新时期合成警务机制研究

□张 可

(中国人民公安大学，北京100038)

随着警务专业化的发展，警种部门的分工越来越细，如何解决警种部门各自为战、打防脱节的问题、发挥警务工作的整体优势，如何调动社会力量参与社会治安管理，形成警务工作的整体合力，成为现代警务发展过程中需要解决的重大问题。在信息化时代，实现警务信息资源的高度整合共享，更是迫切要求打破警种部门之间的壁垒和打防控之间的阻隔，整合社会信息资源，推动公安工作由条块化分割、警种单打独斗向全警整体联动、社会整体防控、打防控一体化转变，合成警务由此应运而生。

一、合成警务的内涵及基本要求

(一)合成警务的内涵

“警务”一词英文中译作“policing”，一般是指警察依法履行治安行政管理和刑事司法职能的全部职务活动，也就是中国俗称的“警察业务工作”。迄今为止，世界上共经历了五次“警务革命”，从传统的社区警务到情报主导警务，每一次警务革命都引领着警务工作模式的创新。合成警务是我国公安机关在借鉴国外相关经验的基础上，结合我国公安实践工作，响应公安部“合成战”号召，开创的一种新型警务模式，它具体是指公安机关通过统筹协调各种资源，形成的机制互联、功能互补、力量互动的多元化行政管理和职务活动。从外延来讲，它有广义与狭义之分，狭义的合成警务仅指公安系统内部各区域、各部门、各警种之间的警务合成;而广义的警务合成既包括公安机关内部的协同作战，也包括与不同社会组织的警务协作。本文所论述的合成警务是广义的合成警务。

(二)合成警务的基本要求

合成警务作为一种新型的警务模式，从管理方式到运行机理都区别于传统的警务模式，具有自己的特点与要求。

1．信息共享

信息是人与人交流、沟通和协作的桥梁，在警务活动中具有举足轻重的地位。信息不对称理论认为，信息在相互对应的经济个体之间呈不均匀、不对称的状态，即有些人对关于某些事情的信息比另外一些人掌握的多一些，［1］而信息优势一方总是比信息劣势一方拥有更好的先机，更高的成功率。在警务活动中，信息的不对称主要表现在三个方面:一是违法犯罪分子掌握的违法犯罪行为信息与警务人员掌握的违法犯罪行为信息的不对称，前者一般大于后者;二是不同警务主体之间所掌握信息的不对称，不同主体受主客观条件限制，所掌握的信息量大小不一;三是公安信息与社会信息之间的不对称，公安信息来源于社会信息，前者一般小于后者。因此，要弥补公安机关在信息占有上的天然劣势，就必须整合公安信息和社会信息，实现信息共享。

合成警务要求公安机关改变传统的以行政区划分界、信息封闭、各自为战的单打独斗模式。一方面打破公安机关内部之间的信息壁垒，实现全国范围内、各警种范围内的信息共享，另一方面充分整合社会信息资源、互联网信息资源，充分挖掘数据，综合运用各类技战法，促使公安信息化建设由综合运用向深度运用转型，推动警务活动中信息的高效、顺利流通，从而有效占领信息的优势地位，有的放矢地开展各项业务。

2．扁平化管理

管理的本质在于沟通，沟通的核心是信息交换和共享，而信息交换与共享必须有相应的载体——传递渠道。沟通的传递渠道是否畅通，对沟通的效率与效果有着十分显著的影响。根据管理学中著名的“沟通漏斗原理”，接受信息者至多只能记住信息发送者所要说明信息的20%。因此，信息从发送到接收一直都处于衰减的状态，中间层级越多，衰减就会越严重。科学高效的管理模式必然要减少繁杂低效的中间环节。

在传统的层级管理模式中，由于指令信息经过多级传递，传递渠道过于冗杂，在很大程度上造成了信息量的削减和信息内容的失真，延缓了反应时间，削弱了处置效果。扁平化管理作为传统组织结构的创新，实质就是通过缩减组织层次，减少管理环节，实施任务和目标分解，强化责权对等，采取分权式管理，来提高管理效率和效能。［2］具体而言，就是变层级管理为直接管理、多重管理为统一管理，在集中统一的前提下，运用信息技术手段，实现高效管理、快速反应。在合成警务中，扁平化管理主要包括三个方面的内容:一是统一多元的指挥。合成警务将业务部门勤务类指挥权与专业实战类、业务指导类指挥权分离开来，收归指挥中心，同时使政府各部门参与到指挥中来，形成多元化的指挥模式，更加突出指挥中心的综合实战功能和龙头地位。二是精简合理的管理配置。合成警务更加侧重“点对点”的直接管理，在队伍建设上，力求做精上层组织，做大基层组织，减少中间环节，以提高处置效率，减少指令偏差。三是科技化的管理手段。合成警务的管理模式以信息科技为依托。通过运用现代通讯、图像监控、卫星定位等高科技手段，指挥中心能够实时掌握警情警力动态，分析研判各类情报信息，指挥调度各项警务活动，提高对社会治安的驾驭能力。

3．情报主导决策

公安工作是一项系统工程。在警务活动中，每一个部门每一个决策的作出都会对其他各部门、各区域的公安机关产生影响。科学合理的决策无论对于警务活动的成功开展，还是对于社会治安的长期稳定都有着十分重要的作用。

传统的警务模式在决策层存在两点缺陷:一是决策的被动性。传统的决策往往制定于警情出现之后，一方面使得对犯罪的打击与防控盲目无序，缺乏针对性，另一方面也导致警务活动被动、滞后，难以达到理想的社会效果。二是综合决策成本过高。由于管理体制的限制和条块分割的影响，警情的处理以单兵作战为多，信息沟通不够，即使是协同作战，也大多是靠发布通报或长途奔波取得联系，成本高昂。合成警务的决策以情报为依据，在汇集公安各部门、社会各方面的信息资源的基础上，由统一的指挥系统进行分析研判，综合考量各方面因素，权衡利弊，以精确的情报主导决策，指导实战，不仅可以检验和推动公安基础工作，而且还可以促使“多警联动”的模式由原来的人力联动方式跨越到内在的信息联动方式，并直接推动形成以情报分析和外线行动相结合的现代警务模式的情报行动体制雏形，进一步优化警务工作。

二、合成警务的表现形式

以合成警务的基本要求为支撑，合成警务体现在两个方面:一是公安机关内部的警务合成，二是公安机关与社会间的警务合成。

(一)公安机关内部的警务合成

公安机关内部的警务合成主要依托区域间的警务合成和警种间的警务合成两种方式。

区域间的警务合成要求公安机关打破行政区域的划分，根据区域的职能以及警务特点和发展趋势进行分工。具体来讲，在省与省之间、市与市之间主要强调协作与共享，包括情报信息共享、重大安保互帮共助、重大事件互援共处、流窜犯罪互查共破、维稳形势互研共商、治安问题互管共治、警务资源互补共用等情报主导下跨区域警务的合作。［3］而在城市或特大城市内部，则侧重于警力资源的优化配置，例如，按照中心城区、城郊结合地区、郊区来设置警务区，其他地区按照中心城区、较大城镇、农村地区来设置警务区，上述各类警务区除中心城区外，其他警务区可以根据自身的区域情况特别是地理位置划出若干警务区域，如设东、南、西、北警务区等。［4］如此分工，不仅可以使中心城区和其他重点地区的警力得到加强，而且还可以促进警务活动的跨区域协调。

警种间的警务合成主要是基于资源整合的多警种联动机制，包括情报信息整合机制以及统一决断指挥机制。在静态层面，警种合成强调一警多能，一般设置警种较少，警务资源的配置较为合理，除少数指挥人员外，大多只设巡警、刑警等，一线实战警力充足。［5］在合成作战中，各警种默契配合，协同作战。在动态层面，警种合成强调的是公安系统不同部门间的信息流通与共享，警种合成要求各警种由统一的指挥机构组织协调，打破信息壁垒，在对各部门的信息进行整合、分析与研判的基础上，形成科学决策，指挥各警种协同作战。

(二)公安机关与社会间的警务合成

大数据时代的到来转变了公安机关的工作模式，现代警务更加强调对于信息的应用。实践证明，仅仅是公安机关内部的警务合成无法满足现代警务的实战需求，只有与社会各部门、各组织进行信息共享，并形成多元化的指挥机制，才能真正实现高效警务。公安机关与社会间的警务合成也可分为两类:与政府部门间的警务合成，与社会团体、组织及个人间的警务合成。

与政府各部门间的警务合成不仅包括信息的共享，还包括指挥机制上的合成。政府各行政部门掌握着大量的社会信息，蕴藏着十分丰富的线索资源。工商部门掌握着税务信息，民政部门掌握着婚姻信息，移动、联通等国有企业还掌握着大量的电信通讯信息。这些信息无论是在社会防控还是在侦查破案中都有着十分重要的价值。与政府部门间的警务合成就是要在与各部门联网的基础上，实现社会信息的共享。不仅如此，鉴于犯罪形势的复杂性，打击和防控犯罪往往需要政府部门协同配合，警务合成还要求形成政府各部门参与的合成指挥机制，以实现各类资源的高效运用。

与社会团体、组织以及个人间的警务合成更多的侧重于社会防控，类似于“第三方警务”模式，即警察通过劝说或强制手段促使各种组织或非犯罪群体帮助警方防止或减少犯罪。在此种机制下，警察在原本犯罪监控机制缺位或失效的情境中，创设或加强犯罪控制节点，［6］既要求社会主体与警察部门共享信息，如私人探头所拍的视频资料等，又要求社会主体与警方协作，在经营管理运营建设过程中更多地考虑预防犯罪。

三、合成警务的构成要素

由于合成警务是一种十分复杂的警务模式，为了便于理解和应用，我们认为应当从更加抽象的角度对其运行机制进行剖析。概括来讲，在合成警务的运行过程中，根据不同的职能，可以将各类资源整合为三类主体，即合成警务的三要素:指挥机构要素、侦查机构要素、防控机构要素。

(一)指挥机构要素

指挥机构要素，通常为信息指挥中心，是合成警务的首脑。它主要负责情报信息的整合、分析、研判以及侦查组、防控组、后勤业务部门的指挥与管理工作。其组成人员应当包括情报分析员、指挥员以及评估员，情报分析员负责整理上报的信息材料，并在分析研判的基础上形成初级情报呈递给指挥员，或者根据实战组的要求制作专项情报或提供专业的信息化支撑;指挥员负责制定紧急预案、根据呈递的情报作出正确的决策或者及时拿出对紧急事件的处置方案;评估员则负责在每次警务活动之后对该次警务活动所依据的信息进行核实和更正，对该次警务活动所产生的情报和决策进行评估，并将核实查证后的情报信息及时反馈给情报分析员。信息指挥中心是合成警务的核心要素，在合成警务中起中枢作用。

(二)侦查机构要素

侦查机构要素是合成警务的拳头，承担着打击违法犯罪、处置突发事件的职责。侦查机构可以由若干个侦查分队组成，具体负责一般刑事案件侦破、扫黄打非等专项行动的执行以及各种侦查线索的落地查证等工作。它的组成人员主要从刑侦、经侦、国保等一线侦查部门以及治安特警的精英人员中选调整合。侦查组的警员应当一警多能，既要具备专业警种的素养，也要熟悉各个业务口的工作;既要具备单兵作战的能力，还要能够与其他警员协同配合;既要具备传统的侦查能力，还要掌握现代化的侦查手段;既要具备初步的案情分析能力，还要拥有一定的决策力。侦查组是合成警务中主要警务活动的执行部门，在合成警务中起推动作用。

(三)防控机构要素

防控机构要素是合成警务的双腿，承担着日常巡防、收集信息等基础性工作，主要负责各种公安基础信息、与警务有关的各类社会信息的收集与上报、常态化的刑嫌调控，以及依托于情报的有针对性的巡逻防控等工作。防控组的组成人员结构较为复杂，在公安系统内部主要从交巡警、社区民警等警员中抽调选拔。在公安系统以外还要联合政府及其他社会相关单位，如银行、居委会、电信公司等。其中，警员起主导作用，其他主体主要履行共享信息、按要求安装监控探头等辅助职责。防控组是合成警务得以运行的基础要素，在合成警务中起支撑作用。

信息指挥中心、侦查组、防控组共同形成了合成警务的内部结构，三者之间的互动推动着合成警务的整体运行。

四、合成警务的结构模型

根据合成警务的运行机理，可以构建出合成警务的结构模型(如图1)。三种构成要素之间的互动推动了合成警务的整体运行。

图1

(一)侦查机构与指挥机构的互动

侦查机构与指挥机构的互动反映在指挥中心对侦查组的指挥与评估以及侦查机构对指挥机构的信息反馈上。指挥机构对于侦查机构的指挥主要体现在三个方面:一是指挥机构整合公安信息及各类社会信息，进行相关分析，根据社会治安的具体情况，形成决策，指挥侦查机构开展有针对性的打击或战役;二是指挥机构根据侦查机构提供的案件情况，在运用信息化手段进行分析的基础上侦破案件或为侦破案件提供线索，缩小犯罪嫌疑人范围，指导侦查机构开展下一阶段的工作;三是指挥机构对侦查机构任务的完成情况、信息收集的质量作出评估，提出改良意见或作出整改决策。侦查机构反馈给指挥机构的信息主要应包括三类:一是在侦查中发现的侦查线索信息，如其他案件的侦查线索等;二是在侦查中发现的防控线索信息，主要指针对某区域或某类犯罪的预警信息;三是对信息指挥中心中各类情报信息的落地查证。

(二)防控机构与指挥机构的互动

防控机构与指挥机构的互动与侦查组类似，也反映在指挥机构的指挥和评估与防控机构的信息反馈上。指挥机构对于防控机构的指挥主要体现在三个方面:一是指挥机构根据综合掌握的信息资源，在分析社会治安总体形势的基础上，对防控范围、防控区域警力等工作作出的全面规划;二是指挥机构根据各类反馈信息对重点地区、重点犯罪等开展主动的预防控制工作，如加强盗窃案件多发地的巡逻及探头监控工作等;三是指挥机构对防控机构的工作情况作出评估，调整防控策略，提出整改意见。防控机构提供给指挥机构的信息范围很广，既包括日常收集到的各类信息，也包括警务活动中反馈的信息，涵盖可能与警务活动相关联的各个方面。

(三)侦查机构与防控机构的互动

侦查机构与防控机构之间的默契配合主要是通过指挥中心完成的，但二者本身之间也存在着交流与协作。这突出表现在警员的交互流动上，一方面，合成警务要求每名警员具备多方面的素养，另一方面，也只有警员具备了多方面的素养，了解不同业务的特点、难点，互相帮助，才有利于各项业务的开展。因此，两机构间的人员交流很有必要。

五、合成警务的运行模式——打防控一体化

一直以来，打、防、控都是公安机关维护社会治安的基本手段。“一体”在词典中的定义为“有机结合或连接起来的整体”。由此，一体化可以解释为:“有机结合或连接为整体的过程”，打防控一体化便是打、防、控三者有机结合。实践经验已经充分证明，虽然打、防、控外观形式不同，但在工作途径、方式和成效上有着千丝万缕的联系，在当前社会治安形势严峻复杂、公安工作资源十分有限的情况下，只有三者有机结合，形成运转良好的系统，才能保证公安机关驾驭社会治安的能力，才能促进社会的长治久安、确保治安顽疾不出现反弹。

打防控一体化强调打、防、控工作相互支持、相互配合、相互服务，要求警务运行机制具备整体性。从这个角度来看，合成警务应当是打防控一体化的基础，打防控一体化是合成警务的运行模式。那么，合成警务打防控一体化的模式是如何运行的呢?

(一)整合警务资源

按照系统论的原理，打防控一体化并不是把三项工作机械累加，而是围绕治安大局稳定这一共同目标，把三项工作按照一定关系和运作机制优化组合起来，形成一个有机整体，产生系统效应，这主要体现在三个方面:一是人力资源的整合，在合成警务中，三要素统领着公安机关的三项核心工作，将警员从具体化、专业化的工作中解脱出来，并团结其他行政力量、社会力量，科学合理地配置到更具综合性的警务工作中去。侦查组负责“打击”，防控组负责“防范”，信息指挥中心统筹全局负责“控制”，三要素按照系统优化的原则组合起来，避免了分工过细带来的拖沓低效，形成了整体作战的态势。二是信息资源的整合，合成警务综合了公安信息以及互联网信息等多方面的社会信息，倡导信息在打、防、控三者间的顺畅高效流通，扩展丰富了打防控工作可运用的信息量，提高了信息的利用价值，在客观上为打防控一体化奠定了基础。三是财力资源的整合。合成警务将财物资源统一收归指挥机构管辖，由其综合各部门的具体情况拨划，提高了财物的运用效率。

(二)打防控之间的互动

打防控一体化要求打、防、控之间有良好的互动关系。只有处理好打、防、控之间的衔接和转换，才可以达到三者相互支撑、相互促进的目的。合成警务中，打防控的互动体现在三个方面:一是三者之间的天然互通，打、防、控三者本身就具有天然的联系，存在着互动的可能。打既是一种被动进攻，也是一种主动防御;防既是一种被动进攻，也是一种主动防御;控则居于二者之间，是两者的最终目的。二是三者工作之间的协作，侦查机构在“打”的过程中，对于反应区域治安状况等预警信息的反馈、对于各类信息的落地查证，会推动“防”、“控”工作的进行。而防控机构在“防”的过程中，也往往防中带打，同时，也会通过信息的收集与反馈支撑“打”、“控”工作。指挥机构的“控”则是站在战略的高度上，综合各种资源，掌控全局，为“打”、“防”工作提供情报支撑、科学决策或后勤保障。三是人员上的交流，侦查组、防控组人员晋升到指挥中心、侦查组与防控组警员的交互流动都会强化三者的联系，推动打防控的协同运行。

(三)打防控的动态化

社会治安形势是不断发展变化的，在不同时期、不同地区违法犯罪活动会有不同的表现，因此，一体化不是要求我们在人财物等方面对打、防、控工作进行平均投入，而是要从一个地方一个时期的社会治安实际出发，有张有弛、有急有缓地配置警务资源，落实相应工作措施，［7］确保社会治安总体平稳。合成警务由于在最大程度上团结了警务主体之外的各方面力量，使得其能获得最准确、最大量的社会信息资源，在此基础上，信息指挥中心一方面会根据社会治安的总体态势调整打防控策略，合理配置警务资源，另一方面也会使得打防控工作紧跟时代前沿，在对违法犯罪手段作出预测和评估的基础上，不断提升三要素各部门的软硬件条件。

［1］庄小将．B2C中信息不对称问题的博弈分析及对策研究［J］．中国管理信息化，2009(5)．

［2］李道芳．扁平化管理与管理的变革［J］．合肥学院学报，2005(4)．

［3］刘力伟．以情报信息主导警务为理念全面提升信息化条件下打防控一体化水平［J］．公安研究，2012(10)．

［4］王 良．再论多警种合成作战原则［J］．上海公安高等专科学校，2011(3)．

［5］殷建国．警务变革与社会管理创新共进［J］．探索与争鸣，2011(5)．

［6］姚 川．非执法性警务的商业型供给模式研究［D］．重庆:西南政法大学，2009．

［7］王辉忠．以情报信息主导警务有效推进打防控一体化建设［J］．浙江公安高等专科学校学报，2005(4)．