我国电网工程造价管理模式的发展与完善

卢艳超，温卫宁，郑 燕

(国网北京经济技术研究院，北京市102209)

0 引 言

随着我国市场化进程的不断推进，特别是加入WTO 后，我国的经济发展格局处于国际生产与资本一体化的进程中，电网工程的建设和管理也呈现了新的特征，原有的工程造价管理模式已经不能完全适应动态的市场变化，迫切需要建立既符合中国国情又与国际接轨的电网工程造价动态管理模式。

研究我国电网工程造价管理模式的发展历程，完善现有的造价管理模式是实现工程造价的可控、在控的技术支撑，是对电网工程造价管理理论和方法的探索。这项工作可以为电网建设持续、健康发展提供指导和依据;为计价体系进一步适应市场经济体制发展提供理论借鉴;为政府转变管理职能，建立科学、有效的工程造价管理模式提供参考。

本文首先结合我国投资体制改革，以时间为主线分析造价管理模式的发展历程;然后分别从计价体系、管理流程和组织结构3个层面分析我国电网工程造价管理模式的现状及存在的问题;在对国外先进造价管理经验归纳总结的基础上，指出我国造价管理模式的发展趋势，并对造价管理模式的进一步完善提出建议［1-2］。

1 我国造价管理模式发展历程

从建国至今，伴随着我国经济体制由计划经济向市场经济的转变，工程造价管理模式经历了多次变化，而转变多以投资体制改革为背景，从宏观上可大致划分为3个阶段。

建国初期至90年代初，我国的投资体制改革经历了探索和改革阶段，政府投资项目管理以行政方法为主。为发挥地方政府投资建设的积极性，于80年代初实现了投资建设两级(中央和地方)管理。80年代中后期，进一步扩大了地方的投资审批权限，扩大了企业投资决策权，但工程造价的计价模式仍采用建国初期的计划经济模式。

90年代初至2003年期间，我国社会主义市场经济快速发展，在服从国家中长期计划、行业规划和有关法规的前提下，企业投资决策权进一步扩大，企业有权自主筹措资金和物资，自主选定投资方式和建设方案，有权自主支配投资收益，企业成为一般性建设的投资主体。多元化的投资主体迫切需要一种适于市场运作方式、自己能够参与的定价方式。国家为适应经济发展水平，提出“控制量，指导价，竞争费”的改革思路。按照“量、价分离”和工程实体性消耗与施工措施性消耗相分离的原则，对计价定额进行了改革。

2003年7月，建设部颁布实施的《建设工程工程量清单计价规范》标志着我国的工程造价计价模式又步入了一个新的里程碑。2004年7月国务院批准的投资体制改革方案标志我国投资体制进入新阶段，即在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用;进一步确立了企业在投资活动中的主体地位;完善了投资宏观调控体系及决策责任追究制度;加强投资监管，加速投资立法。工程量清单顺应了投资体制改革的方向，建立了由政府宏观调控，市场有序竞争的新机制。

从造价管理模式的发展历程看，随着我国市场经济体制的逐步建立，工程造价管理模式逐步朝着适应市场竞争变化的趋势发展。

2 我国电网工程造价管理模式现状分析

2．1 计价体系

现行的计价体系［3-5］经历了不断完善和发展的过程。尽管定额的指令性有碍于市场竞争，但由于目前我国的市场经济体制还不够完善和健全，盲目取消定额并不可取，此外，作为市场计价的指导性依据，定额有其存在的必要性。

(1)定额计价体系在工程前期阶段具有应用价值。

从宏观层面，采用定额计价更有利于政府优化投资结构，合理控制工程造价，是政府核定电价的重要依据。从中观层面来看，定额计价体系是经过大样本统计分析得到，能够反映市场平均价值形态，在目前市场化程度不高的情况下，需要以定额作为招标底价的参考依据。从微观层面，受电网建设环境日趋复杂的影响，完全采用综合单价很难客观体现工程间建设环境的差异，易形成造价偏差。因此，电网工程计价定额有存在的必要，在造价管理方面发挥了积极的作用。

(2)工程量清单计价体系在工程招标及结算阶段具有优势。

从宏观层面来看，工程量清单计价体系实现了量价分离、风险分担，避免了投标报价的盲目性，有助于市场竞争，实现了市场调节的功能，从而达到合理控制工程造价的目的。同时，工程量清单是国际通用的计价体系，有利于与国际惯例接轨，参与国际竞争。从中观层面来看，发包人无须编制标底，淡化了标底的作用，避免了工程招标的违规行为，有利于工程建设市场的规范化。从微观层面，建设单位按施工进度，以及经统计和审核后的各项工程量，依据承包商报出的相应综合单价，可以真实准确地进行月度拨付款。采用工程量清单计价体系结算时，对综合单价不做调整，仅对工程量及一定额度以上的设计变更进行调整，操作简单明了。

2．2 管理流程

现有的流程规范合理，但是需要进一步完善造价管理制度，提升管理人员素质。“大建设”体系优化了国家电网公司的工程造价管理业务流程，目前的工程造价管理流程中涵盖了工程造价的各个参与方，流程涉及了工程造价管理的各个阶段，加强了监管、审计职能，管理流程更加科学合理，有效地提升了工程造价管理水平。在管理流程科学规范的前提下，只有不断地提升管理人员的素质和完善造价管理制度，将二者有效地运作在造价管理流程的各个环节，才能最大程度地发挥规范化管理流程的作用，提升造价管理水平。

2．3 组织结构

现有的组织结构灵活高效，但是需要进一步加强与之匹配的“软件”建设。对于电网工程造价管理而言，从项目可研到竣工决算是一个比较复杂的长周期，指挥与反馈链条过长，会造成工程造价管理的反应速度缓慢，降低造价管理效率。为此，解决组织结构复杂化是提升造价管理效率的关键问题。目前的组织结构有效地权衡了组织层级与管理跨度之间的关系，将组织层级由原来的五级有效地压缩为公司总部、省公司、市公司三级，兼顾了决策层与执行层各自的职能，同时适度增加了管理跨度，内容涵盖了建设管理、技术支撑和建设队伍这3个管理范畴，在提升各组织层级管理效率的同时，通过资源共享降低了造价管理的成本，实现了造价管理的全局优化。但组织结构扁平化的有效实施还需要科学的管理平台、高素质的技术层和领导层以及健全的网络平台。在“硬件”科学的基础上，还需要加强“软件”的升级，二者相互配合才能进一步提升造价管理水平。

3 我国电网工程造价管理模式存在的问题

从计价体系、管理流程以及组织结构方面看，目前的造价管理模式仍存在一些尚待完善之处［6-7］。

(1)计价体系的进一步完善。

现行的电力工程建设定额中，投资估算只有火电工程和送电线路工程，概算定额没有送电线路工程和通信工程定额，投资估算指标、概算定额体系不能完全满足工程造价全过程管理的需要。

定额子目设置方面存在重复交叉。子目划分粗细不均，不利于企业成本分析，无法满足快速报价的要求，电力工程建设定额项目子目设置与划分的科学性有待提高。

(2)造价动态管理有待加强。

随着市场化程度的深入，以定额管理计价模式为主的定额、预规的管理模式，不利于市场竞争。在造价管控过程中，需要充分考虑未来市场的价格变动、政策性因素以及诸多不确定性因素的变化，准确实时地捕捉市场信息并及时响应，增强企业的市场竞争力。

电网建设的不断发展，需要对新技术、新工艺以及人、材、机消耗量水平变化及时反映，计价标准修编工作滞后于电力建设发展，不能完全满足电力工程概预算编制的需要。

(3)造价辅助决策技术水平有待提升。

工程造价管控有效性的提升，在考虑动态因素变化外，还应加强对于造价相关技术的研究。目前，国内对于输变电工程造价指数的研究尚未形成科学完备的指数体系;在输变电造价趋势分析方面，缺乏定量方法研究，造价预测精度有待提高;对于影响造价的主要费用构成，如设备购置费等，需要进行深入研究，把握其价格走势。

(4)造价管理的信息化程度有待提高。

目前的造价管理模式与信息技术的融合与应用相对缺乏，使得造价的监控、反馈、预测、调整机制相对滞后，造成造价信息无法准确掌握，造价管控的有效性无法保障。

(5)激励机制有待完善。

目前对于造价的控制，采用的是上限控制，对于约束工程造价过高具有一定的作用，但对于合理降低工程造价，缺乏相应的激励机制。

(6)报价体系单一。

在参与投标时，施工企业习惯使用统一定额，缺乏自主报价的能力，其报价完全依赖于预算定额和地区单位估价表，所报价格不能充分体现企业个别成本和市场价格水平。

此外，现行的造价管理模式中存在执行反馈与跟踪管理不到位，监督、监管职能有待提高等问题，需要在今后的定额管理中加以完善。

4 国外造价管理模式特点分析

国外发达国家的市场化程度高，能够完成自身的管理和投资结构的调整，市场机制完善，尤其是竞争机制和价格机制在经济活动中发挥着重要的调节作用，工程造价的控制由市场主导，政府规范市场行为，市场中的诸多决策都由业主和承包商自主决定。多数发达国家的建筑市场上存在大量专业化的设计、施工建设组织或机构，基本不存在行业壁垒，施工队伍之间能形成充分的市场竞争，实现无底价招标。在电网建设领域，大多数发达国家在经历工业化早期的快速发展之后，网架建设规划逐步从扩大规模向优化结构转型，包括美国、英国和日本等国在内，每年的电网建设规模相对较小。鲜有专门的电网工程建设造价管理体系，通常将其与一般的建筑类工程归为一类进行管理。

各个国家的经济体制存在差异，市场化程度也不尽相同，与之对应的造价管理模式也存在一定差异。国外工程造价［8-9］的共同特点主要是采用自由市场模式的造价模式，即统一工程量的计算规则，统一工程分项的划分方法，投资企业按自身条件确定消耗标准，按市场价格确定造价。

当前，我国正处于造价管理模式发展历程中的一个阶段，适时地借鉴国外先进经验是必要的。在借鉴国际上通行的造价计价办法的同时，需要结合我国国情，研究出既能适应市场经济规律发展，又能合理控制造价的电网工程造价管理模式。对于我国而言，在计价模式、管理方式等方面有值得借鉴和学习之处，主要归结为以下几方面。

(1)招投标法律体系健全。

招投标活动能否规范有序运行的关键在于相关法律体系是否健全。政府通过宏观调控，以法律、实施办法及补充细则为准则，指导招投标活动形成完整的法律体系。

(2)组织机构及人员专业化程度高。

在国家的宏观政策指导下，各级政府及相关企业都设有专门的投标机构，拥有大量高素质的从业人员。

(3)广泛采用低价中标。

国外多数发达国家市场化程度较高，健全的市场机制和信用机制促使合同双方严格履约，承包商恶意竞标的现象很少发生，为此，在国外发达国家低价中标被广泛采用。

(4)合同条款规范。

国外发达国家经长期实践，积累了合同管理经验，制定了规范的招投标程序、规则、合同条件和技术标准等，其中最具代表性的是FIDIC 合同条款，得到多数国家政府和国际性金融组织认可，并被广泛采用。

(5)监管体系健全。

国外发达国家均根据本国国情建立了相应的监督管理体系。政府各部门均设有独立的监察机构，其监管体系包含了行政、司法和民间仲裁几部分。完善的监管机制和能力有效保障了工程招投标目标的实现，同时遏制了腐败现象的产生。

(6)计价模式合理。

国外发达国家多采用量价分离模式，由政府颁发工程量计算规则。作为第三方的咨询业较为发达，行业协会负责发布造价信息。政府指导工程量计算，不直接干预计价，有效保障了工程量计算的规范性，同时又充分体现了市场竞争。

(7)造价管理信息化程度高。

建立了一套完整的造价信息数据库，形成了信息反馈、分析、判断、预测等一整套的科学决策管理体系，造价管理方式灵活高效，实现了造价管理的动态化。

5 我国电网工程造价管理模式的发展方向

国际先进的造价管理模式和经验表明，随着我国市场化程度的提高，以及与国际经济融合的需要，建立电网工程造价动态管理模式是今后造价管理的必然趋势。为实现造价信息监测、造价趋势分析、价格预测、反馈机制等多功能于一体的造价动态管理，需要从以下几方面加以完善［10-13］。

(1)健全造价动态管理体系。

电网工程项目一般具有投资额大、建设周期长、分阶段计价等特点。因此，电网工程造价管理的迫切任务是根据建设项目管理的特点和全过程造价管理的理论，将估算指标、概算定额、预算定额、基础定额进行动态关联，建立实时的信息交互与反馈，实现前者控制后者，后者补充前者的关系和动态调整的功能，以更好地控制投资。

(2)改进计价模式与方法。

借鉴美国的WBS 编码系统，细化项目的划分，更加符合实际情况，以便于针对不同分项工程的不同做法进行组合。通过逐项详细报价，促使施工企业充分重视项目的成本状况，从而提高自身管理水平。

在全国范围内进一步统一定额与工程量清单计价规范的相关规定的结合点。一是由国务院建设行政主管部门、行业部门统一制定国家或行业有关标准、规范，制定统一的工程项目划分、工程量计算规则;二是由行业和地方工程造价管理机构、工程造价管理行业协会发布各种类型的价格信息和指数;三是全面放开间接费和利润的取费和计算标准，由企业自主确定间接费和利润的取费标准。

(3)计价依据的实时更新。

随着电网工程计价依据的编制技术不断创新完善，计价体系应快速准确地对科学技术进步、管理水平提升、物价指数波动等重要影响因素的变化做出动态调整，使计价依据更加贴合工程实际。

(4)指导构建企业造价成本数据库。

由于我国的企业一直以来都是依照统一的定额进行报价，为实现造价的动态管理，需要积极引导和推动企业建立健全以技术标准为主体，包括工作标准、管理标准在内的企业标准化体系。企业应依据自身的技术装备水平及管理水平，积累和建立满足投标报价需要的企业成本数据资料，构建并完善企业成本数据库，有利于企业自主报价和市场指导价格的形成，从根本上消除工程施工中妨碍市场发展的不规范因素，体现公平、公正的市场竞争原则，增强市场竞争力。

(5)提升造价动态管理信息化水平。

建立健全信息网络，鼓励各方主体自觉积累工程造价资料，建立包括人工、材料、机械台班单价以及工程交易价格形成等信息的工程造价数据库，提高工程造价信息质量。充分利用信息化手段，构建标准化和工程造价管理的信息技术平台，实现领域内的信息资源共享。在此基础上完善信息发布体系，丰富发布渠道，以确保业主和承包商及时、准确地捕捉市场价格信息，占据竞争优势和取得赢利。

此外，建立环境友好的、可视化的信息化平台建设也是提升造价动态管理信息化程度的有效措施。

(6)加强电网工程造价动态管理的技术支撑研究力度。

实现造价的动态管理需要根据工程内部因素或外部环境的发展变化而及时调整造价控制策略。在信息化平台基础上，需要通过大量的技术分析作为辅助决策。与国外相比，目前在电网工程造价指数研究的系统性研究、造价指数的技术分类依据研究等方面需要进一步加强;同时，对于输变电工程造价的预测技术尚不成熟，特别是在制定动态的造价控制目标方面，尚属空白，需要加大研究力度。

6 结 论

电网工程造价管理模式的动态化，可以实现工程造价管理由“事后”管理到“事前”控制、“事中”干预的转变，增强造价管理的主动性和科学性，对于提高造价控制“精益化”水平具有重大意义。本文对我国造价管理模式的发展历程进行简要回顾，从计价体系、管理流程和组织结构3个层面分别对我国电网工程造价管理模式进行分析，指出计价依据修编周期、子目设置等方面存在的问题，总结国外在造价动态管理体系、计价模式等方面的先进经验，明确了我国造价管理模式的发展方向为动态管理模式。在此基础上，针对我国工程造价管理模式中存在的问题，提出了建立企业成本库、完善信息化系统等建议，以期为实现电网工程造价动态管理模式提供参考。

［1］许丽新．电力工程造价的可控性［J］． 新疆电力技术，2009(02):29-31．

［2］厉理．对电网建设工程造价控制的几点建议［J］．电力建设，2008，29(2):90．

［3］楼洪进，张天根． 建设项目全过程工程造价控制研究［J］．科技咨询导报，2007(13):117-118．

［4］张泰琪．电网工程造价管理研究［D］．北京:华北电力大学，2008．

［5］刘剑波．浅析电力工程造价管理及对策［J］． 经营管理者，2010(23):32-34．

［6］周彦．电力工程造价管理现状及对策研究［J］． 科技信息，2008(27):316．

［7］李建扮．电力工程造价管理存在的问题与改进措施探讨［J］．科技信息，2007(27):272．

［8］Nandi S N，Dutta B K． Trends in project cost control systems［J］．Omega，1988，16(6):513-520．

［9］AI-Jibouri S H． Monitoring systems and their effectiveness for project cost control in construction ［J］． International Journal of Project Management，2003，21(2):145-154．

［10］朱晓虹．电网工程造价控制对策研究［J］． 科技创新导报，2008(28):148．

［11］矫立超．电力工程项目造价控制研究［D］． 吉林:东北电力大学，2008．

［12］杨宗屏．如何降低电网工程造价［J］． 中国电力企业管理，2007(4):40-41．

［13］凌云鹏，阎鹏飞，韩长占，等．基于BP 神经网络的输电线路工程造价预测模型［J］．中国电力，2012，45(10):95-99．