我国保障食品安全法律体系的不足与完善

闫峰，张全涛，王春梅

食品安全关系人民群众的切身利益和身体健康。然而，我国食品安全问题频发，不仅引发了人们对食品行业的信任危机，也影响了社会的和谐稳定，逐渐发展成为一个社会问题和政治问题。近年来，国家对食品类安全犯罪进行了重拳打击，无论是《食品安全法》的应声出台，还是刑法修正案（八）中关于食品安全类犯罪条款的修改，以及近期最高人民法院、最高人民检察院发布的 《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》都既体现了国家对食品类安全问题的高度重视，也反映出当前食品安全问题在法律上确实存在一些问题和不足，使得食品安全问题的法律保障存在一定盲区。

一、现有法律体系在保障食品安全上的不足

第一，相关法律法规庞杂和混乱，未形成成熟的法律体系。据不完全统计，在我国现行的与食品安全相关的法律法规中，全国人大制定的法律21部、国务院制定的行政法规40部、各部委制定的规章150部，基本形成了食品安全法律法规体系[1]。但从另一个角度看，法律法规之间缺乏有效的链接，对同一对象的规制会出现重叠，甚至冲突的情况，如对市场上发现的未经检疫的肉类产品，《动物防疫法》和《食品安全法》分别规定了迥然不同的处罚措施[1]。相关法律法规的庞杂和混乱，制约了完善的法律体系的建立，影响了执法的一致性和公平性。

第二，法律修改、完善频率较低，在司法实践中的适应性、实效性不强。我国的法律修改频率较低，有的还是沿用上世纪七八十年代的法律法规，甚至更早，其作为调整人们行为的规范已严重滞后，法律“空白”没有及时弥补，适应新形式、解决新问题的能力不强，实效性较差。例如，1983年颁布实施的《食品卫生法》（试行）、1995年颁布实施的《食品卫生法》和2009年颁布实施的《食品安全法》，虽然也进行了不断的完善和修改，但完善的周期较长、修改的频率较低，使法律的实效性越来越差。

第三，法律的程序性缺失，配套性法规不健全。一方面是法律法规的庞杂，另一方面是法律的程序性缺失，配套性法规不健全。我国是一个“重实体，轻程序”的国家，与西方国家重视法律程序相比，我国过多强调法的实体性，而对于法律程序却缺乏应有的关注与理解[2]。法律的程序性缺失，对同一违法事件的处理方法不同，降低了执法的效果，损害了法律的权威。

另外，以《食品安全法》为核心的配套性法律法规不健全，缺少细则规制，致使一些法律法规的可操作性和实效性不强。例如，《食品安全法》的很多规定都是原则性的，具体条款显得非常模糊，缺乏可操作性，在实施和执行方面缺乏详尽的细则指导[1]。《食品安全法》虽然规定了一些行为是违法的，但却缺少与之对应的处罚程序和方法，降低了其与司法实践的有效链接。

第四，法律惩罚较轻，食品安全违法成本较低。现有的法律对食品安全违法者的行政处罚或刑事处罚的力度均较轻，再加上执法资源有限，违法行为不易被发现，非法利益远远大于违法成本，食品生产者以身试法，致使食品安全问题频发。当前，案件的办理虽然有流转制度规定，但实效性不理想，缺少细则规制，致使行政执法部门经常为了避免收集证据、节约办案时间等，往往注重案件表面，向司法部门的移送率较低，“以罚代刑”现象突出，处罚方法相对单一，而罚金相比非法获利微乎其微，致使行政处罚没有起到应有的作用，治标不治本。在刑罚方面，存在“案件经营时间长、取证难、鉴定难、追刑难、入罪门槛高”等问题，使得一些犯罪行为逃避了刑法的处罚，大大降低了犯罪入刑的风险；即使被刑罚，当前刑期和罚金刑的处罚均较轻，刑法的威慑力明显不足。

第五，食品安全监管问责的相关法律不完善，监管缺位现象严重。执法部门的执法水平参差不齐，部分执法部门有法不依、执法不严、执法水平低；有些执法者“养鱼执法”“权力寻租”，严重影响了公平、公正的法制环境。监管方面的问题较多，但被追究责任的监管主体却较少，刑法修正案（八）虽然在《刑法》第408条中增加了“食品监管渎职罪”，但由于现有法律既界定不了“重大食品安全事故”，也界定不了是哪个监管部门和监管人员的渎职，致使该条款的实际运用有限，工作人员存在责任心不强、执法不严、权力寻租等问题，最终导致食品安全监管不力，在一定程度上放任了食品安全问题的发生。目前的食品安全曝光名单没有一个是由监管部门主动曝出来的，全部都是媒体曝光后相关部门才介入调查，这说明行政监管几乎失效[3]。

第六，消费者维权的法律体系不完善，导致消费者对食品安全问题的监督缺失。消费者参与食品安全监督，既能弥补监管的盲区，又能节约监管资源。但是，消费者发生食品安全问题后，往往因取证难、维权成本高、诉讼时间长、损失金额较少等原因而放弃维权，纵容了食品安全问题的频发。法律制度的不完善降低了消费者监督食品安全的积极性。如《食品安全法》虽然规定了“十倍赔偿”，但对于消费几元或几十元的食品而言，远抵不上消费者花去的时间和费用；又如“谁主张，谁举证”、必须具有专业检测报告、法庭程序时间长、现有民事诉讼法对原告资格的确定标准和对食品安全诉讼主体资格的极大限制、诉讼代理人制度的不完善所带来的局限性等问题[2-3]。作为食品消费者，他们的监督范围是最广泛的，调动他们的监督积极性必将会发现更多食品安全问题，但当前的法律体系不能保障消费者履行监督的权利。

第七，食品安全标准体系未与相关的法律进行有效链接。一是我国的食品安全标准体系建设还处于初级阶段，食品安全标准数量少、标准低、不成体系，与国际标准差距较大，有些标准不统一、不衔接，甚至相互矛盾。二是一些标准在食品生产过程中的实施情况较差，生产者未完全执行安全标准，监管部门也未进行有效的监管。三是食品安全标准未与其他法律进行有效的对接，造成了一些安全标准不能在食品生产中强制执行，使食品生产过程中存在一定的安全隐患。

第八，对法律宣传不够，导致人们的守法意识不强、违法行为频繁发生。据有关调查数据显示，我国对《食品安全法》非常了解的食品从业人员占总从业人员的比例仅为1%，有99%的人对该法不了解或仅部分了解，作为食品从业者不知需要遵守哪些法律进行食品生产，极易导致违法行为的发生；作为消费者不了解怎样去维护食品安全的权利，降低了社会监督的力度[4]；作为执法者对法律的理解和运用程度既决定了执法水平，也体现了社会法制环境的建设水平。

二、完善食品安全法律保障体系的思考

第一，梳理相关法律，废除、整合与制定并举。要清理和废除不适用的法律法规，尤其是制定于20世纪的相关法律；要排查不同法律规定之间的矛盾和重复的部分，基于当前实际进行整合或重新制定；对遇到的新的实践问题或“法律空白”，要进行修改或制定新的法律法规，从而为法律体系的构建“扫清障碍”，奠定基础。

第二，构建以《食品安全法》为核心的法律框架体系，加强程序性、配套性立法。要明确法律之间的结构关系，以《食品安全法》为核心，将现存于其他法律法规中有关食品安全的内容进行汇总，在构建体系时留有“接口”，可链接执法程序性法律法规、具体的实施条例、食品安全标准体系、HACCP等质量控制体系、环境保护的法律法规体系、消费者保障体系、具体的刑法法规、公职人员渎职和贪污犯罪刑罚体系等，使其体系更完善和完整、司法实效性更强。

第三，完善法律修改机制，提高法律修改频率。法律修改是必要的也是正常的一种立法行为，欧美国家对宪法有上百次的修改和完善，通过频率极高的修改以适应新的社会问题[5]。可以借鉴这种立法模式，一是通过相关的理论研究进行不断修改；二是通过对相关法律的实效性调研论证，对司法实践中反馈的问题进行梳理和分析研究，及时修改相应的法规以适应新的实际问题，从而保持食品安全法律体系的“活力”。

第四，加大法律的惩治力度，明确行政处罚和刑事处罚流转的法律程序。一方面提高行政处罚监管力度，实行罚金处罚和吊销生产执照，扩大“禁止从业资格”的适用范围；另一方面，在刑罚上降低入罪门槛，明确罚金刑的计算方法并大幅度提高罚金、合理计算非法收益以进行相应的刑罚、增加行为犯的适用范围以减少对鉴定结论的依赖等。同时，进一步明确案件流转制度，如具备什么性质的违法条件需要案件经营和案件流转、流转的程序、信息共享机制的建立等，都应进行详细可行的法律规制。

第五，完善执法部门追责问责的相关法律，创造一个公正、平等的执法环境。完备的法律体系固然重要，但良好的法制环境才是关键所在，能否严格执法是当前中国法律实施和法制环境建设的重要问题。为遏制“寻租执法”“以罚带刑”、执法走过场、监管不严等问题，需要加强对食品安全渎职罪（即食品安全监管滥用职权罪和食品安全监管玩忽职守罪）、受贿罪的惩罚力度。构建司法实践性强、操作性强的食品安全渎职罪体系。例如，法律应明确出现多大的食品安全问题或出现什么类型的食品安全问题需要问责；明确出现食品安全问题后的问责主体；明确食品安全的行政问责事由和行政问责方式；明确问责对象未履行何种职责而构成违法或犯罪。同时，应明确“重大食品安全事故”和“严重后果”的界定标准及增设过失条款等内容，降低入罪门槛，加强对执法人员的监管与约束，力求使行政部门的执法人员面对不同违法主体，能依法监管、公平执法，创造一个公正、平等的法制环境，

第六，完善食品安全民事责任体系，调动消费者的监督积极性。建立相应的法律法规，完善食品安全民事责任体系，强化食品安全事件责任人的民事责任、补偿受害人损失，提高惩罚性赔偿数额，允许消费者主张赔偿其律师费用，以保障行业协会、消费者协会维护食品安全的合法权益[6]。解决司法实践中的诉讼难题是当务之急，需降低对食品鉴定报告的依赖性，应当在食品安全民事诉讼中引入举证责任倒置原则，由食品生产者承担举证责任[3]。同时，要缩短诉讼时间，降低维权成本。可借鉴欧美国家的做法，设立小额法庭，引入陪审团制度。法庭案情相对简单，适用简易程序，独任审制，当场开庭，当场解决，当场执行，这种审制方式简化了审判环节，降低了诉讼成本[7]。

第七，建立统一的食品安全标准体系，并与法律有效衔接。废除已“过时”的食品标准，参照国际食品安全标准，结合我国经济和社会发展的实际，建立一套保障人民群众身体健康、适应我国国情并与国际接轨的食品安全标准体系，并与相关法律有效链接，违反了标准就是违法，促进食品安全标准的强制性实施[8]。例如，法律应该明确食品安全指标“超标”与违法和犯罪的具体链接，研究制定何种物质“超标”和“超标”剂量（倍数）等对应具体的行政处罚和刑罚，降低食品在生产环节的安全问题。

第八，加强《食品安全法》及相关法律的普法教育。对于执法者，不仅需要进行全面的法律学习和理解，更应注意执法程序和执法经验的学习和交流；对于食品生产者，应强制进行食品安全知识和相关法律的学习和培训；对于消费者，可在大型超市等场所宣传保障食品消费者权益的法律法规等内容。通过法律的宣传和教育，使《食品安全法》等有关法律得以更好地实施，这也是建设社会主义法制环境的重要措施之一。

三、结语

虽然我国保障食品安全的法律体系建设还处于初级阶段，但令人欣喜的是，国家已经意识到食品安全方面存在的诸多问题，频繁出台政策和制定法律法规等予以解决，这些都凸显了国家对食品安全问题的重视。随着一些法律法规的制定和实施，必将会为解决食品安全问题起到重要的保障作用，但需要注意的是，新的法律法规应注重体系性和结构层次性，必须依法严格实施。

[1]刘杨，王甜甜，陆云生.食品安全监管体制探究[J].沈阳工业大学学报：社会科学版，2012（3）.

[2]唐双娥，刘道远.食品安全监管法律体系构造研究：基于国家食品安全监管政策的思考[J].北京工商大学学报：自然科学版，2011（6）.

[3]张莉，曾国真.我国食品安全法律制度研析[J].河北法学，2012（7）.

[4]肖兴志，胡艳芳.中国食品安全监管的激励机制分析[J].中南财经政法大学学报，2010（1）.

[5]杨斐.我国法律修改的现状及其反思[J].周末文汇学术导刊，2006（1）.

[6]高小玫.建议完善食品安全法律责任体系[N].团结报，2013-03-19（7）.

[7]姚玥.从私法角度解析我国食品安全法律保护[J].科技创业月刊，2012（9）.

[8]关英楠.加强我国食品安全监管的几点建议[J].中国—东盟博览，2013（4）.