建筑节能政策法规体系分析及实施效果实证研究

2014-03-26周庆九

重庆交通大学学报（社会科学版） 2014年1期

周庆九

(安徽建筑大学城市管理中心，安徽合肥 230601)

能源危机始终困扰着各国，全国性的雾霾现象更反映了我国能源和环境的严峻形势。党的十八大提出了社会主义政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的总布局。西方发达国家对建筑节能的重视主要是上个世纪70年代“石油危机”以后开始的，已经取得卓越成效。我国上个世纪80年代开始此项工作，以《节约能源管理暂行条例》的颁布和实施为标志。对我国实施建筑节能政策以来的政策法规体系进行梳理，有利于从理论层面厘清体系的现状，切准政策法规的结构和深化调整的着力点；对政策体系实施效果进行评估和实证分析，有助于为政策体系的进一步设计提供客观依据。

一、建筑节能政策法规体系基本结构梳理

自我国实施建筑节能工作以来，本着循序渐近原则，吸取发达国家建筑节能政策和立法的经验，立足国情，陆续制定和颁布了建筑节能相关法律法规和政策，目前已基本形成了“法律 + 行政法规 + 部门规章 + 规范性文件+标准+地方性规定”的建筑节能政策法规体系。

(一)国家法律层面

对建筑节能的强制性法律规定，以《建筑法》和《节约能源法》为核心，《可再生能源法》、《土地管理法》、《清洁生产法》等为补充的格局基本形成，在宏观上规范和指导建筑节能工作的开展，为制定相关法规、规章和政策提供了法律依据。

(二)法规和规章层面

由于法律关于行政权力的规定常常比较原则、抽象，行政法规就是对法律内容具体化的一种主要形式。部门规章是指国务院各组成部门以及具有行政管理职能的直属机构,根据法律和国务院的行政法规，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件。相对于法律来说，法规与部门规章的指导性和操作性更强。自实行建筑节能政策以来，国务院制定了《民用建筑节能条例》、《公共建筑节能条例》等多部法规；建设部制定了《民用建筑节能管理规定》，为建筑节能工作的开展制定了具体标准和实施要求。

(三)政府规范性文件和指导标准层面

为进一步规范建筑节能工作，政府有关职能部门制定和颁布了一系列规范性文件，《建筑节能“九五”计划和2010年规划》、《关于印发〈建筑节能“十五”计划纲要〉的通知》、《关于加强民用建筑工程项目建筑节能审查工作的通知》、《建设部关于新建居住建筑严格执行节能设计标准的通知》、《关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见》、《关于印发〈绿色建筑技术导则〉的通知》、《北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管理暂行办法》、《民用建筑节能工程质量监督工作导则》、《一二星级绿色建筑评价标识管理办法》、《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》、《关于推进夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造的实施意见》等作为建筑节能工作推进的主要推手，发挥了重要功能。与此同时，为落实节能50%的目标，陆续制定了不同区域、不同类型建筑的节能设计标准，检测标准和评价标准，如《民用建筑节能设计标准》采暖居住部分(30%)、《民用建筑节能设计标准》采暖居住部分(50%)、《夏热冬冷地区居住建筑设计标准》、《夏热冬暖地区居住建筑节能设计标准》、《公共建筑节能设计标准》、《住宅建筑规范》、《住宅性能评定技术标准》、《绿色建筑评价标准》、《居住建筑节能检测标准》、《建筑节能工程施工质量验收规范》等，推进了建筑节能设计、评价的标准化和精准化。

(四)地方性法规和政策

各地方为了贯彻国家建筑节能政策，以国家制定和颁布的政策法规为指导，纷纷推出与地方情况更紧密结合的相关配套和促进政策，确保了建筑节能政策法规在地方上得到有效实施。如安徽省结合本省情况，制定和颁布了几十个地方性法规、政策和标准，诸如《安徽省建筑节能专项规划》、《安徽省公共建筑节能设计标准》、《安徽省居住建筑节能设计标准》、《安徽省民用建筑节能施工图设计文件审查导则》、《安徽省民用建筑工程监理工作导则》、《安徽省民用建筑工程节能监督要点》、《安徽省既有建筑节能改造专项实施方案》、《安徽省民用建筑节能工程现场检测技术规程》、《安徽省民用建筑节能办法》、《安徽省建筑节能试点示范工程管理办法》等。

二、建筑节能政策法规体系基本理论分析

(一)法律基本健全与法律功能性不足并存

以《建筑法》和《节约能源法》为核心地位的建筑节能国家法律层面已经建立，为其他层面的建筑立法和规制提供了法律依据，特别是新修订的《节约能源法》的约束性条文较多，对推进建筑节能有明显的促进作用。但法律的功能性不足也越发凸显。第一，《建筑法》作为建筑领域的根本大法，对建筑节能规定“关门”(惩罚)的力度不足，仅用了一些鼓励、支持、提倡等“开窗”(鼓励)的条文，显然与自身作为建筑领域的根本大法地位不相称，与建筑节能的重要地位不相称，与当前我国建筑节能的严峻形势不相称；第二，关于建筑节能的法律条文具有笼统性，缺乏可操作性，需要与之相应的条例和规章去细化，否则会导致法律规定的虚化；第三，鉴于我国建筑节能的严峻形势，特别是面临着既有建筑节能改造的艰巨任务，很多专家和学者认为我国缺少一部关于绿色建筑的专门法律，用专门法的方式来提升建筑节能的地位，加强对违规者的惩罚力度，加大对制定相关配套政策和法规的促进力度。

(二)法规政策趋于完善与“软政策”约束并存

国务院法规和部门规章进一步完善，使建筑节能法律在实施层面增加了可操作性。《民用建筑节能条例》(2008国务院530号)是仅次于法律效力的法规，在规定建筑节能方面比法律更具体，是法律的延伸；各类部门规章在不同层次、不同领域对建筑节能起着具体的指导和约束作用；目前我国初步建立起2020年之前以节能50%为目标的建筑节能设计和评价标准体系。总之，以国务院法规和建设部规章为核心，以规范性文件和设计标准为补充，以地方法规和政策为进一步细化的政策法规体系趋于完善。

就体系结构本身和执行力度来看，依然存在政策法规的能量衰减和乏力现象。第一，从结构体系来看，首先政策法规体系主要针对在建建筑工程，对既有建筑工程的节能改造乏力；其次，政策法规主要侧重建筑节能的约束性，忽视对建筑节能经济政策的应用，尤其是建筑节能市场激励政策这一直接利益板块较为缺失。第二，从执行系统来看，首先，建筑节能是个系统工程，政策涉及多个部门，往往会造成体系内部衔接错位，致使政策法规体系的实施效果受损；其次，受中国“情大于法”文化的影响，政策法规在实施过程中，“相关的行政监管机制还有待于完善”，特别是建筑节能尚没有纳入相关行政主体的政绩考核，加剧了政策法规的“软政策”约束。

三、建筑节能政策法规体系运行实证研究

对建筑节能政策法规体系实施效果的实证研究，可以掌握在政策执行过程中的实际效果与预期效果之间的差别，进而探究体系本身及执行过程中存在的问题，为政策法规的进一步设计提供依据。本文通过分析问卷调查的方式，对建筑节能的重要性认识、建筑节能政策法规体系的了解程度、建筑节能的实施情况以及政府对建筑节能的态度等进行实证分析和研究，以期有益于相关领域对建筑节能政策法规实施效果的基本把握和判断。

(一)调查问卷设计与样本选择

调查问卷采取单项选择的方式，每个调查项依次分成四个级别的选项，未设具体选择数值。

样本选择安徽省为代表，以城市建筑节能为调查对象，选择省会城市合肥市和中部沿江城市铜陵市人群为调查样本代表。样本选取两类人群，一类为建筑界业内人群(业内样本)，是对建筑工程有一定深度了解的群体，包括建筑工程政府监督机构人员、房地产开发商、建筑设计人员、建筑施工和监理等单位人员；另一类为建筑业群体以外的普通群体(业外样本)，普通群体样本的选择代表性较为广泛。力求通过两类群体对相关问题认识的对比，进一步分析相关信息和数据。

(二)问卷调查数据与分析

问卷共计发放720份，收回662份，对问卷选项的回答由专人做现场指导和解释。对收回问卷进行整理，不合格问卷20份，有效问卷642份，其中业内有效样本260份，业外有效样本382份。通过对问卷初步分析和统计，信度和效度达到要求，具备对调查数据进行分析的条件。

对建筑节能重要性认识程度项，选择“十分重要”、“比较重要”、“一般”、“不重要”的比例分别为49%、30.7%、19.8%和0.5%，对业内样本和业外样本做交叉分析发现，业内样本和业外样本对建筑节能重要性认识显著不一样，chi-square为0.016，业内样本对建筑节能重要性认识高于业外样本。

对自购住房房屋节能的重视程度项，选择“十分重视”、“比较重视”、“一般”、“根本无所谓”的样本比例分别为40.6%、37%、19.3%和3.1%。将建筑节能重要性认识程度项与自购住房对房屋节能的关注项进行交叉分析，发现对建筑节能重要性认识程度高低不同，对自购住房节能关注度明显不一样，chi-square为0.000，对节能重要性认识程度关系到自购住房时对房屋节能的选择，凸显提高全社会建筑节能意识的重要性和必要性。

对建筑节能政策法规的了解程度项，选择“十分了解”、“比较了解”、“有点了解”、“根本不知道”的样本比例分别为7.8%、27.6%、42.2%和22.4%。对业内样本和业外样本进行交叉分析，业内样本与业外样本显著不一样，chi-square值为0.000，业内样本对建筑政策法规的了解程度高于业外样本，验证了问卷调查的信度和效度。

对新建建筑节能实施状况评价项，选择“实施状况较好”、“实施状况一般”、“基本没实施”、“不清楚”的样本比例分别为16.2%、49.7%、15.2%和18.8%。对业内样本和业外样本进行交叉分析，结果表明业内样本与业外样本显著不一样，chi-square为0.000，业内样本对建筑节能政策法规得到有效实施的认识明显优于业外样本，鉴于建筑工程建设过程的封闭性和建筑节能终端产品的隐蔽性，本文认为，对业内样本对建筑节能实施状况的认识更符合实际。

鉴于建筑节能较强的外部性，本次问卷设计了政府对建筑节能的重视程度项，选择“非常重视”、“比较重视”、“不重视”、“不了解”的样本比例分别为26.6%、44.3%、13.0%和16.1%，业内样本与业外样本进行交叉分析，业内样本选择政府十分重视的比例为60.6%，选择比较重视的样本比例为33.8%，选择政府不重视的选项仅为2.8%；而在业外样本中，选择政府十分重视、比较重视的比例分别为6.6%和50.4%，选择政府不重视的为19%，chi-square值为0.000。业内样本与业外样本对该问题的认识显著不一样，业内样本认为政府对建筑节能的重视程度明显优于业外样本，表明政府对建筑节能重视程度较高，由于信息不对称，建筑业以外的群体对政府重视建筑节能工作的举措感觉不明显。