论我国民事检察建议权的规范化行使

2014-03-26温宝璇

重庆交通大学学报（社会科学版） 2014年1期

温宝璇

(海南大学法学院，海南海口 570228)

根据新民事诉讼法第208条、第209条的规定，检察机关行使法律监督权不限于抗诉方式，还包括提出检察建议。检察建议权的适用范围包括符合民事诉讼法第200条情形的同级法院作出的已生效的判决、裁定，或损害国家利益、社会公共利益的调解书；也包括其他审判程序中审判人员的违法行为。

一、我国检察建设权的基本理论阐述

(一)我国检察建议权的概念解读

检察建议权的概念源于最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第1条规定，检察机关可以向法院或有关单位提出检察建议。前者基于法院在司法审判中存在的违反法律行为或提起监督意见；后者是检察机关发现有关单位存在制度漏洞或管理缺陷提出检察建议[1]9。故检察建议是检察院履行法律监督职责和参与社会综合治理的形式[2]30。本文重点评述民事诉讼中的检察建议权的适用问题。

我国民事诉讼中的检察建议与抗诉存在明显区别，其性质决定检察建议不具有强制性效力，故不能适用和执行像法律那样去强制被建议对象执行[3]351。检察建议权的行使缺乏法律强制力，且法律效力有待明确。

结合最高院《关于当前审判监督工作若干问题的会议纪要》第17条及《中华人民共和国民事诉讼法》第208条、209条的规定，民事检察建议权是指检察机关对人民法院诉讼中的违法行为和错误裁判提出有关纠正错案、改进工作等建议和措施，进行法律监督职能的过程。

(二)我国检察建议权的特征分析

检察建议权与抗诉权存在相似与区别。依据张卫平教授的观点，民事检察权与抗诉权在立法上都体现于民事诉讼法第200条，故两种法律监督方式的效力与法律依据有重合之处。对比抗诉权，检察建议权具有四个特征。

适用范围上，检察建议适用范围大于抗诉。《民事诉讼诉法》第208条第3款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提起检察建议。”故检察建议包括再审抗诉情形提出的检察建议，也包括其他审判程序(立案、执行、非诉程序)中因审判人员违法行为提出的建议；而抗诉受审级限制，只针对已生效的判决、裁定，或损害国家利益、社会公共利益的调解书进行监督、纠正。

法律强制力上，检察建议的法律强制力较弱。“建议是希望或是要求，对方可接受或不接受，它本身并没有约束力，更不具有法律效力。”[3]351检察建议能否切实地实施取决于法院是否采纳。如再审程序中检察院行使检察建议权，经法院同意再审的才能启动再审程序，法院不同意则检察机关只能以抗诉形式进行法律监督；而抗诉经检察机关启动，法院无条件启动再审程序。

与法院的关系上，检察建议较抗诉与法院之间的对立关系弱。检察建议权是由检察院向同级法院提出，并报上级检察院备案；而抗诉是向上一级法院提起。因检察建议赋予法院选择权，法院可决定听取或不听取而适用检察抗诉的内容，且检察建议的对象是同级法院，故检察建议较抗诉有灵活性[4]，与法院之间的对立性较弱。

监督阶段上，检察建议的监督阶段覆盖面广。检察建议适用再审及再审以外的其他审判人员的违法行为，属“事前监督和事后监督”；而抗诉是针对法院作出已生效的民事判决、裁定不服提出的，属“事后监督”。

二、我国检察建议权的立法背景和实践探索

(一)我国检察建议权的立法背景

我国检察监督权较早的法律依据是《宪法》第129条，《人民检察院组织法》第1条、第4条及《民事诉讼法》第14条等。上述法条仅规定检察机关为法律监督机关，对检察建议权的规定较少提及。随着检察建议在司法实践中的作用日益凸显，我国立法进一步确立了其法律依据。

《中华人民共和国检察官法》第33条规定：“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的，应当给予奖励。”这是第一次以法律的形式明确检察建议权行使的作用。2001年最高检《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条、第48条及最高院《关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第17条，以司法解释的形式对个案再审检察建议的监督方式予以明确[5]。2009年11月最高检颁布的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》对检察建议制作、备案、审核作了详细规定。2012年新民事诉讼法第208条及第209条规定，将检察建议作为与抗诉并列的法律监督方式，推动了检察监督权的运作。

(二)我国检察建议权的实践探索

根据最高检向全国人大所作报告中的数据显示，同期检察机关提出的再审检察建议数量约占法院受理民事案件的0.12%，抗诉占0.18%[6]731。2010—2012年全国再审检察建议案件为33 887件，抗诉案件为32 977件，再审检察建议与抗诉比值为102.76%[6]729。检察建议的出现弥补了检察抗诉的不足，呈现出较广阔的发展态势。

自2009年以来，广东省检察机关发出的检察建议涉及交通管理、金融管理、房地产监管等领域，回复率高于85%，采纳率高于95%[7]。典型案例如2012年9月11日，深圳市检察院在查处本市供电局工作人员利用偷漏电受贿案时，对以往偷漏电查处进行全面复核一项向市供电局提出检察建议，为国家收回偷漏电补缴和罚款收入计3250.84万元。

综上，检察建议权较抗诉相对缓和，有利于与法院建立良好的工作机制，并在维护社会秩序、社会治安管理等方面发挥着有效作用。

三、我国民事检察建议权行使中存在的问题及原因分析

(一)人民法院对检察机关行使检察建议权的排斥

检察建议权是检察监督权的一种，其行使的程序、方式、产生的法律后果均是法定的。实践中常出现法院对再审检察建议反馈不及时等现象。以江西省人民检察院的数据为例，该省检察机关2003—2004年向同级法院发出民事行政再审检察建议403件，6个月后反馈的占3.7%，没有反馈的占27.8%[8]。人民法院对检察机关行使检察建议权的排斥现象是存在的。

究其原因，我国立法赋予法院独立行使审判权，而检察权的介入可能使法院独立审判权受干涉；由于立法对检察建议的提出方式、适用范围和内容、法律效力等缺乏法律规定，导致检察建议的规范化行使缺乏立法标准，降低了检察建议的说服力。

从规范检察建议权的行使及提高检察建议说服力的角度看，立法应明确检察建议的提出方式和适用范围；扩大检察建议的内容包括说明存在的事实与引用的法律依据、实施检察建议的具体要求；明确检察建议的法律效力。

(二)检察建议的程序设置有待立法明确

民事诉讼立法存在着对检察建议的程序设置规定不明确，体现在：第一，检察院提出检察建议的程序设置。如对法院反馈信息的备案登记；对检察建议执行或履行情况的回访，以跟踪或纠正其履行效果；法院不采纳检察建议时检察机关的应对措施。第二，法院接收和审查检察建议的程序设置。如法院内部如何审查和受理检察建议，法院以何种形式将审查结果反馈给检察院，如何对检察院的检察建议权进行监督等。

由于检察建议不具有法律约束力和强制性，被建议方的法院可能不答复或不采纳，导致检察建议权的行使丧失法律的严肃性，故有必要明确检察建议的程序运行机制。

(三)检察建议的制作、审批过程有待立法规范

检察建议书的制作、签发及审批环节缺乏法律规范。即便是同一地市内的不同检察机关之间，检察建议书的行文格式存在差异，内容编排、字体、字号、文书标题样式繁多[9]199-200。行文格式的混乱损害法律文书的规范性、权威性。

《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第9条规定：各级人民检察院办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号工作。因各部门制发检察建议缺乏协调合作，这项规定未落到实处[2]31，故应通过立法规范检察建议书的行文格式与内容要求，完善审批程序。

(四)对检察机关的监督制度有待立法完善

检察监督权是独立于立法权、司法权和行政权之外的权力。我国的监督体制较注重内部监督，未建立起有效的外部监督体制，重实体性监督，轻程序性监督[10]。检察建议应用于所有审判活动和执行活动中，“谁来监督检察机关”这一命题引发理论界的关注。

实践中部分检察官存在不善监督、不敢监督的情况[1]17。为防止检察机关权力不当行使，设置内部监督与外部监督并举，以避免检察院不当或滥用检察建议权。

四、规范我国民事检察建议权的行使

(一)完善检察建议权的立法规定

1.确立检察建议的提出方式

检察建议提出遵循的原则是“法院自我纠错在先，检察监督在后”[11]。依新民事诉讼法的规定，检察建议可分为依职权提起或依申请提起检察建议两种。首先，民诉法第208条规定检察机关可依职权对已生效的再审判决、裁定、调解书，以及再审程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议。其次，民事诉讼法第209条规定，对“法院驳回再审申请的，法院逾期未对再审申请作出裁定的，再审判决、裁定有明显错误”三种情形,当事人可向检察院申请检察建议或抗诉。当事人申请再审的检察监督受到诉讼时效限制，必须在裁判生效后6个月内先向法院申请再审，不能立即申请检察院监督。

2.确定检察建议的内容要求

检察建议权属于法律强制力较弱的法律监督权，只有针对性强、说理充分、有操作性的检察建议才能被采纳而不流于形式。检察建议书的格式内容需由法律加以明确，以规范检察建议的制作，提高说服力。那么，检察建议书至少应包含: 提出检察建议的事实根据和证据；提出检察建议的法律依据；针对问题提出详细建议内容及理由；实现建议内容或落实建议提出的具体要求。

3.扩大检察建议的适用范围

首先，民事再审提审中加强检察建议权的运用，有利于缩短案件审理时间。其次，针对民事调解程序、实现担保物权程序及督促程序等非诉程序中审判人员的不当、违法行为，也可通过检察建议的方式予以纠正。最后，检察建议纠正的应是审判人员的“程序性违法行为”[12]，而非实体问题的判断，避免成为“法官的法官”。

4.明确检察建议的法律效力

因民事检察建议的法律定位不明，导致其缺少法律行为的约束力、强制力和执行力。从目前的立法来看,被建议方对于检察建议在程序上应做出怎样的处理没规定。作为与抗诉并列的检察监督方式，不赋予检察建议必要的强制性是存在缺陷的。要想让检察建议有刚性，惟一的办法是法律赋予这种监督以强制措施作保障，对拒绝监督者有惩戒的权力[13]。建议入法后,应尽快赋予检察机关提出的检察建议应有的法律效力。

(二)完善检察建议权的程序设置

检察建议的程序设置分为检察院提出检察建议的程序设置和法院受理检察建议的程序设置两种。

1.检察院提出检察建议的程序设置

第一，规范检察机关调查核实权的行使。检察院对民事活动进行监督时，有权向有关单位和个人调查取证，其不得拒绝。检察院对当事人调查核实信息，不超出对生效判决、裁定、调解书提出检察建议的所需范围。检察机关应把“调查核实信息”作为阅卷的补充手段，不破坏举证责任规则。

第二，确立检察院的备案登记制度。为保障检察机关处理案件的有效和公正，检察机关在做出检察建议之前，应听取被建议方人民法院的意见，做好案件备案登记。检察机关发出检察建议后，法院应进行必要的复查、审核，并对检察建议作出必要的答复[14]

第三，检察院对检察建议的实施情况进行回访。检察院应加强与法院的沟通和协调，以便及时了解检察建议的落实，必要时对执行效果进行回访。如对于执行裁定及执行行为本身不具违法性，但导致不当结果的，检察机关发出检察建议，并督促执行法院予以解决，对后续执行进行案件跟踪回访等。

第四，针对法院不予再审决定违法或不予采纳检察建议的理由不充分的，检察机关有三种选择[15]692：一是向同级法院提出“纠正违法通知书”[16]；二是通过上一级检察院向上一级法院提出异议，请求上一级法院督办[17]，上一级法院认为检察院意见正确时，监督下级法院纠正；三是提请上级检察院抗诉，强制启动再审程序。

2.法院受理检察建议的程序设置

第一，接收检察建议案件。检察机关将检察建议书连同申诉材料、证据材料组成检察卷宗，及时送达给人民法院的立案庭，立案庭接收后，视检察建议书的类型将案件转交至审判庭(诉中检察建议)、审判监督庭(对生效裁判和调解书的检察建议)或执行庭(执行检察建议)。法院的工作人员收到检察建议后应在送达回执上签收。

第二，审查检察建议案件。借鉴检察机关制发检察建议采取的“三级审查制度”，法院审查部门应确定承办人，由承办人提出具体意见报部门负责人审查；部门负责人审查同意后，报庭长或分管院长审查；涉及影响重大、案情疑难复杂，经院长提交检察委员会讨论决定。

第三，反馈检察建议案件。对检察院发出的检察建议，法院审查的法律依据是：已生效的判决、裁定符合民诉法第200条规定情形，或调解书侵害国家利益、社会公共利益。若发现有错误，需提交院长送审委会决定是否立审监，函告当事人及检察院，并在回复中阐明异议理由；经审查没有错误，应在规定期限内函告检察院，对案件进行再审理[15]689-690。

(三)规范检察建议的制作、审批程序

首先，完善检察建议的制作、审批程序需解决由谁作出检察建议、由谁负责审批，检察建议以什么方式作出等。规范检察建议书的制作形式及内容，检察建议作为一种法律文书，需以公文形式发出。检察建议书的内容至少包括：提出检察建议的事实、证据与法律依据；针对问题的详细建议内容及理由，实现建议内容或督促单位落实建议的具体要求。其次，规范检察建议的审批过程，检察建议由承办案件的检察官起草，经负责人同意交分管检察长审批后发出，重大案件须经检察长审批。再次，检察建议应以检察机关名义而不以办案部门名义作出。最后，为保障检察建议的效力，检察机关在发出检察建议时应将检察建议抄送被监督单位的上级单位[5]200，以便上级机关监督。

(四)加强检察建议权的内部制约与外部监督

为避免滥用、错用检察建议的情形，有必要对检察监督权进行内部制约和外部监督，以解决“谁来监督监督者”的问题。

首先，内部制约上加强检察长对本院的监督、上级检察院对下级检察院的监督。《人民检察院检察工作规定(试行)》第9条第2款规定，检察长对本院提出的检察建议，上级人民检察院对下级人民检察院提出的检察建议，认为确有不当的，应当撤销。这样可以确保准确及时了解检察建议的发放情况，以便在程序上进行必要的领导与监督。

其次，外部监督上赋予法院对检察建议的异议权。若法院发现检察建议本身存在问题时，一定期限内可以向作出检察建议的机关提出异议并说明理由，对异议结果不服的，可向上级检察机关申请复核。对于再审检察建议，法院开庭时应通知检察机关派员出席。

最后，促进检察监督与社会舆论监督的合力，落实监督效果[2]32。具体措施如加强权力机关和社会监督等外部监督，鼓励社会公众和新闻媒体参与监督。及时总结检察院履行监督职能中关于检察建议的典型的优秀案例，供专家学者讨论，以提高检察机关的技能，扩大检察建议的公认度。同时确保检察建议的行使是在监督下合法、有效、规范地进行。

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