重大突发公共卫生事件政府灾后恢复能力关键构成要素研究*

祝江斌，熊敏

（武汉理工大学政治与行政学院，湖北武汉，430063）

重大突发公共卫生事件政府灾后恢复能力关键构成要素研究*

祝江斌，熊敏

（武汉理工大学政治与行政学院，湖北武汉，430063）

政府在重大突发公共卫生事件的处置中发挥核心作用，而其灾后恢复能力的强弱则关系到社会秩序和公众身心健康能否迅速且有效地恢复。探讨政府灾后恢复能力的关键构成要素有助于为政府灾后恢复能力的重点建设内容提供理论参考，将政府灾后恢复能力分为表层与里层能力，通过分析政府在甲型H1N1流感和人感染H7N9禽流感两个事件中的灾后履职行为和可行行为，并经过专家访谈法修正后，确立了重建规划、救助补偿和管理更新三项表层能力关键要素，调查与总结、行政问责、心理干预和社会动员四项里层能力关键要素。

重大突发公共卫生事件；政府；灾后恢复；能力；构成要素

一、引言

重大突发公共卫生事件不仅威胁到公众健康和生命安全，同时严重阻碍了国家的经济发展、政治稳定以及社会进步，而政府的社会管理职能决定了政府不仅是应对突发事件的主体，而且是灾后恢复的主导力量。政府灾后恢复能力的强弱直接影响着恢复重建工作的实施效率与效果，因此，正确理解政府灾后恢复能力的内涵并且明确其关键构成要素成为了政府在灾后恢复阶段的一个重要议题。

恢复，即返回原先的状态。W ildavsky（1991）［1］和LouiseCom fort（1993）［2］认为恢复具体是指利用现存资源和技能以适应新的系统和操作环境的活动。而灾后恢复，是在事件应急处置过程结束后，重建公共秩序、恢复日常生活和提高人们应对类似事件能力的一种活动［3］［4］。这一系列活动中包含着诸多要素，学者们对于突发公共卫生事件政府灾后恢复要素的研究主要集中在行政问责、心理干预、调查评估与总结、社会力量动员和救助补偿等五个方面。薛澜（2013）［5］指出“非典”事件中罢免主要行政官员职务成为中国启动行政问责的标志性事件，陈安［6］、李荣志［7］、童星［8］和闪淳昌［9］等人则提出落实责任追究机制的必要性；在心理干预方面，赵军锋［3］、曹蓉［10］和唐钧［11］等人呼吁政府对民众精神层面心理干预的关注；关于灾后的调查评估与总结，童文莹［12］、王高玲［13］、钟开斌［14］探讨了政府在恢复阶段实施调查与评估的具体内容；政府、市场和社会是灾后社会服务的三大供给主体［8］，李荣志［7］和薄涛［15］分别提出了社会动员的管理模式和主要表现；针对救助补偿，赵军锋、刘灵［16］和凌学武［17］则分别从物资救济、权力救济和教育援助三个方面论述政府灾后恢复工作。

由此可见，目前灾后恢复的研究主要集中在内涵和要素两个方面。事实上，灾后恢复的主要任务是否达成、执行结果是否理想，其均与政府灾后恢复的能力紧密相关。因此，本文通过分析政府在灾后恢复阶段的行为，探讨其灾后恢复能力的关键构成要素，以期为重大突发公共卫生事件中政府的灾后恢复能力建设提供理论参考。

二、政府灾后恢复能力的分类

著名的胜任能力“冰山模型”将能力要素的层次关系比作水中漂浮的一座冰山，其中“技巧”和“知识”要素位于水上部分为表层能力，“特质”和“动机”要素则位于冰山底层即为里层能力。而后两者是决定行为及表现的关键要素。［18］对于政府而言，其灾后恢复能力的边界和范围由政府灾后恢复职能决定，政府灾后恢复职能是指政府在重大突发公共卫生事件终止后应发挥的恢复作用和功能。然而为了达到更好的履职效果，政府灾后恢复的里层能力则起到本质上的作用。AmartyaSen（2002）［19］认为“可行能力”是指有可能实现的、各种可能的功能性组合，个人生活水准的差异性结果实则由这种本质能力的差异所引发。基于此，政府灾后恢复职能履行优劣程度的差异则是由政府灾后恢复可行能力这种本质能力的差异引发的。根据以上分析（见图1），本文将政府灾后恢复能力界定为在重大突发公共卫生事件结束后，政府履行统一组织、科学规划、分工协调与资源整合等职能中所体现出来的技巧和知识以及有可能实现的、各种可能的灾后恢复行为的组合；政府灾后恢复能力则分为表层能力与里层能力两类。

图1 政府灾后恢复能力的分类

三、政府灾后恢复表层能力关键构成要素

基于政府职能角度，政府能力总是与完成一定政府职能的政府行为联系在一起，因此，政府职能是否被履行体现了政府灾后恢复的表层能力强弱。2009年甲型H1N1流感（以下简称“甲流”）和2013年人感染H 7N9禽流感（以下简称“H 7N9”）事件后，中国政府积极作为推进善后工作，为公众身心健康和社会秩序的恢复提供了保障。本文通过分析政府灾后恢复的履职行为，将其反映出来的表层能力关键构成要素归纳如下：

重建规划能力。重大疫情终止以后，政府通过召开会议的方式部署重建工作，履行重建规划职能。在H 7N9呈下降趋势时，禽流感应急抗体研发工作推进会于2013年5月8日在北京召开，会议听取了相关工作汇报，研讨了当前研发工作的困难及解决方案，并对下一步H7N9应急抗体研发工作进行了布署。［20］5月10日，上海市政府召开了联防联控机制工作会议。会议决定，鉴于疫情已处于可防可控状态，即日起终止本市流感流行应急预案Ⅲ级响应，同时对灾后恢复工作提出了严格加强市场管理、继续做好信息发布和健康教育以及加强科学研究等七个方面的要求［21］。上述会议的召开体现了政府对H7N9后期常态化管理的科学规划能力。

财政支持能力。在甲流的恢复阶段，卫生部、财政部、人力资源社会保障部、民政部分别印发了以《关于甲型H 1N1流感医疗救治费用问题的通知》为代表的若干文件，并按照上述制度对患者的治疗费用予以报销，针对贫困患者则通过城乡医疗救助制度帮助解决。在H 7N9的恢复阶段，为了保护家禽业生产能力，促进其持续健康发展，上海、浙江、江苏、安徽等省市均出台了种禽场和养殖场补贴、企业收购加工补助等扶持政策［22］。面对重大突发公共卫生事件给公众及社会带来的危害与损失，政府积极履行经济职能，采取了一系列解决患者的医疗救治费用问题，扶持受损经济步入正常发展等切实有效的措施，体现了政府在灾后恢复中的财政支持能力。

更新管理制度能力。甲流暴发后，政府与时俱进先后提出了三套防控方案。当甲流疫情得到初步控制后，卫生部于2009年5月8日起废止4月29日印发的《人感染猪流感诊疗方案（2009版）》，并公布了《甲型H 1N1流感诊疗方案（2009年试行版第一版）》文件；随后，依据情势变化于7月10日印发了第二版；最后经过进一步的修订与完善于9月20日研究制定了第三版。随着对疫情情况分析以及研讨的不断深入与具体化，原有的管理制度也得到了相应的调整。由此可知，政府在灾后恢复阶段坚持具体问题具体分析的矛盾观，不断完善管理职能以适应变化了的新形势，体现出政府更新管理制度的能力。

四、政府灾后恢复里层能力关键构成要素

里层能力作为一种本质能力，是区分政府职能履行优劣程度的鉴别性胜任特征。在履行政府职能的前提下，为了进一步提高灾后恢复工作的实效，政府采取了一些重要措施，本文将其反映出的能力归纳为政府灾后恢复里层能力关键构成要素：

风险评估能力。在甲流疫情得到稳定控制后，卫生部前部长陈竺在甲流应对与准备国际科学研讨会上总结了六方面经验：成立联防联控工作机制、出入境检验检疫、加强对密切接触者的管理、加强监测和报告、调整和完善病例诊断和治疗以及加快疫苗研发［23］，以上综合性防控措施显著减少了甲流病例数，取得了明显成效。此外，在此后发生的H 7N9事件中，为了解公众对政府防控工作的满意度，评估前期防控工作的成效，国家卫生和计划生育委员会组织全国12320管理中心于2013年4月27日至5月4日通过12320热线和官方微博开展了广泛的民意调查。［24］而在浙江省召开的H 7N9联防联控机制会议上，政府要求各有关部门加强科研攻关，号召科技、卫生、农业、林业等部门联合对H 7N9流行规律进行探索研究，建立病毒溯源和风险评估技术［25］。重大突发公共卫生事件应急处理结束后，政府积极进行总结与评估工作，体现出政府在灾后的风险评估能力，其为未来防范类似疫情提供了科学支持。

心理干预能力。在重大突发公共卫生事件中以及事件结束后，政府封锁消息、媒体保持沉默都将助长小道消息的传播和谣言的滋长，从而给公众造成极大的心理负担与创伤。然而，政府在应对甲流疫情的过程中，充分满足公众的知情权，做到信息公开透明，从最新病例到疫情统计，从流感的危害到防治，引导媒体从多个侧面和视角进行了多维度、全方位的客观报道。在此基础上，在事后对公众进行心理疏导。针对公众容易产生的恐慌、不安和紧张等不良心理，政府通过媒体报道及时地进行了心理疏导和抚慰，积极营造全社会众志成城抗击疫情的团结氛围，从而排解公众的负面情绪，消除不良心理倾向，使公众恢复到健康乐观的心理状态。因此，体现了政府在灾后恢复中不仅重视公众物质生活的恢复，同时也强调发挥政府心理干预能力的功用。

社会动员能力。在提高自我防护意识方面，2010年清明假期伊始，专家们根据流感监测数据表示甲流疫情虽然已进入低发期，但仍可能在局部地区出现聚集。因此，政府号召公众要提高自我防护意识，做好个人防护工作。例如：避免到人群聚集场所活动，及时就医，接种疫苗等。在社会活动方面，浙江省根据卫生部制定的《社区甲型H 1N1流感暴发流行控制工作方案》，由政府工作人员深入家庭、社区和企业，对居民的卫生防控实行网格化管理。同时，通过开设健康教育课、设置健康教育宣传栏、分发健康教育资料等多种形式的健康宣教工作，增强居民的自我防范意识。［26］在H 7N9禽流感的恢复阶段，上海市则以第25个爱国卫生月为契机，开展了以整治环境为主的爱国卫生运动。市政府在全市范围内组织了预防知识科普、卫生陋习劝阻、环境卫生整治、违规养禽阻止和病媒生物控制五大行动［27］，动员市民积极参与恢复工作。政府在重大突发公共卫生事件结束以后，一方面大力号召公众提高防范意识，一方面注重开展多种形式与内容的社会活动，充分调动公众的积极性，动员公众参与到恢复工作之中。由此可知，在灾后恢复工作中体现出较强的社会动员能力。

五、政府灾后恢复能力关键构成要素的修正及启示

初步确立重大突发公共卫生事件政府灾后恢复能力关键构成要素后，为了增加客观性与科学性，本文采用专家访谈法对上述关键构成要素进行了修正，得出如下修正结果：

（一）财政支持能力修改为救助补偿能力

大部分专家指出，政府用于灾后恢复中的财政支出被分为许多部分，其中对灾民的直接救助属于主要去向。然而，在中国的相关法律中尤其强调对参加到重大突发公共卫生事件应急处置中的工作人员的事后奖励和补偿。政府应当对参加应急处理一线工作的专业技术人员给予补助和保健津贴；对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定给予相应的补助和抚恤。此外，突发公共卫生事件应急工作结束后，地方各级人民政府应组织有关部门对应急处理期间紧急调集、征用有关单位、企业、个人的物资和劳务进行合理评估，给予补偿。在社会主义国家的中国，“以人为本”的理念贯穿于突发事件的应急处置和灾后恢复阶段，因此，专家们建议将政府的财政支持能力修改为救助补偿能力，更能凸显政府在灾后恢复阶段的主要职能。

（二）更新管理制度能力修改为管理更新能力

在灾后恢复阶段中，更新和完善政府的法令和法规已成为政府在履职中的一个不可或缺的环节，但是专家们普遍认为，需要更新的并不仅限于管理的制度，而是涉及到危机管理的诸多方面。例如，在中国重大突发公共卫生事件发生后，国务院卫生行政部门必须组织力量对新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、重大中毒事件等制订技术标准和规范，及时组织全国培训，地方各级卫生行政部门也需开展相应的培训工作。其目的在于更新政府相关工作人员的专门知识，进而达到危机管理诸多方面的更新以适应新的变化了的环境，防止发生公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。据此，将政府更新管理制度能力修改为管理更新能力更为全面。

（三）风险评估能力修改为评估调查与总结能力

根据灾后风险评估的具体内容，专家们指出在突发公共卫生事件结束后，中国各级卫生行政部门在本级人民政府的领导下，组织有关人员对突发公共卫生事件的处理情况进行评估。评估内容主要包括事件概况、现场调查处理概况、病人救治情况、所采取措施的效果评价、应急处理过程中存在的问题和取得的经验及改进建议。因此，风险评估的过程中不可避免的需要进行对相关情况的调查与经验教训的总结。政府一方面需要开展对医疗机构、疾病预防控制机构应急处理各项措施落实情况的督导、检查，对食品卫生、环境卫生、职业卫生等的卫生监督和执法稽查，以及调查处理应急工作中的违法行为；另一方面，政府还需及时查明突发事件的发生经过和原因，总结应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。因此，依据专家们的一致意见将风险评估能力具体化为评估调查与总结能力。

（四）增加行政问责能力

近年来，新媒体的不断发展为公众参与提供了畅通的渠道，在灾后风险评估的具体指标中，行政问责受到了越来越多的关注。专家们总结出了中国重大突发公共卫生事件政府行政问责的主要内容，包括：未履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，未完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的，有关部门对上级人民政府有关部门的调查不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉调查的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；在突发事件调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职、渎职的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。而关于行政问责的形式，李荣志将其分为外部和内部两种［7］，据此，多数专家认为外部问责形式如媒体聚焦、专门问责机构能相对更好的做到公正与公开，但是政府内部问责体现的是一种政府灾后恢复的里层能力，因此专家们建议增加此项能力构成要素。

综上所述，中国政府灾后恢复能力的关键构成要素中，表层能力包括重建规划能力、救助补偿能力和管理更新能力，里层能力则包括评估调查与总结能力、行政问责能力、心理干预能力和社会动员能力。依据政府灾后恢复表层与里层能力的关键构成要素，政府可以从以下七个方面采取不同的措施进一步提升重大突发公共卫生事件的灾后恢复能力。（1）做好政府灾后恢复工作的部署。一旦突发公共卫生事件的应急状态终止后，各级政府应立即以召开工作会议等形式对灾后工作的要点与要求进行明确的规划，从而确立各部门灾后恢复工作的科学依据。（2）制定全面且详细的救助补偿方案，分别对突发事件的直接受害者和工作人员实施相应数额的救助与补偿。（3）完善应急预案内容，增加或修改原有预案不及或不适之处，从而提高应对类似突发事件的应急能力。（4）实施应急管理的定量评价，总结工作经验与教训。（5）落实在突发公共卫生事件应急处置过程中政府的内部监督和责任追究制度，做到信息公开透明，加强问责力度。（6）充分利用媒体宣传效应安抚公众情绪，加强防范谣言和迷信活动，提供必要的心理咨询服务。（7）以社会宣传和社区活动为主要载体，开展内容丰富、形式多样的灾后恢复活动，动员公众积极参与恢复工作，从而使社会秩序和公众身心健康得以快速且有效地恢复。其中，评估调查与总结能力、行政问责能力、心理干预能力和社会动员能力是政府灾后恢复里层能力关键构成要素，因此政府应着重加强并完善以上四个方面的工作内容。

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（责任编辑 李保林）

D630.8

A

1671-0681（2014）05-0095-04

祝江斌（1976-），男，湖北武汉人，武汉理工大学政治与行政学院副教授，管理科学与工程博士；熊敏（1991-），女，湖北武汉人，武汉理工大学政治与行政学院研究生。

2014-04-13

国家自然科学基金项目“重大突发公共卫生事件政府应对能力计量评价体系及实证”（项目编号：71003079）。