基于耕地保护的土地税制改革研究*

公 莉 王志彬（西北农林科技大学经济管理学院 陕西 杨凌 712100）

基于耕地保护的土地税制改革研究*

公 莉 王志彬（西北农林科技大学经济管理学院 陕西 杨凌 712100）

随着我国经济社会的迅速发展，人地关系越来越紧张，运用税收手段保护耕地、优化土地资源配置日益重要。当前土地税制度存在诸多不足和弊端，主要表现在税费混杂、税负结构不合理、税种设计不科学、法律体系不完善等方面，完善土地税制，切实保护土地资源具有重要的现实意义。

耕地保护 土地税制 改革

耕地不仅是农民最重要的生产资料，而且是一种重要的公共资源，具有社会和生态方面的功能，保护耕地能够带来明显的社会效益。首先，保护耕地可以保障粮食生产稳定，实现农业生产的持续发展；其次，当前农村还未建立完善的社会保障制度，耕地对于农民具有重要的社会保障功能，保护耕地关系到农村乃至整个社会的和谐稳定；再者，耕地是重要的自然资源，是我国经济发展的基础，保护耕地可以促进土地资源集约化利用，进而促进整个经济的可持续发展。税收是政府调控经济的重要杠杆，亦可以有效调节土地资源配置。优化我国的土地税制，充分发挥税收的调控作用，势在必行。

一、现行土地税制及其对耕地的保护作用

我国目前有关土地的税收主要是对土地资源的所有者或使用者征税，涵盖了土地的获取、转让、保有等环节，包括耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、契税、城市维护建设税、个人所得税、企业所得税、营业税和印花税等。其中，对耕地保护具有重要作用的是耕地占用税、土地增值税和城镇土地使用税。

合理的土地税制能够促进土地资源的合理利用，耕地占用税可以促使建设项目不占或者少占耕地，尽量占用劣地、次地和非耕地；合理的土地税制是抑制土地投机的重要措施，土地增值税通过调节在土地发生转移时土地增值的收益分配，从而抑制土地投机，维护国家权益；合理的土地税制有利于优化土地利用方向，对不同土地利用方向确定不同的税率，对不良的土地利用方向课以重税，就会促使土地使用者改变土地利用方向，从而使得土地利用向结构优化转变。

二、我国现行土地税制存在的问题

（一）税费混杂现象严重

目前，我国土地税收的总体税负不重，但是有关土地的各种收费负担较重，而且存在严重的以费代税、以费挤税甚至税费不分的问题。土地收费的项目繁多，比如新菜地开发基金、新增建设用地的土地有偿使用费等，许多地方的收费项目达上百项，收费数额远大于税收。税费混杂抑制了税收制度的培育和完善，难以发挥其在调节土地资源方面的经济杠杆作用。

（二）税负结构不尽合理

在我国现有的土地税收中，交易环节有7个，而开发和使用环节仅各有1个，存在着交易环节征税多、开发和使用环节征税少的问题。开发和使用环节缺少税收的限制作用，容易产生盲目开发、轻率占用土地的问题；交易环节的征税过多，在一定程度上增加了土地交易成本，限制了土地的流转和交易，不能有效发挥市场配置土地资源的作用，亦不能有效实现土地资源的效益。而且交易环节征收多个税种，存在名称不同，实质相同的问题，有对同一税源重复征税之嫌。

（三）税种设计不合理

耕地占用税和城镇土地使用税在设计上存在不合理之处，一定程度上不利于保护耕地资源。耕地占用税以人均耕地面积为基础确定征税额，各地区人均耕地面积不同，征收额度也有所不同，税额的确定仅考虑耕地数量，没有区分质量差异，加之税率偏低，难以起到促进合理用地和保护耕地的作用。城镇土地使用税的征收以地区的经济发展水平为基础，确定不同等级的定额税率，这种征税方式缺乏弹性，土地使用税税率没有随着地价的上升而变动，无法有效实现调节级差收入的作用，不利于土地资源向优势产业集中。

（四）缺乏统一规范的法律体系

我国现行的土地税收制度是由各省、自治区、直辖市人民政府结合地方实际制定的，内容不全面，立法层次低，权威性不高，容易造成不规范运作，影响税收发挥调控作用，不利于耕地资源的保护。

三、国外土地税制简介及借鉴

（一）美国土地税制

美国的土地税制以所得税为主体，还包括财产税性质的土地税。税收的征收管理由地方政府负责。为了保护农地，按照土地价值差别征税，土地价值因土地的利用现状不同而有所不同。具体操作过程中实施优惠征税、递延征税和限制性协议等相关的税收优惠政策，保护土地的农业用途，防止耕地转为他用，鼓励农民持有农地，积极从事农业生产活动。

（二）加拿大土地税制

加拿大分别对土地的保有和转移征收土地税，采用从价计征的方式，税率由地方政府根据收支情况，征求公民的意见后自行决定，收入全部用于地方财政。对农地的保护主要体现在对于农户持有的农业用地和森林用地实行减税政策，如果土地流转改变了农业用地的性质，则征收高额的资产税或土地开发交易税。

（三）日本土地税制

日本受国土面积的影响，土地资源非常宝贵，所以土地税制的设置主要是保障耕地的高效合理利用。土地税收实行中央、都道府县、市町村三级管理，各管理机构相互独立，土地税种齐全，各自确定税率，各自征收管理。为了保护耕地，限制土地的投机性交易，设置土地转让所得税、地价税和特别土地保有税。

（四）国外土地税制对我国的经验借鉴

国外土地税制设置的税种比较齐全，土地取得、保有、流转三个方面都有所涉及。土地税收的征收和管理权大多属于地方政府，成为地方财政收入的重要来源。税收根据土地价值的差异实行差别征收，坚持“宽税基、少税种、低税率”的基本原则。土地税收对于农地的保护主要体现在土地流转的环节，采用减免税的优惠政策，以此影响农地流转主体的经济利益，抑制土地的投机活动，保障农民持有土地从事农业生产，防止耕地用途的改变，从而实现耕地的有效利用，保证农业生产活动持续稳定地进行。

四、完善我国土地税制的政策建议

为保护我国的耕地资源，完善税收制度的调控作用，我国应当坚持统一协调、公平高效和依法治理的原则，把握土地税收制度改革的方向，解决税费混乱的局面，完善土地税制，健全土地税制的综合配套制度，切实实现土地资源的集约、合理、可持续利用。

（一）完善现有土地税种

当前要着重解决土地相关税费混乱的局面，确定税收的主导地位，土地税收收入纳入地方财政预算，专款专用，以加强地方政府对农地保护的积极性。需要完善的税种主要有耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税。对于耕地占用税，可以改名为农用地占用税，将征税范围拓展到包括耕地、林地、草地、养殖水面等在内的所有农用地，依据农地的不同等级进行价格评估，实行有差别的比例税率；关于城镇土地使用税，建议改为建设用地使用税，征税范围设定为各类企业占用的所有农村土地，以限制土地浪费问题，税率按照土地价值确定，土地价值根据使用种类、区域等方面的差异设定，这样可以使企业有选择地利用土地，减少对农地不必要的占用；对于土地增值税，建议课税范围覆盖到引起土地增值的所有对象，适当降低税率，可以按照占有期限和增值率这两个因素确定。在现有土地税种的基础上，可以增设土地荒芜税和土地闲置税，以保障农地充分、合理、高效地利用。

（二）建立健全土地税制的配套制度

与土地税制相关的配套制度包括土地登记制度、土地评估机制、税收管理机制、税收法律体系等。土地登记制度直接影响着土地税收的征收效率，土地管理部门应当建立严格的土地登记制度，为税务机关提供全面的土地征税的资料信息。加强对土地的评估管理，提供公平的土地计税依据，充分实现税收对土地资源的优化配置作用。建立土地税收管理机制，消化吸收国外先进的土地税收管理模式，从土地管理的诸环节入手，加强对土地收益的科学监管，形成良性互动的税收管理体制。重视土地税收的法制化建设，以法律形式确定相关的土地税种、征收范围、征收数额以及征管办法。由全国最高立法机构建立统一的土地税法体系，加强税收的权威性，地方政府可以因地制宜地制定某些税收法规，提高本地区土地资源的利用水平。

（三）鼓励土地流转，提高土地利用效率

通过清理不必要的收费项目，完善土地税收结构，减轻土地交易环节的税费负担；通过土地资源占用的经济约束机制，促进土地使用权的流通。正确处理好土地所有者、开发者、使用者、转让者之间的利益关系，保障流转的稳定合理，从而促进土地资源的合理配置和有效利用。例如农村的耕地转入种粮大户或专业合作社，实现土地规模化经营。

（四）加强土地税收的宣传，增强公民的纳税意识

加强土地税收的宣传，可以促进税收政策的顺利落实，应当采用多种形式、多渠道宣传土地税收。首先加强相关法律法规的宣传，重视内容，正面宣传，改善公民的法律意识，形成良好的依法纳税的氛围；其次，宣传土地税收开征的背景、意义、紧迫性等，使公民充分了解土地税收的征收和管理活动，提高自觉纳税的意识；再者，宣传既要突出重点，又要全面，包括纳税人、各级领导干部等相关的主体都要有所涉及，尤其要加强对农民的土地税收宣传，提高其相关的知识水平和观念意识。

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[4] 杨孟著. 进一步修订完善我国土地税制[J]. 中国发展观察, 2011,(9):11-13.

A Study on Land Tax Reform from the Perspective of Farmland Protection

Li Gong & Zhibin Wang

With the rapid development of China's economy and society, as well as rising tensions of the human-earth relationship, tax system has played an important role in farmland protection and improvement of the land resources allocation. There are some shortcomings and def i ciencies existing in the current land tax system, like mixed taxes and fees, unreasonable tax structure, unscientif i c design of tax category, unstable legal system and etc. Therefore, improving the land taxation and protecting land resources is of practical signif i cance.

Farmland protection Land taxation Reform

F810.42

A

2095-6126(2014)07-0064-03

责任编辑：王 平

教育部人文社科规划基金项目《新疆农村土地家庭承包经营与规模经营协调及政策支持体系研究》（项目编号：12YJA630139）。