浅谈新疆草原生态保护补助奖励机制

陈 新，邹淑琴

（新疆草原总站，新疆 乌鲁木齐 830049）

浅谈新疆草原生态保护补助奖励机制

陈 新，邹淑琴

（新疆草原总站，新疆 乌鲁木齐 830049）

本文在总结落实草原生态保护补助奖励机制已取得的明显成效及落实过程中存在问题的前提下，提出了关于进一步做好落实奖补机制的意见和建议，对加强技术支撑，完善管护体系和相关制度建设，全面落实奖补机制政策具有积极作用。

奖补机制；草畜平衡；成效；问题；建议

国务院决定自2011年起，在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南等8个主要草原牧区省（区），全面实施草原生态保护补助奖励机制。通过对天然草原实施禁牧补助、草畜平衡奖励，落实对牧民的生产性补贴政策，加大对牧区教育发展和牧民培训的支持力度，促进牧民转移就业。草原生态保护补助奖励机制对于扭转草原生态环境恶化的趋势，维护国家生态安全，促进牧区社会经济发展以及各族农牧民同步奔小康将产生重大影响。

1 新疆落实草原生态保护补助奖励机制工作已取得明显成效

2011年6月新疆全面启动草原生态保护补助奖励机制，计划实施草原禁牧1 010万hm2，其中退化严重的温性荒漠、高寒荒漠和高寒草原禁牧787.4万hm2，重要水源涵养地和草地类自然保护区10万hm2；草畜平衡3 590万hm2；计划分三年核减转移牲畜870.18万羊单位；牧草良种补贴38.53万hm2；对全疆27.5064万户牧民每年实施生产资料补贴。

据统计，截止2013年6月全疆各禁牧区共建设禁牧管护站417座，配备落实禁牧区管护人员2 423人。2011-2013年，全疆实际完成草原禁牧面积1 010万hm2，完成任务的100%。

在草畜平衡方面，按照整体推进、三年达标的要求，2011、2012年全疆计划核减转移牲畜600万羊单位，实际核减转移709.04万羊单位，超额完成任务。2013年再核减转移161.14万羊单位，便可全部实现转移减畜的目标。2011、2012年禁牧补助资金及草畜平衡奖励资金已全部发放到位，2013年资金约50%已发放到位。

牧草良种补贴方面，根据实际情况，为了便于操作将牧草良种补贴面积划分为直补到户面积和项目管理面积，其中：直补到户面积31.264万hm2，项目管理面积72 693hm2。2011、2012年度牧草良种补贴项目管理部分按一次性补助750元/hm2下达，补贴面积29 077hm2，补助资金共2 180.8万元。2011-2012年直补到户牧草良种补贴资金已全部发放到位。

2011、2012年牧民生产资料综合补贴（每年27.5064万户）资金已全部发放到户。2013年生产资料综合补贴约50%已发放到户。各项补贴的及时发放对促进草原畜牧业转型发展发挥着积极的作用。

截止目前，全疆已完成牧户基础信息录入30.93万户，录入草原承包面积4 602万hm2，人工种草面积33.53万hm2，（能否保证数据的可靠性）其中通过审核25.84万户，草原承包面积3 593万hm2。

在推进草原生态保护补助奖励机制工作中，各地（州、市）因地制宜地制定了适合本地区的草原生态保护补助奖励机制实施方案和管理办法。把奖补政策作为“一把手工程”和“保生态、促发展、助民富”的重点民生工程，突出重点，确保奖补政策落实到位。各级政府把草原生态保护奖补机制与牧民定居、人工草料地建设等结合起来，实现“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”的目标。

通过近两年的草原生态保护补助奖励机制的落实，草地生态环境得到有效改善，禁牧区草层高度、盖度、产草量有明显提高，草群中出现了多年未见的牧草种类，物种多样性增加；草畜平衡区放牧压力减轻，超载过牧、重度放牧现象得到初步缓解。

2 草原生态奖补机制在落实过程中存在的主要问题

2.1 政策宣传不够深入，基础工作进展不平衡

由于少数基层干部对国家和自治区草地奖补机制政策研究不透，理解不全面，宣传引导不到位，未做到晓之以理、动之以情，使牧民对落实禁牧及草畜平衡制度的认识模糊，相当一部分牧民只知道拿到了奖补资金感谢党和政府，但对国家为何要给这笔钱，以及为什么要搞草畜平衡并不十分清楚。以致部分牧民出现不愿意减牧、减畜的被动局面，还出现了个别地方牧民群众上访情况。

加之草原生态保护奖励机制政策实施范围广、内容多，以致部分县（市）草原承包合同书签订、草原使用证书换发和牧户基础信息校正审核等基础性工作滞后，影响全疆草原生态保护补助奖励机制工作的整体推进。

2.2 草地理论载畜量的核定不够科学、合理

草地载畜量是实施草畜平衡最重要的基础性工作，事关牧民的切身利益及草原的合理利用，此次各地州草地载畜量的核定，只是根据自治区公布的各地州不同草地类型载畜量标准确定，没有考虑地州内不同区域的差异；有的地州计算载畜量时，面积、产量都是20世纪80年代的；有的县虽根据近年的调查数据作了部分调整，但计算时也未考虑再生草的产量等相关因素。

有的县在与牧民签订的草畜平衡责任书中只有理论载畜量，而没有实际载畜量和超载情况。还有的牧户目前实有牲畜的数量与草畜平衡责任书中的数量相差很多，因此准确查清牧户的牲畜数量是做好草畜平衡的重要基础工作之一。

2.3 草畜平衡的后期配套措施不够明确

草畜平衡是一个系统工程，是指全年的平衡，即放牧和舍饲期间都要做到平衡，而不是只考虑放牧期间的阶段性平衡。草原减畜是第一步，减下来的牲畜如何安置，需要建设多少人工饲草料地，农区能够安排多少牲畜，每年需要外购多少草料等一系列配套措施尚不明确，以致于造成部分县（市）草畜平衡工作还只停留于计划上，而不能深入推进。

2.4 部分县（市）资金发放较缓慢，资金发放不够透明

由于基础性工作不扎实，有关部门和人员主观上认识不足、工作不到位，导致资金使用管理工作松懈，发放进度缓慢。部分县（市）存在资金未能按规定发放到户及资金滞留情况。

还有部分乡（镇）存在着未召开群众大会，未对牧民深入解释草原生态保护奖补机制工作的重要意义和具体实施要求，牧民认识模糊；部分乡村对资金发放未进行张榜公示，牧民对自己承包面积和应享受奖补资金性质掌握不透。以“一卡通”形式发放的资金，牧民不清楚资金条目及数额。

2.5 草原专业技术人员素质需进一步提高，工作经费有待增加

当前各县（市）草原专业技术人员缺乏，由于部分草原站在编人员中不懂业务的或退居二线的人员多，而真正懂业务的专业技术人员较少，从而造成草原专业技术水平参差不齐，技术人员专业知识欠缺，以致造成奖补机制档案资料不够系统、完整，个别县（市）奖补草地动态监测的技术资料错误较多等。

为了保证禁牧及草畜平衡工作落实到位，控制牲畜超载放牧，各县都建立了多个管护站和检查站，以应对草场面积大、点多、线长、面广的情况，聘用了部分管护人员，其管护人员的工资均由县财政经费临时支付，尚未纳入正常的财政预算，以致影响管护工作的正常开展。

3 几点建议

3.1 深化宣传教育，加强政策引导

一是继续运用广播电视、入户宣讲、政策明白卡等多种形式，深入宣传草原生态保护补助奖励机制的具体政策措施。做到家喻户晓，消除顾虑，增强忧患意识，提高广大干部群众对实施草畜平衡的关切度、认知度。二是组织技术人员深入牧区、走进牧户，谈形势、讲政策、算细帐，让牧民群众了解政策内容，明白承担的责任、义务，进一步调动牧民参与的自觉性和积极性，主动配合草原禁牧和草畜平衡工作的开展。三是积极引导牧民合理使用补助奖励资金，用于牲畜改良、购置农牧机械、购买草料及生产支出等方面。四是针对少数牧民上访的情况各有关部门要严肃对待，认真调查研究，切实做好落实政策中的查遗补漏工作，同时需要进一步做好政策的宣传解释工作，给上访群众一个满意的答复，消除各种不稳定因素。

3.2 完善管护体系，加强后期监管

加强管护队伍建设，完善配套设施，加大禁牧管护、草畜平衡区监督和巡查力度，巩固禁牧和草畜平衡已取得的成果。各级草原监理站和草原站是主要监管部门和技术支撑单位，承担着重要任务。鉴于基层站技术力量薄弱、专业水平较低的现状，建议自治区畜牧草原主管部门有计划、分期分批对基层站的主要技术骨干进行针对性的培训，提高其工作能力及专业技术水平。同时鉴于县级财力有限，无力全部承担草原管护费用的实际情况，建议自治区解决草原管护人员的工资问题，以使管护工作常态化，确保草畜平衡制度的有效落实。

进一步加强和完善草原监理、草原监测体系建设，在人员编制、基础设施、执法装备等方面予以重点支持。根据基层管护实际需要聘用村级草原管护员，尽快建立健全县、乡、村三级管护联动网络。制定完善的监督检查制度，落实对禁牧区常态化巡查。充分发挥农牧民自我管理、相互监督作用，确保奖补机制平稳有效运行。

草原监理部门要严格执行《自治区禁牧和草畜平衡监督管理办法》，加大执法力度，对违反禁牧和草畜平衡管理规定的行为及时予以纠正或处罚，起到警示作用。

3.3 加强草地资源的监测工作，坚持草地载畜量的动态管理

《自治区禁牧和草畜平衡监管办法》规定，天然草地的载畜量核定五年进行一次，时间较长。但草产量的定位动态监测工作应每年进行，以根据监测结果，预测区域内当年草原载畜能力，指导草畜平衡工作。因此必须充分发挥草原专业人员的作用，做好草地产量的动态监测工作。在目前草原监测技术力量严重不足，实施的监测技术路线与方法尚不够成熟的状况下，草原技术人员必须以高度负责的精神和严谨的科学态度，按已有的技术规程做好草地产量监测及载畜量的核定工作，确保草畜平衡工作的顺利实施。

3.4 动员全社会力量，全面落实草畜平衡的各项措施

实施草畜平衡的最终目的，是把草场上超载的牲畜减下来，恢复草原植被，使草原生态实现良性循环。减畜一定要有配套措施，要实事求是、逐年进行，决不能流于行式。草畜平衡区超载的牲畜必须要减下来，否则将有悖国家建立奖补机制的初衷。畜牧战线的各级领导和牧民群众必须有危机感、紧迫感，要以强烈地使命感、责任感落实好草畜平衡的各项措施。

草畜平衡管理是一项复杂的社会系统工程，涉及到人草畜三者之间的关系，同时也涉及到教育、文化、科技、工业等影响牧区社会经济发展的各个领域。因此除畜牧、财政部门外，各级政府的有关部门和单位均应按照各自的职责分工通力协作，做好劳动力转移、培训服务等相关工作。

3.5 推进基础工作，完善档案管理

一是加快推进牧户信息的采集和录入工作。未完成牧户信息录入工作的县（市）要加快工作进度，已完成牧户录入的县（市）要认真核对信息，确保全部通过确认。二是进一步完善草原确权承包，开展基本草原划定工作。已完成确权承包的草原，要充分利用3S技术，明确牧户草场四至界限，确定草场类型、等级、载畜量等信息，逐户签订草场承包合同书，明确责、权、利关系。对尚未承包到户的草原，要坚持尊重历史、照顾现实、符合政策、维护稳定的原则，平衡各方利益，细化工作措施，将草原全部承包到户，并力争将不少于80%的草原划入基本草原。三是进一步完善档案管理。按照自治区补奖机制绩效考核办法内容，分年度、分科目梳理归档，并补齐纪检、审计等相关材料。

3.6 完善奖补相关制度，严格检查验收

以《农业部、财政部办公厅关于进一步推进草原生态保护补助奖励机制落实工作的通知》为指导，对各县市区落实草原奖补各项政策执行情况进行全面的统计、分析和总结。自治区应组织督导工作小组，对工作推进迟缓的县（市）开展有针对性的督导检查，深入细致地分析影响工作进度的原因，积极合理制定加快工作落实的具体措施，尽快落实这些县市的具体实施方案。

按照《新疆草原生态保护补助奖励资金管理办法》，严格执行资金专帐管理、专项核算制度，确保各项资金专款专用，进一步提高奖补资金的规范性和安全性。

按照农业部、财政部下发的奖补政策落实情况检查考核办法和考核指标，细化自治区考核细则，做到年初有方案、年中有督导检查、年末有验收总结。

Disscussion on the Grassland Ecological Protection Subsidies of the Reward System Work

CHEN Xin，ZOU Shu-qin
（Grassland Station of Xinjiang，Urumqi 830049,China）

This article in summarizes the implementation of the grassland ecological protection subsidies reward mechanism of achievements and problems in the process of implementing premise,put forward on further ready to carry out the award mechanism of opinions and suggestions,to strengthen the technical support,perfect management system and related system construction,the full implementation of prize mechanism policy has a positive effect.

award mechanism；breeding；balance；results；suggest

S812.5

：A

：1003－6377（2014）03－0011-04

2014-01-20

陈新（1969-），女，农业技术推广研究员，主要从事草业技术推广及草原畜牧工程勘察规划设计等工作。