中国油气上游市场松动？

徐沛宇

尽管中国油气上游市场长期被垄断和禁锢，但此番国土资源部高调宣布退出机制的执行，或许将是一道口子，从这里能看到打破壁垒、放开门槛的希望。

2014年年初，国土资源部网站发布了一条貌似平淡无奇的小消息——“国土资源部成功竞争出让14个区块油气探矿权”。这则消息看似不起眼，背后隐藏的深意却引发了各界的高度关注和猜想。

此次进行竞争性出让的油气勘查区块共17个，分别位于银额、南黄海、塔里木3个盆地，成功出让的区块有14个、面积67935.5平方千米。

这是国土资源部有史以来第二次竞争性出让油气探矿权，不过，这次出让的区块却有点与众不同，因为这些区块里包括了曾被石油公司登记但未按法律要求完成最低投入，而被国土资源部依法收回的区块。

在改革的大趋势下，中石化将下游销售市场放开给民资入股，而能源局在中游输配环节出台了油气管道公平开放的政策。根据公开信息来看，这是第一次油气区块被国土部从石油公司手中收回，这是否意味着国内油气上游市场闸门的开启呢？

国土部的“内部困扰”？

在中国的油气勘探开发领域，一向都是中石油、中石化、中海油三大石油央企，以及地方国企延长石油集团这四家公司说了算，目前全国已登记的油气资源勘查开发区域中，95%以上由中石油、中石化和中海油三大石油公司所控制。即使是后来成为独立矿种的页岩气，也已有80%的区块被四大油气公司登记。

尽管地盘已经基本瓜分完毕，但勘探开发的效果并不尽如人意。国土资源部发布的《全国油气资源动态评价2010》显示，全国石油资源探明程度仅为34%，天然气的探明程度则更低，只有18%。这表明大量的油气资源尚未探明，潜力还很大。

这一现状的形成是有相关历史渊源的。我国的油气勘探开发起步较晚，在当时的经济、社会条件下，为了规范开发和提高效率，国家对油气勘探开发制定了专营的政策。国务院1998年发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定：申请勘查石油、天然气的，应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气勘查的批准文件，以及具有勘查单位法人资格。

在此规定下，我国只有中石油、中石化、中海油和延长石油4家企业具有在国内从事石油和天然气勘查开发资质。

在准入门槛高的同时，我国《矿产资源勘查区块登记管理办法》还规定，探矿权申请主要按照申请在先的原则进行登记，也就是说谁先申请就登记在谁名下。这就更容易导致四大油气企业做出“围而不探”的行为，也直接导致了目前油气资源勘查高度集中的局面。

其实，监管部门也想了一些办法防止企业“跑马圈地”，最直接的限制则是1998年国务院发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》对探矿权使用费和最低勘查投入标准作出了明确规定，希望增加探矿权的持有成本，使探矿权（申请）人根据自身能力适度申请登记探矿权，及时退出没有取得勘查突破的区域。

当时规定，从第三个勘查年度起，探矿权每平方公里最低勘查投入标准最低为1万元，1998年至今已过去了15年时间，探矿权使用费和最低勘查投入标准一直没有调整，探矿权持有成本并不高。一旦登记了探矿权，很少有企业主动退出的。

在1998年提出退出制之后，国土部2009年年底出台《关于进一步规范探矿权有关问题的通知》再次强调了要建立退出制，该通知明确提出要建立勘查区块退出机制，探矿权延续时，不能提高勘查阶段的，要缩减相应勘查面积。

“退出机制并不是完全没有施行，只是没有公开，没有像此次一样公开发布消息。”国土部内部某知情人士对《能源》记者说道。

尽管曾有过退出事实，但并不意味着这一规定被落在实处。一方面企业自身不想退出，另一方面，监管部门的内部也缺乏监管的机制和能力。

“作为监管部门的国土部地质勘查司力量比较薄弱，而矿产开发司则相对强势，油气资源勘探时经常会涉及到固体矿产，而两司意见不免会有矛盾，地质勘查司在发放和回收探矿权许可证时就往往受制于矿产开发司……”一位长期和国土部打交道的能源企业高管向记者解释道。

但这一解释，被地质勘查司的某官员否认，并向记者说道：“这是两码事，油气勘查的事都归我司管理，跟开发司没直接关系。”不过，该官员也坦陈：“之前可能存在人手不足的问题，现在要逐步规范起来，进一步完善对相关法规的执行。”

在区块退出难以执行的情况下，部分油气资源区块就难免存在投入不足的问题。有数据统计显示，2006—2008年，我国油气勘查投资分别为447亿元、552亿元和564亿元，呈现出持续增长的势头，但每平方公里勘查投入在平均值上仅略高于法定最低勘查投入标准。由于一些重点勘查区域勘查投入较大，则可以推断出有部分勘查区块投入不足或没有投入。

收回或成常态

尽管国土部此次发布的新闻稿中涉及区块退出的文字仅有寥寥数语，但这背后却有多年的筹备和酝酿。

要清理石油公司投入不足的区块，就要想好后路，如果不能进行竞争性出让，区块收回后又该如何处置？因此，率先推出竞争性出让政策，对执行退出制，收回区块尤为重要。

在常规石油天然气专营的情况下引入竞争机制并不容易，国土部从筹划到实施前后历时五年。据《能源》记者了解，国土部相关部门从2007年就开始准备让常规油气区块进行竞争性出让，但直到2012年才首次成功出让。

2012年2月15日，国土资源部完成首次常规油气探矿权竞争性出让——南黄海油气探矿权竞争性出让。当时国土部发布的新闻稿称，在油气资源领域引入竞争机制，有利于促进石油企业加大勘察投入，合理部署，优化方案，加快勘察进度，快速突破，对于提高我国油气资源保障能力具有积极作用。

时隔近两年，常规油气探矿权才进行第二次竞争性出让，同时，国土部首次公开了其收回油气区块的消息。

事情的进展表面上看起来波澜不惊，但平静的水面下往往隐藏着暗涌。“因为油气开发是专营的，也就只能在四家中来回倒腾，所以过去退出制的执行力度一直不是很大。正是因为这样，常规油气区块竞争出让的事情筹备了好几年才推出来，这个过程一直不是很顺利。”一位不愿具名的国土部相关工作人员对《能源》记者说道。

在油气区块竞争性出让的准备过程中，退出制也在各方的角力下艰难前行。上述国土部工作人员表示，这些年国土部一直在尽力收回石油公司没有达到要求的区块，只是一直都比较低调，收回的区块虽不多，但有一些区块的确已经收回了。

“现在国家要求要严格执法，油气勘探开发也会更加严格地按照规定来执行，不达标的就要求退出。尤其是现在页岩气作为独立矿种进行公开招标后，如果不严格执行退出制，那么可招标的页岩气区块就没多少了，这也是推动退出制更加严格执行的一个因素。”

尽管国土部多年来力推退出制更加严格的执行，但作为“圈中人”的四大石油公司对此似乎并不在意。

“现在收回区块再重新出让，不还是在这四家内部倒腾嘛？对我们来说没什么意义，对外界、从宏观层面上来说也没实际意义。”某油企人士略带不屑的口吻说道。

在其看来，在中石油和中石化之间，之前本来就有划拨、转让的先例，即使不实施退出制，资源丰富并且好开发的区块也总是会想办法开发。如果更严格执行退出制，对推动勘探开发有一定的积极意义，但或许更大的意义还在于有助于提高相关部门监管执法的力量。

松动的口子？

不管是执行退出制，还是推出竞争性出让政策，最终的目的都是为了进一步促进我国油气资源勘探开发，而达到这一目的更重要的一招恐怕是放开油气勘探开发的准入门槛。

如果说退出制和竞争性出让已经基本上算是水到渠成了，那么下一步似乎就到了该讨论是否要放开油气专营政策的时候。

经过60多年的勘查，我国资源储量丰富、易发现的大型和特大型油气田多数应该都已被开发，未来勘查发现新油气田的难度将进一步加大，要实现油气资源开发的大突破，引入更多社会资金或许是最好的选择，也就是说，需要进一步规范或者说完全放开准入门槛。

目前国土部官方尚未对是否放开准入门槛做出明确回应和表态，只是有很多业内人士在多个场合都曾呼吁国土部以及相关部门能够尽早出台相关的政策，而从如今的综合条件来看，油气区块准入门槛的放开很有可能将是未来的趋势。页岩气被设为独立矿种并公开招标则可算是油气开发领域改革的探路者。

多位接受《能源》记者采访的非油气企业人士都表示如果门槛放开，都愿意在国内寻找进入油气开发行业的机会。事实上，此前神华集团旗下子公司曾公告称，将在美国设立子公司与ECA公司合作开发美国宾夕法尼亚州格林县的页岩气项目，民营企业中也有南方石化、杰瑞股份等不少公司在海外购买了油气项目。

尽管，石油上游市场长期被垄断和禁锢，但此番退出机制的高调宣布，或许将是一道口子，从这里能看到打破壁垒、放开门槛的希望。