的转变，以及与财政厅相关的企业——兴文银行经营及投资行为。本文尝试将理论框架应用于一个典型案例。

一、问题的提出

抗战爆发以前云南相对独立。虽然国民政府屡次改订税收制度，比如1928年，把田赋划归地方，将财政体制分为国家与地方两级。1934年又改为中央、省、县三级财政体制。把田赋划为县级财政税源，省级主要税源为营业和契税等，关税及其他归国家。但云南多能拒不执行，而且战前云南的财政并不出色，因此，国民政府不认为统制云南的财政有相当的必要性。

抗战爆发以后，这一状况就改变了，重要税源区沦陷，加上战争的巨大消耗。国民政府自然转而重视大后方的税收，尤其在1939年国民政府迁至重庆以后，云南开始成为备受重视的税源地。包括云南在内的后方各省都有类似的问题，即地方政府权力过大，故而国民政府必须做到“财权上升，事权上收”。“1941年召开第三次全国财政会议，并决定将全国财政划分为国家财政与‘自治财政’两级体制，把以前的省级财政归附于国家（中央）财政之内，由此就取消了省级财政”。同时，也加大了征收的力度和税率。

但有趣的是，在1941年之后的三年中，云南的地方财政状况忽然变好了。以县、市为核算单位以后，云南多数县份能够自给自足，收支平衡状况远远好于战前。更有趣的是，被没收了财权的省级财政也并未销声匿迹，而是假手兴文银行等一批财政平台企业，在抗战期间有十分活跃的经营活动。

在以往的分析中，简单地将云南此时优异的财政表现归因为“抗战的大后方带来的机遇”。然而，从战争大后方到地方岁入丰收，这两个现象间逻辑链条似乎有些遥远和牵强，有待进一步分析。

抗战时期兴文银行投资了多家企业，也深深介入商业和贸易领域，代理省财政金库的兴文银行及其活跃表现也值得探讨。当时云南有两个主要的政府背景的企业集团，缪系企业集团主要依赖货币发行银行——富滇银行的投资；陆系企业集团则得名于财政厅长陆崇仁，资金来源主要是财税资金，并多是经代理省库的兴文银行操作的。它的积极运作，扩大投资与战时“财权上升，事权上收”的政策有着明显的悖谬，有待解释。

我们认为，在这一系列有趣现象的背后，国税-地方税-代管财税资金的企业，三个制度供给之间形成了微妙的相机联系。同时，它们共同演成了——战时岁入丰收和财税资金运作活跃这样一个效绩现实。

这一组关系性以往从未被论及，或者止步于战争给云南经济带来的机遇，关联性较为模糊。同时又对云南省财政厅和兴文银行在抗战中的经营行为多有诟病，指责其利用财税资金从事投机事业。可是为什么会出现投机运作的空间，资金又为何会用于投机，显然也有必要进行讨论。

这些问题可以看做是中央和地方财权与事权的调整与匹配过程中的制度摩擦。财税制度是国家最重要的制度体系，常包括地方和中央两个既对立又统一的层级。财税制度是许多个子制度集聚合成的制度体系，也因此往往牵一发而动全身，在制度变迁过程中，变革一个层面就容易对其他形成正向或反向的激励作用。本文认为云南在抗战时期的案例有着很好的典型性，有助于了解财税制度变迁的这种内涵。

这一主题极富现实意义。2014年，中共十八大报告中，财政体制改革是“下一步改革设想”第一条，提出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。在此后的十八届三中全会《决定》中，这一改革设想有所细化。《决定》的第19条的具体说法是：“建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，……逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。”新一轮的改革的重头即是税制改革，而本次税制改革又将着力于理顺国税与地税的关系，同样是一次中央和地方财权与事权的重新调整和匹配改革。如何做到事权与财权匹配，这是现代政府永恒的课题，上个世纪的试错的案例应能带来一些启示。

二、民国云南税制变迁简要过程

唐继尧时期，云南事实上财政完全独立，很少上缴国税。类似于由省政府统一税权和事权，税种构成也以土地税和商业流转税——厘金为主要。但为了节约征收成本，省政府将税权出让给地方官吏或地方武装，类似包税制。

唐继尧显然对税收制度欠重视和研究，他的税制因袭传统，简要来说就是绝对依赖耕地。但云南地少且贫瘠，为获新税源，就要靠战争获取新增土地，而战争又消耗大量岁入。这一矛盾在唐继尧时期始终未得解决，财政困境终至唐继尧政府的倒台。

有鉴于此，龙云上台伊始即开始重新设计税制。1929年11月，在接连三次整顿财政均以失败告终之后，龙云又一次召集“整理财政金融会议”，旨在：“依据十年来之经验，考查过去金融混乱之症结”。龙云的计划是分三步走：“初则改变征收本位，以其增益清除前政府历年积欠，以救目前危机，是为第一期；次则整理税收，务求收支合适，以奠财政基础，并力求樽节，以其所余补充军事而谋经济、交通之基本建设，是为第二期；再次则谋增加生产，扩充官营事业，以经济树财政之需而救财政之穷，是为第三期”。

为了增加岁入，具体的税制方案从三个方面着手：其一，改变征收本位，重新建立新货币的信用体系，同时避免白银漏出。……其二，改革税收体制，改变徵收对象和税收思路……其三，改革政府行政体系，建立财税体系，财政预决算制度第一次被提上日程。

按照这一思路，1929年的改革，很快有了成效：

（一）货币金融体系稳定下来（只有货币不贬值，岁入才不会大幅度缩水）。

（二）税制的思路和方向都有大的变化，这也是我们更加关注的。

税制转向的第一条：抛弃田赋财政的思路，就要允许土地使用权转让，而要转让就要先“确权”。“民国二十年（1931）全省分区实行清丈，将各县耕地以亩为本位，从新厘订，分为三等九则制，税率甚轻，统名之曰‘耕地税’”。土地税赋分级，事实上是为土地流转入其他资源应用形式做好准备，可以料想，以云南的资源禀赋，级别低而“税率甚轻”的土地占大多数。适合耕地的用作耕地，不适合耕地，而又比较便宜（税率甚轻）的才有可能流入其他领域，将土地资源从耕地中解放出来，才可能流转入其他领域，而只有这样，才能让土地创造出新的税源。同期，全国的情况则还是倚重于田赋，“1928年国民政府第一次全国财政会议决定，把田赋划归地方。……在全国各省财政收入中，田赋居于首位。”

税制转向的第二条：倚重交易税——“特种消费税”。作为地位越来越重要的贸易枢纽和矿产品输出地，云南新征进出口及转口贸易税直接而见效显著。民国十九年（1930）云南省政府决定对一切经云南的货物，不论本地产或外地产，“除征收关税外，重征一道消费税，分从价从量两种，矿产品也以特种消费税征收。特种消费税是云南的一种特有税种，其征税品种和税率均由云南根据需要自行拟定”。因其在国内比较少见，特种消费税被戏称为“龙云税”。

第三个被重视的新税源是“资源税”，对云南来说，也可以说是矿产税。但是龙云政府很快发现，很难用直接征税的形式实现对矿产资源的收益。因为出口（或出省）的矿产品已经贡献了特种消费税，如要在矿产资源上得到更多回报，就需要矿冶企业，但矿冶企业需要大规模投资。作为经济欠发达省份，民间又缺乏大规模资本。推不动，怎么办？思路于是就被牵引至先由财政资金投资企业。

（三）改革政府行政体系，建立财税体系。其意在统一税权，对政府而言，收什么税和是否收得到都是必须考量的。1930年起云南省政府“将造币厂、禁烟局、烟酒事务局、官印局、兴文公当等单位划归财政厅管理，统一收支”，不再由散辖于各相关部门；在县、市一级也建立起了财税部门，财税体系日益完善。

此次改革有两个成果，一是收支平衡了，二是财政支出找到了新的方向。据《云南省志》记：“从民国19年（1930）开始结束了云南财政长期入不敷出的局面。税收收入年有增加，收支平衡有余，理顺了财政和金融的关系。这是云南财政史上的一个进步”。详见下表：

表1：1930-1937年云南财政收支情况表（单位：万元）

在收支平衡的同时，新的税制使得社会经济发展，而非获取新增耕地成为政府增收的主要途径，我们看到，1934年以后，政府支出并未减少，反而大幅度地增加了，1934和1935年甚至又出现了财政赤字，但赤字并非不是源于战争，此时的财政支出有了新的方向：

表2：1928-1937年云南省经济建设费支出表（单位：元）

上表显示，1928-1937年间政府用于经济建设的费用成倍增加。我可以将其视为获取新增税收的投资和努力。

三、抗战带来的强制性制度变迁与地方应对之策的分析

30年代末，龙云的“三步走”经济规划正走到第三步。抗战爆发，1939年，国民政府迁至重庆，国家税收政策随之做了重大调整。

首先，取消了省级财政财权，建立市、县财政体系。

1939年1月，按照国民政府的相关决定，云南省在省财政的基础上“建立县一级财政，并将全省耕地按照各县所辖地区，征收所得，全数拨给县作为行政及事业经费，经费比例以40%作为行政费，60%作为事业费；对田赋较少的县，如40%的行政费尚不敷开支者，由省财政给予补助”。以这一规定为契机，在1931年清理丈量土地的基础上，云南开始给土地分级，并颁发使用权证。紧接着，“1941年召开第三次全国财政会议，并决定将全国财政划分为国家财政与‘自治财政’两级体制，把以前的省级财政归附于国家（中央）财政之内，由此就取消了省级财政财权。”

其次，增加了税率。为保证战争需要甚至以实物税的形式征收“以‘增加税收，调整税制、调剂粮食，改进征收’为口实，接管各省的田赋，对田赋征收实物。加上从1938年开始的粮食征购和1943年开始的粮食征借，就构成田赋‘三征’。全国田赋征实的标准，以1941年度田赋的税额1元折征稻谷2升，1942年度田赋每元折征稻谷4斗，即增加一倍。”

第三，加强了对大后方税源的控制和征缴力度，同时也上收了事权。1939年，“按国民政府的有关规定经龙云政府和财政部的磋商确定：收入方面，“凡赋税性质属于全国一致的划为国家税收，如关税、盐税、统税、所得税、烟酒税、印花税、矿产税、交易税、银行税等；凡赋税与地方关系较密切的划为地方税，如田赋，营业税，屠宰税、契税、牙税、当税等”。支出方面，“原来由云南省直接负担的军务费、外交费、司法费、党务费、大学教育经费等，改由中央拨给。”

第四，统一金融管理：“抗战前云南省政府官办的富滇新银行、劝业银行、兴文官银号和实业合作银行等，在成立时没有向财政部注册，成立后对财政部规定的金融政策也拒不执行”。1939年起，要求这几家银行、注册、备案、执行统一的金融政策，并叫停了地方货币——滇币的发行。

这些政策无疑是对地方财政念起了“紧箍咒”。我们也知道，龙云从动机和传统上都趋于同国民政府分庭抗礼，但国难当头又不能反击中央财政政策本身。此时不愿放弃省政府的赢利权和税权，有没有可能呢？

为了得偿所愿，龙云做了三个工作：一、顺势而为，依中央政策将税权下放到市、县，保证其能自给自足，收支平衡，有余力再解国家。既然“财权上升，事权上收”，按照财权事权匹配的原则，省政府就可以抛掉县、市岁出这个负担，轻装上阵；二、省既不能征税，也不必支出，只是统收与统支的中间环节，但既然钱从此处经过，何不以此牟利。——虽然财权上收，但事实上对于资金使用权和获利权的控制，要求极高的技术，成本也是非常的。支付不了，就难免有部分消散；三、要实现第二条，需要金融机构完成资金运作。下面我们来做详细分析：

（一）县、市的财政情况。按照国民政府要求，将省级财政归附于国家财政之内，取消了省级财政核算体系。这样一来，县就成了国家之下的财政核算单位拥有“自治税权”。云南执行这一政策非常积极。“从1941年国民政府建立国家财政与自治财政两级体制后，云南省根据中央《整理地方自治财政纲要》的要求，制定了调整《云南省自治级财政方案》并从1943年起对省属131个县、市的自治财政，分期分批进行了整顿……整顿工作从1943年开始，一直延续到1946年才结束”。

整顿的根据是：“中央规定准予县市举办的自治税捐，计有宴席、娱乐捐，使用牌照税、营业牌照税、土地改良物税、房捐、屠宰税等6种……”。

整顿的目的是：“实现县级的统收统支，自给自足；改善公职人员的生活待遇；严禁摊派，据产征税。……建立充实了县、市财政机构，逐步制订了一套县、市级的财政预算和税收的规章制度”。其实就是要达到县、市财政自给自足。

改整顿一年后的绩效如下：

表3：1944年云南各县、市岁入预算（单位：元）

该表提供两个信息：一、县、市收入占总收入的95.59%，分配到县的国家预算收入仅占总收入的4.41%。也就是说，收多少花多少，需要完成国家预算的不多。二、县、市财政收入中最多的是财产及权利收入和课税收入两项，，占总收入的77.37%。

再来看看预想中财税情况最好的市——昆明的情况。“从1943年开始整理，1944年实现了统一收支。在收入方面，“市财政以房捐、娱乐税、筵席税三项为大宗收入，财产收益，公营事业、杂捐及国库拨补款等收入次之。如有不敷，则采取整理税收或呈请省政府补助的办法予以弥补”在支出方面，“市经临费均照核定预算开支，其预算外支出亦照案先行呈准”

表4：1942-1945年度昆明市的预算收支（单位：万元）

我们看到昆明战争期间的岁出亦巨幅增加，从1942-1945，岁出扩张达70倍之巨。但岁入提高得更快，1945年的岁入是1942年的140倍。增幅远高于岁出增幅。且1942年至1945年，呈平滑攀升态势，没有剧烈波动。如果不考虑货币贬值因素，实在看不出来这是一个战火笼罩下的地方财政。

（二）财政厅的投机生意。

税制改革以后，省财政的任务减轻了，由于实现统收统支。省财政只负责执行国民政府的财政政策，负责征税、上解和下拨的工作。就在这个时候，出现了有趣的财税现象——财政厅的商业投机行为。

云南省政府的投资行为由来已久，1929年以后“龙云政府感到云南过去财政是以税收为主要来源已不适应，提出了‘发展生产，充裕财政’的方针。……把传统的‘财政就是赋税’，推进到发展生产，开辟财源上来”。因此，在抗战以前，龙云政府两大经济主力单位，富滇银行和财政厅（财政厅的经营性单位代表就是兴文银行），就已经开始了紧锣密鼓的投资行为。

抗战爆发后，国民政府的财政金融政策发生变局。金融层面，叫停了富滇银行发行货币的权利。财政层面，省政府财税权不再。但是县财政直接与国库连结是不可能做到的，财政资金必须由从金库和各级财税系统上传下递，或者清丈核销。这样一来，省财政仍然有大量过手的资金，只是从原先的“资产”项，变成了“负债”项。而其时，龙云政府已经认为政府收入也可以靠企业盈利获得，企业需要投资，投资来源于金库所属银行的“负债”，这当然是可行的。故此将财权收归国民政府，龙云并不十分抵抗，因为他仍有办法利用过手的财税资金生财收益，还借此摆脱了地方岁出的负担。事权和财权仅仅是看起来一致，实则财权的一个层面漏失了，没有与事权完全对应。而不对应事权的部分财权，会有什么不同呢？这就是为何这部分资金会投资于商业和投机。

兴文银行代理的省金库，原来代理的是省政府的财政资产——稳定、长期，但是风险承受能力较低（地方岁出需要由其负担），所以富滇银行的缪云台行长抱怨财政的负责人陆崇仁，“我们做什么他们也偏偏要投资什么”，投资方向也以企业为主“初则投资生产事业，为推进思普企业局业务，整理个碧石铁路，贷放个旧厂锡商及工商企业各单位均以大量资金投入”。与竞争者一较高下只是一方面，更有稳健跟进，不冒风险的投资特质。

1941年以后则不同，国税资金量大，但绝非长线资金，而生产性企业投资多，见效慢，不适合。于是，兴文银行就“变坏了”，变得投机了。“云南每年的巨额财政收入都存在该行，这些财政收入就转化为金融——商业资本”。

但是财政资金直接用于投机，肯定是不合规的，所以，要得偿所愿必须将钱移花接木地转移至其他银行或财政平台公司：

（1）劝业银行：“1935年8月，将劝业银行由建设厅管辖中拿过来‘隶属财政厅’”，陆任董事长，转由财政厅管辖以后，该行急速膨胀，尤其是1936年至1942年，“该行资产，1935年为90余万元。1936年为150余万元”，“1942年的资本为2000万元”。

（2）矿业银行：矿业银行原是财政厅下属的另一家企业——东川矿业公司的银行，因为矿产企业通常会有大额进出资金，也需要汇兑服务，为方便起见，1931年成立了矿产银号，专营存放和汇兑。“1936年时，该银行的资产总额只有新滇币20余万元”。1940年，税改以后，这家企业也照例划归财政厅直管。“1940年由财政厅增加投资扩大为矿业银行，陆崇仁兼董事长。该行1942年的投资总额为新滇币420余万元”。

（3）益华银行，原来是商人资本的开办的“益华当”，资本总额也只是半开银币20万元。也同样是1940年，由财政厅注资，并改建为益华银行。

除此之外，兴文银行是另外三家银行，及其他商号的总贷款者，管理人和担保人。这四家银行的董事长均是——陆崇仁。与兴文银行一起，这四家并称为“小四行”，富滇银行的缪云台回忆说“一时竟有‘小四行’之称，它们都是做投机生意的”。另有当时财政厅的一个执事者刘幼堂也回忆说“所有这些总行、分行或办事处的业务，表面上是银行，实际上是商业，并且是投资商业，劝业银行和兴文银行一样，虽有劝业之名，实际上是商业……矿业银行仍然是大做生意，尤其是在日本投降的时候，套够了很多美军物资，囤积居奇”。

兴文银行虽因直接代理省库，虽有所芥蒂，但仍积极于商业中求利润。“兴文银行组织的商行在滇越铁路通车期间，派人往上海、海防等地运购货物。滇越铁路中段，滇缅公路开放，矛头又指向缅甸的腊戎、瓦城、仰光一带。经营范围更宽，除棉纱布匹以外，还买汽油、汽车、轮胎。沿途有货仓、有押运员，有自组的车队”。“据1945年‘统计’，该年兴文银行的商业纯益为1.03亿余元，矿业银行的商业纯益高达1.130亿元”

（4）三家商号。除了四家银行，仅兴文一家就先后成立了兴云、祯祥、瑞成三家商号，代理其资金，从事商业经营。

1946年《云南人民企业公司筹备委员会会计组审查云南兴文银行卅四年度特业账务报告摘要》简述了兴文银行的诸多下属商号，简直眼花缭乱：“云南兴文银行……后因抗战军兴，本省物资来源缺乏，该行为应环境需要，筹拨资本，成立云兴商行。由滇缅路购办生活必需品，以应当时急需，获利颇为丰厚，嗣因政令限制，银行不得兼营商业，即将云兴商行结束，归还资本，以余利成立桢祥商号，向商会登记，继续营业。至三十三年年底又虑外界知祯祥底韵碍及银行本身，复宣告结束，退出商会，复该为瑞成，赓续经办以收售黄金，外币为主业，湘棉、川烟等为副业，经营亦融顺利。”

四、对史实的进一步解析

到此，我们将从历史叙述中暂停一下。以上文的叙述为基础，通过一些提炼和推演，完成我们的论证。

（一）土地清丈，表面上是为了配合国民政府为加强田赋管理的要求，但实则却为土地脱离耕地，让土地资源流入企业创造了可能。而企业赢利就可以挣脱，国民政府无论怎样强化的“田赋管理”。

1939年之后，云南的土地清丈工作就不仅仅是丈量，而是需要完成这几个步骤：1、业主需要缴纳“清丈执照费”；2、“执照上有耕地图和四至，注明亩积，等则、年纳税银数，业主姓名等。每亩一丘或地一块发执照一张”；3、“执照是清丈后确定耕地所有权的唯一凭证”。

这样做的目的是：一、把土地资源，分级并将使用权私有化——执照是“所有权的唯一凭证”；二、将土地按耕地分级别，：“从新厘订，分为三等九则制”。三、将土地拆成小块地，以便业主出让土地使用权“清丈执照应发的数目很多，有些地主的清丈执照几箱子也装不完”。

本文认为，这是为实现“把传统的‘财政就是赋税’，推进到发展生产，开辟财源上来”做好了准备。我们试想，矿藏所在的土地一般贫瘠，或者是山地，如今被分成小块，唯一的使用权证又属于业主，有一定的资金，收购其使用权应是不难的。

所以我们看到，兴文银行除了商业投资以外，投资的企业多以矿业见长，或与垦殖有关：“1935年以前，陆系生产性企业只有造币厂和印刷局两个……1939年将稼依水利工程处扩大为凯文垦殖局。1937年成立了云南矿业公司，接办一平浪制盐场和芷村钨锑公司。……1942年省企业局成立前，有投资于平彝钨锑公司、文山钨锑公司、芷村钨锑公司，开办一平浪矿务局、鲁甸矿务局，接管了下关石磺厂，并与资源委员会合办了滇北矿务局和宣明煤矿公司……到1942年省企业局成立时，又办了工矿、农田水利等企业10余个。至1947年省企业局结束时，陆系历年共办了29个生产性企业”。

（二）抗战期间，国民政府一再加码，意在将财权统一到中央，他们是怎么把云南漏掉的呢？

“1941年召开第三次全国财政会议，……接管各省的田赋，对田赋征收实物。……就构成田赋‘三征’。全国田赋征实的标准，以1941年度田赋的税额1元折征稻谷2升，1942年度田赋每元折征稻谷4斗，即增加一倍”。

我们发现，国民政府所有的注意力都集中在“田赋”上，这个政策也许符合中国绝大部分省区的税源情况，也符合战时对粮食的迫切且大量的需求。对于云南来说，就是一个可供“搭便车”的漏洞。

首先，云南的田赋鲜有余力可挖。可耕地少，产量低。再怎样税率高也莫可奈何。而且由于土地贫瘠，山地多，田赋越高，农民越倾向于将所有权转让给土地资本家，税率越高，转让价格就越低。

其次，战争让云南变成了大后方和贸易枢纽，但绝不是省财政染指贸易领域的理由。上面我们分析过。岁入不是省政府的，只是短期存在省金库——兴文银行。形成的现实激励是，让资金快速完成周转，带回利润。而监管在技术上又是力不能逮的，我们看到兴文银行通过“四小行”和“三个商号”就将财政资金运用自如了。加之巨额利润形成了巨大的寻租空间，而监管是可以收买的。

如林毅夫先生分析的：“制度安排是获取集体行动收益的手段。由于个人理性并不必然暗含着团体理性，个人会为自己的利益去寻找对自己最有利的结果，因此有可能产生利益冲突。……如果两种制度提供的服务数量相等，那么费用较低的制度安排是较有效的制度安排。由此可见，影响制度安排效率的因素有两种。第一种因素影响生产效率。另一种因素包括那些决定交易效率的因素”。制度的绩效取决这些方面，而非制度设计者的初衷，这是完全有可能的。

于是，历史的现实中我们得到了一组耐人寻味的绩效结果：

1.对于国民政府来说，从大后方云南增加岁入的工作效果并不显著“昆明等41县原亩积共340余万亩，清丈后亩积共1070余万亩，增加之数在两倍以上”。然而，税额的增加却没能跑赢田亩数的增加“昆明等91县，旧税额计新滇币131万元，清丈后新税额共260万元”。田亩数增加的比率远高于税额增加值，如果考虑货币贬值因素，成绩还会更差一些。

2.对于云南省政府来说，在新税制下他们找到了自己的契机。但是这里要说的是，这个契机是基于原来对地方经济的认识和制度准备，抗战后执行的新税制，则将计划带离了原先的目标；

3.对于云南的县、市来说，云南历史上就很少实现过财政自给。如果依然是田赋当家的思路，由于耕地的增益空间非常有限，再大的税赋压力和执行力度，也难令其自给自足。实则是允许了土地功能的变迁，确权的结果是允许使用权服从市场定价，由此产生更大的收益和更好的税收。战争本身并非经济繁荣的原因，而是以上一系列的制度准备，诱致因素和压力共同作用下的结果。

4.对于云南省财政体系来说，是喜忧参半的。可喜的方面，龙云的财政走出了唐继尧时代的藩篱，不再以攻城掠地，占领土地为政府目标和思路了。找到了一条适合云南资源禀赋的财税道路，并且适时地为财政之未来投资，帮助实业克服融资瓶颈。这是非常值得肯定的，从绩效上也取得了令人瞩目佳绩。

然而财政资金不具高风险承受能力，如果任由财政资金流连快钱投资领域、一旦失误，后果可想而知。因此，任何理智政府都不会容许财政资金染指其中，我们看到即使在当时，兴文银行也需要变着花样地将资金不断腾挪，移出监管的视线。

此外，如果财政资金经营商业，那么一个必然的结果就是垄断，因为“国家实施垄断并不困难……转让特权对国家是一种可能有利，代价也相对低廉的岁入来源”。如果这个特权都不必转让给其他企业，直接由财政厅把持，那么结果就是这样的：“1940年陆崇仁成立‘云南全省纸烟统销处’“财政厅规定不论本地产或外地产的纸烟，都由商人把烟交给统销处统销，不准商人私卖”；1939年“由财政厅成立云南石磺专卖处，办理石磺专卖事宜”。

财政也许的确做到了一时丰裕，但良性的市场建成无望，长期的财政前景绝非乐观。

五、结论

从这样一个历史案例中，本文认为可得到这样几个结论：

一、正是获利能力无法在现存的安排结构内实现，才导致了一种新的制度安排（或变更旧的制度安排）的形成……为什么历史上在一个时期形成一种新的经济安排是有利可图的，而在另一个时期则不然？……一种新的安排只有在下述两种情形下才会发生：一种情形是创新改变了潜在的利润，一种是创新成本的降低使安排的变迁变得合算了。因此，制度均衡状态（安排的变迁将得不到任何好处）在任何时候都是有可能的。可是，成本与收益的变动会使制度产生不均衡，并诱致了安排的再变迁。在我们的案例中，首先是云南资源禀赋决定了无法再依靠耕地完成岁入，于是，财税制度变迁了，接着，外部性政策再次促使财政制度的局部——兴文银行的企业制度变迁，以便将外部性内在化。这一系列的制度变迁，均是由成本、收益在各个时段上的不均衡导致的。

我们也能就此具体说明诱发制度变迁的是什么“那些诱致人们去努力改变他们的制度安排的收益来源。从理论上讲，有许多外部事件能导致利润的形成。在现有的经济安排状态给定的情况下，这些利润是无法获得的，我们将这类收益称之为“外部利润”。在我们的案例中，比如，财政之自给自足；潜在的矿冶投资利润，和抗战时期潜在的商业利润，这些都是“外部利润”。财权、事权匹配是财税制度的目标，然而，只要是制度，就会固执地追逐“外部利润”，而只有当外部利润与制度目标相一致时，目标才是目的地。

二、“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”这条定律比我们想象中更有有效性，强制而弱收益的制度，要不执行不了，要么被执行者找到“搭便车”的方式固执地完成“预期的净收益超过预期的成本”。实现“财权上升”，保证所有财权都在上面，需要技术的和监督的成本的，如果成本没有或不能被支付，则制度不能按原定目标变迁。

该定律还有一个例外应用：制度变迁需要支付费用，因为“制度可以被设计成人类对付不确定性和增加个人效用的手段。从这个意义上讲，制度，无论它是市场的还是非市场的都可以提供有用的服务。与任何其他服务一样，制度性服务的获得要支付一定的费用”。制度在完成变迁时就已经被淘汰过了，费用高收益小的制度不会执行。然而政府是个例外，政府的制度供给因是强制执行的，往往可以做到费用较少。如此带来的问题是，很可能费用是滞后支付的，制度不能帮助达成初衷，或遭遇搭便车。我们的案例很好地注脚了这一定律。

为什么政府的政策时常错误，而民间的制度往往是有效？是因为后者经过变迁费用的挑选，而前者不必。这条规律反向应用也成立——一旦政府的政策是对的，那么它是低费用、高回报、高效率的。我们的案例也映证了这一点。

三、“在现实中评估制度安排的效率是极其复杂的。因为制度安排“嵌在”制度结构中，所以它的效率还取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度”。我们的案例展示这样一种嵌套和相机影响的过程，起作用的不单单是正在执行的制度，还包括：1、被执行对象的资源禀赋；2、原有的，或均衡或正在变迁中的制度供给；3、执行者的利益安排，以及相互博弈；4、监督和控制的成本（排除搭便车者的成本）；5、心理和文化因素。

历史上，如果单看一个孤立的制度难免莫名其妙——比如，荒唐的用财政资金投机的省财政厅；在战争中反而扭亏为盈的地方财政；越严苛越收不上来的战时国民政府财政……将其嵌套在历史和复杂制度环境中，它们就是合情合理的。

四、相互作用的关系不单单同一时段内起作用，它也会有延续性“一旦制度开始变迁，它们会以一种自动强制实施的方式发生变迁。……因为制度结构由一个个制度安排构成，所以一个特定制度安排不均衡就意味着整个制度结构不均衡。许多制度安排是紧密相关的。一个特定制度安排的变迁，也将因此引起其他相关制度安排不均衡。”

在我们的案例中，我们看到云南的财政制度转向甚至没有因为抗战爆发而停下来；而在另一个层面，国民政府的统一税收的努力，也没有因为发生在云南的小小偏向而放弃。

1946年，国民政府召开第四次全国财政会议，决定从该年7月1日起，实行中央、省、县三级财政体制，颁布了《修正财政收支系统法》及其《施行条例》。省级财政单位又回来了，将营业税的5成，上地税的2成划归省。同时对省级企业进行加强管理、对金融类、资源类企业实现专管、专卖制度。显然是已经发现了问题的症结。

“在未实行三级财政体制之前，云南省曾有一个1946年的全年预算，按照这个年度预算，中央从云南取得的税收为67.7576亿元。中央给云南拨款56.8236亿元，中央对云南的收支相抵，尚余10.934亿元。从1946年7月1日，开始实行三级财政体制，因此云南省又制定了本年下半年的收支预算。把1946年下半年和1947年全年的预算联系起来考察，在总支出方面，按贬值币计算，1947年比1946年下半年，增加168.852亿元，即增长155.6%；而折成战前币值计算，则1947年度比1946年下半年减少144.66万元，即下降58.72%；把1946年下半年的总支出246.35万元与1942年度的总支出303.26万元比较（半年则为151.63万元），则超过抗战时期的最高历史水平，而把1947年的总支出101.69万元与1945年总支出112.07万元相比，则减少了10.38万元，即下降了9.3%，由此可见，在南京政府总崩溃时期，云南财政，只有1946年稍微宽松一些，才1947年起，就每况愈下了。在省级支出规模方面，1946年超过抗战时期最高水平，而1947年则低于抗战时期最低水平。”。

我们用这一案例的后续故事结尾本文，意在体现制度的供给源于需求，制度之执行则受制于多种因素，多种因素是相机的和相沿的。

［1］林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁［A］.R·科斯，等.财产权利与制度变迁［C］.北京：三联书店，1994.

［2］李珪.云南近代经济史［M］.昆明：云南民族出版社，1995.

［3］喻宗泽，等.云南行政纪实（第十七册）［M］.云南省财政厅印刷局，1943.

［3］喻宗泽，等.云南行政纪实（第五册）［M］云南省财政厅印刷局，1943.

［4］史允.荒野上的先知［M］.云南省人民出版社，2013.

［5］民国云南省通志馆.续云南通志长编（卷四十三）［M］.云南省志编纂委员会，1985.

［6］云南地方志编纂委员会.云南省志经济综合志［M］.1994.

［7］云南省财政厅民国33年施政计划［Z］.昆明:云南大学图书馆馆藏.

［8］李珪.云南近代经济史［M］.云南民族出版社，1995.

［9］云南省财政厅整理昆明市自治财政总报告书（民国32年）［Z］.昆明:云南省档案馆馆藏.

［10］云南人民企业公司筹备委员会会计组审查云南兴文银行卅四年度特业账务报告.摘要云南兴文银行始末［Z］.云南省经济研究所，云南省档案馆合编.