地方政府融资平台现状及发展策略——基于四川省某融资平台公司调查分析

李德山， 霍 微

(四川大学 经济发展研究院，四川 成都 610064)

根据国发[2012]19号文件，地方政府投融资平台公司是指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目，具有融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体[1]。

近年来，四川省地方政府融资平台公司通过其融资功能的发挥，在推动和保障地方经济发展等方面起到了积极作用。但由于政府融资平台公司的特殊性及多重性，其发展模式又存在着诸多的问题。主要表现在平台公司法人治理结构不完善，行政色彩过于浓厚，自身造血功能缺乏，举债规模日益膨胀，偿债过于单一，风险预警评价机制不健全[2-3]。如何使地方政府投融资平台公司健康可持续发展，是当前地方经济发展面临的一个重大课题。通过对四川省某政府融资平台公司的投融资情况、存在的风险问题进行深入分析，并提出相应的政策建议。

一、政府投融资平台公司的成因分析

(一)融资平台公司概况

在四川省内多家融资平台公司中，该融资平台公司采取“1+N”的发展模式。“1”即为省级综合性投融资平台公司；“N”为多个省级专业性产业投资公司。该公司注册资本为800亿元人民币，是四川省为推动重大基础设施项目建设而组建的融资平台公司。截止2011年底，该公司资产总额2 700亿元，负债总额2 128亿元，资产负债率为79%；累计实现融资和完成投资均超过600亿元，其中累计向其下属的专业投资公司支持资金总额达442.24亿元。公司成立多年来，融资平台公司极大地推进了四川省在交通、能源、水务、旅游、农业等重大基础设施项目的投资建设。

(二)融资平台公司成因背景分析

随着西部大开发的不断深入，四川省工业化、城市化进程不断加快。截至2012年末，四川省城镇化率为43.53%，城镇人口为3 515万人。在此背景下，基础设施建设的资金需求与政府财力之间的矛盾日益突显，而地方政府受到我国《预算法》的制约，不能直接成为债务主体，以及1994年国家分税制改革以后地方财权与事权不对等进一步加大了地方建设资金的短缺，出现了“财权上移、事权下放”的现象[4-5]。这样，地方政府开始探索设立政府投融资平台公司，以国有土地和政府资产作为抵押，以财政补贴作为还款来源，向银行贷款获取基础设施建设项目融通资金[6]。为应对2008年爆发的国际金融危机，国家出台了4万亿元的经济刺激计划，其中70%左右的投资资金由地方政府来承担。在此背景下，地方投融资平台公司融资规模呈现飞速增长态势。

二、地方融资平台发展状况及问题——以四川省某融资平台公司为例

(一)融资规模日益膨胀，融资结构不尽合理

根据调查，截至2010年年末，通过项目搭桥贷款、并购贷款、信托贷款、专项融资、债权转让、企业债等多种融资方式获得融资416亿元，融资存量350亿元，融资余额从2008年35亿元增长到2011年350.63亿元，三年时间地方政府融资平台的债务规模就暴增10倍，其中大部分来自银行信贷,而以债券融资为代表的直接债务融资所占比重较小。具体融资结构如表1所示。

表1 融资平台公司的融资结构比重

注：数据截至2011年年底，下同。

(二)还款期限相对集中,偿债压力逐步增大

从调查情况来看，截至2011年年底，公司融资期限结构为1年期60.3亿元，占比17.20%；1～3年期185亿元，占比52.77%；3年期以上105.3亿元，占比30.03%。由于短期内到期的地方政府债务较多，在可支配财力有限的情况下，偿债高峰期给地方政府带来非常大的债务压力，不能按时偿还贷款的风险逐步暴露。

(三)中长期投资发展迅猛，投资结构单一，主要以交通为主

根据调查，按投资类型统计的投资结构来看[7](见表2)，该融资平台公司的投资方式主要为股权投资和债权投资，其中长期股权投资发展迅猛，长期股权投资余额从2000年的545.98亿元增长到2011年687.85亿元。按行业统计的投资结构来看，2011年，交通设施营运及建设领域占79%，能源与资源领域占12%，投资与资产管理领域占4%，商业贸易领域占1%，其他领域占4%。明显可以看出，由于平台公司投资项目多以公益性项目为主，交通和能源基础建设投资占比高达91%，其特点为周期长、额度大、利率大、收益小[5]，这样使得平台公司不具备良好的自我发展能力。

表2融资平台公司投资概况亿元

长期股权投资长期债权投资2009年年末余额545.98 84.052010年年末余额539.64 86.552011年年末余额687.85 75.15

(四)法人治理结构不完善，行政色彩过于浓厚

从调查情况来看，该融资平台公司的企业属性不清，法人治理结构不完善，市场化融资“借、用、管、还”的责任主体不清晰。主要表现在：一是注册资本金不足。该融资平台公司注册资本金全部来源于地方政府的财政注资，资金来源不独立，且实到资本金不足；二是行政色彩过于浓厚，没有建立起现代企业管理制度。该融资平台公司的管理层基本上都是地方政府相关部门的领导或政府指派的有关人员，使得公司难以完全按照市场化的方式来经营管理。

(五)自身造血功能缺乏，风险预警评价机制不健全

从调查情况来看，该融资平台公司投资项目限制多，缺乏自我造血功能，风险预警评价机制不健全。主要表现在：一是平台公司仍然是作为政府借款机构。由于平台公司投资项目多以公益性项目为主，以商业为主的营业收入非常少，造成平台公司可持续发展能力大幅下降。二是政府对平台公司经营权限的限制，使得公司只具有投资权，没有管理权，无法以市场盈利为目标，从而使得公司超负债经营，忽略了借款偿还机制。三是缺乏风险预警和防范机制。公司没有建立和执行严格的风险管理控制制度，只能预防短期风险，无法防范长期风险。

三、地方融资平台公司发展策略

(一)厘清政府和平台公司间的契约关系，推进平台市场化运作

融资平台公司是由政府出资的国有独资企业，一方面需要承担政府赋予的相关职能与任务，另一方面其自身又要支撑自主经营的要求。融资平台公司由于政府干预而处于半市场化状态，政府职能的履行和企业盈利的追逐存在着根本冲突。所以，如何处理好平台公司与地方政府之间的契约关系是关键所在。就平台公司而言，它的任务就是如何完成重大基础设施项目的投资建设，如何促使地方政府能够定期给付建设资金，如何防止平台公司的债务风险转移给地方财政，如何实现平台公司的可持续发展。要解决这些问题，融资平台公司首先要逐步向市场化方向转变，使其在投资决策和资金使用等方面享有充分的自主权；其次，融资平台公司可以通过整体上市或控股参股企业上市方式，依照市场手段，通过重组或兼并,到境内外股票市场融资，扩大直接融资规模，实现其良性发展。

(二)完善法人治理结构，建立规范的现代企业制度

首先，在法人治理结构方面，平台公司要完善决策、管理、监督三位一体的法人治理架构和经营约束机制。董事会应该下设常务委员会、审核委员会及等专门委员会，增加外部董事在企业董事会的比重，其中独立董事应占绝大多数，以保证董事会的独立性。第二，在选人用人机制方面，平台公司要逐步推行市场化的管理层选拔方式，推进管理层的职业化。在董事会中，在保证政府委派相关人员占有一定比例的同时，可以引进职业经理人来行使日常管理权限，政府官员不再负责融资平台公司的具体经营管理。第三，在经营决策方面，平台公司不应直接介入下属公司的经营决策，而应通过加强董事会建设来实现对其有效监管，下属公司要享有充分的经营自主权，完全按照商业原则运作。第四，在激励机制方面，应尽快完善和规范薪酬制度在内的激励约束机制，确保高管人员以股东利益为主要目标。同时，对现有平台的高管人员进行专业培训，尽快提高高管人员管理素质和职业操守，以此提高平台公司的经营水平和运营效率。

(三)加强平台资源整合力度，提高自我“造血功能”

根据经济发展需要，融资平台公司要从“融资平台”向“经营实体”转变，提高自身“造血功能”，提高资源的配置效率。第一，应当在项目合理分类的基础上实施公司的整体兼并重组，加快资源整合力度。第二，继续推动政府增加平台资本金，注入经营性、易变现的优质资产(包括国有资产经营收益、国有股权资产)，提高融资平台公司在市场中的竞争力。第三，通过存量调整使现有的存量资本在下属各个控股公司之间合理流动，实现要素的合理配置和优化组合。第四，通过改制、重组、上市、资产证券化等方式，充实平台公司现金流，降低负债率，促进融资平台做实做强。

(四)积极创新融资模式，实现平台公司的股权多元化

交通、能源、水务、旅游等重大基础设施建设项目资金需求很大，因此，平台公司既要根据自身的负债水平来合理规划债务规模，又要积极创新融资模式，优化负债结构，实现股权多元化。一方面，对于成长性较好、经营机制和管理机制健全的平台子公司可以通过多层次资本市场提供的IPO、企业债券、中期票据、短期融资券以及产业投资基金等方式来实现融资。另一方面，对于市场有一定潜力、预期业绩突出的经营性项目可采取BT、TOT、BOT 和PPP等模式[8]来吸引民间资本，缓解资金压力，实现投资方式多样化。通过股权多元化，一方面可以使平台公司能够独立负责项目的投融资和经营管理工作，减少行政干预；另一方面可以使地方政府在保证回购资金顺利到位的同时，充实平台公司现金流。

(五)强化项目分类管理，完善债务偿还机制

融资平台公司要根据城市公用基础设施分类，建立一套债务偿还长效机制。对于公益性的项目，可以直接要求政府以财政拨款形式或者以委托代建的形式进行运作。同时，要根据项目投资情况向政府申请相应的项目运作收益；对于半公益性的项目，因为有一定的收益，可通过向政府申请一定的财政补贴、贴息、税收返还等，让地方融资平台能平衡运转；对于收益性项目，融资平台公司可以直接利用其经济效益，实现必要的回报。对于一些确实无法偿还的债务，融资平台公司可以通过向地方政府申请，利用地方政府每年的预算，拨付部分资金，作为与平台债务规模相适应的偿债基金。

(六)构建风险预警、评估机制，提高抗风险能力

融资平台公司应设立负责内部监督审计和风险控制的部门，建立起以监事会为领导机构、风险控制部门为支撑的风险控制监督机制和预警体系，全程监控运营发展。平台公司要根据项目类型和资金来源的不同，采取分类管理和分类监控，对财务风险产生、发展的全过程跟踪、识别、评价、预测和监控，建立财务风险跟踪监督机制和预警体系。指标体系可以从短期偿债能力、长期偿债能力和现金流三大方面来分析。由于平台公司不同于一般的经营性公司，对于指标体系的选择不仅要按照一般经营性公司的指标来考核，如流动比率、速动比率、资产负债率、股东权益比率、主营业务现金比率、现金自给率等，还要兼顾到平台公司的特殊性，如项目工程周期长、长期负债多、融资规模大以及政府回购资金等特点来加以衡量。同时，地方融资平台公司还要建立健全信息披露制度，使隐形负债向显性负债转变，可以通过一些资信评级机构、审计事务所、会计事务所等中介机构来合法检查相关情况，向社会披露信息。

参考文献：

[1]欧阳军.地方政府投融资平台发展研究——以P市城投公司为例[D].南昌：南昌大学，2012.

[2]敬志红,杨胜刚.我国地方政府性融资平台风险及应对策略研究[J].求索,2011(5):9-12.

[3]刘玉杰,谢亚伟.铁路客专项目地方投融资平台可持续性研究[J].石家庄铁道大学学报:社会科学版,2013，7(3):10-14.

[4]陈炳才,田青.地方政府融资平台风险防范对策[J].中国金融，2010(1):15-18.

[5]姜方放.地方政府融资平台债务风险的成因分析、问题及应对措施[J].技术与创新管理,2010(9):85-87.

[6]董仕军.浅议地方政府投融资平台公司的发展方向[J].财政研究，2012(2):53-56.

[7]刘宁.债务融资比例、债务期限结构与企业价值关系的实证研究[J].石家庄铁道大学学报:社会科学版,2012，6(2):33-40.

[8]贾丽丽,和鑫,王辉.城市轨道交通PPP融资模式风险评价研究[J].石家庄铁道大学学报:社会科学版,2013，7(4):29-33.