食品监管渎职罪适用的困境及解决对策

孔令仙

苏丹红、三聚氰胺、地沟油、瘦肉精等一系列食品安全事件的爆发，引起社会的强烈反响。民众在谴责利欲熏心的生产经营者时，亦对食品安全监管部门提出了质疑。从被曝光的诸多食品安全事件看，几乎每一起食品安全事件的背后都存在监管不力的情形，食品安全监管的缺失无疑是食品安全犯罪频发的一大诱因。为了解决食品安全监管不力的问题，《刑法修正案（八）》对食品安全犯罪进行了修改，并增设了食品安全监管渎职罪，强化了对食品生产经营者和负有监管职责的国家机关及工作人员的责任，增强了对食品安全的监管力度和惩治力度。当首例食品监管渎职罪判决作出后，引起了社会的强烈反响和广泛关注，法律的不完善和对监管者监督机制的缺失使得该罪名在司法适用上出现了很大的争议。

一、食品监管渎职罪的现状

在渎职犯罪领域，监管部门关注的重点在于贪污、贿赂犯罪，忽视了对食品监管部门及其责任人员的监督，导致食品安全领域成为监管的盲区，造成食品监管领域渎职犯罪大肆泛滥。从被曝出的食品安全事件来看，多是由新闻媒体或者业内人士曝光，而有监管职责的监管部门却很少主动发现。监管者多是在食品安全事件曝光后，才去追查违法的生产经营者。这种马后炮式的监管就是摆设，没有任何意义。现阶段绝大多数食品安全事故都与监管者的失职有关。一连串食品安全事件的曝光，引起社会的关注和愤慨，社会上掀起打击危害食品安全犯罪的浪潮［1］。在刑事领域的表现则是在《刑法修正案（八）》增加了一个新的罪名——食品监管渎职罪，以遏制日益严重的食品安全犯罪的态势，彰显了国家应对食品安全犯罪的决心。

食品监管渎职罪是针对负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果依法被追究刑事责任的行为。它一般分为滥用职权型食品监管渎职罪和玩忽职守型食品监管渎职罪，规定了比滥用职权罪、玩忽职守罪更重的法定刑，将最高法定刑从7年有期徒刑提高到10年，加重了对食品监管渎职犯罪的打击力度，促使负有食品安全监管责任的官员切实履行职责。最高人民检察院也下发通知要求各级检察机关认真贯彻 《刑法修正案（八）》，严惩国家机关工作人员在食品安全监管领域的渎职犯罪。按照最高检的部署，检察机关积极参加食品安全综合治理工作，依法办理一批危害食品安全犯罪和相关职务犯罪案件，取得了一定的成效。自2011年1月至2012年12月，我国共查办食品安全领域渎职犯罪311件465人。此后最高检又多次开展专项行动，严肃查办食品安全领域的渎职犯罪。2013年全国检察机关立案查办危害食品药品安全领域的渎职犯罪362件531人。2014年2月最高检发布5个指导性案例，其中有两个涉及食品监管渎职犯罪，即黎达文等人受贿、食品监管渎职案（检例第15号）和赛跃、韩成武受贿、食品监管渎职案（检例第16号）。2014年1月至6月，全国检察机关立案查办危害食品药品安全领域的渎职犯罪291人。这表明最高检严打食品监管渎职罪的决心，确保问题食品在流入市场之前被发现，有利于保障民众的生命健康权，加强了刑法对食品安全的民生保护。

食品监管渎职罪的出台，顺应了民意，受到了广泛关注，但食品安全事件高发的局面并没有太大的改观，形势依然严峻。此后仍是发生了诸如塑化剂、细菌门、地沟油、毒胶囊、吊白块、烂果门、毒淀粉、过期肉等食品安全事件。这些事件与监管部门监管不力、包庇纵容有着密切的关系，但法律的模糊规定使得食品监管渎职罪鲜有适用。

二、食品监管渎罪适用困境的原因

我国的食品安全犯罪频发是由众多原因共同造成的，而监管的缺失又是重中之重。但食品监管渎职罪在目前的司法适用中却陷入困境，其原因如下：

（一）法律不完善，缺少约束力，容易出现有法难依的情形

1.多元化的监管主体，易出现监管的真空地带，监管责任难以认定

食品安全法对食品安全监管实行部门分工为主，品种监管为辅的分段监管模式。中央层面的食品安全的综合协调职责由卫生行政部门承担。食品安全形势的分析、部署、指导及督促落实工作由国务院食品安全委员会负责，生产加工环节由质检部门负责监管，流通环节由工商部门负责监管。地方层面的食品安全由各级地方政府负总责，统筹协调本地区的食品安全监管工作［2］。从规定看，食品安全监管责任主体涉及面非常广，包括卫生、质监、工商、食药监管局、农业、商务、县级以上政府及其工作人员。这种分段监管模式在实际执行中困难多，每个行政机关都有很大的监管职权，法律又未明确各自的职责分配，易导致监管职能空白或交叉监管，造成权责不清，难以认定监管责任的主体。三鹿奶粉事件中奶站就是一个无监管的真空地带，而号称有十八道检验程序的双汇集团仍然“管不了一头猪”，分段监管的弊端不言而喻。

2.法律设定的入罪门槛过高，罪与非罪界限模糊

刑法将食品监管渎职罪的法定刑提高了，体现了从严打击食品安全犯罪的指导思想，但对食品监管渎职罪的罪状表述采取的是简单罪状的方式，过于笼统，可操作性差。食品监管渎职罪将“发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果”作为犯罪构成要件，但刑法和相关的司法解释并没有进行量化，“重大”或“严重”的标准缺少明确的法律界定，在司法实践中难以认定。有些食品安全犯罪的发生在时间上具有间隔性，经过多个环节才能进入市场，危害后果很难在短期内显现出来，因果关系难以确定，掩饰了渎职行为。这些都不利于查处和追究食品监管渎职罪。2012年5月河南省罗山县发生的79人食物中毒的事件即是一例，法院于2013年7月以食品监管渎职罪对任尚太、杨柏、黄磊进行判决。任尚太的辩护律师陈明辉认为判决有误，因重大食品安全事故或者其他严重后果并无法律界定，该案亦未出现致人死亡的情形，不符合食品监管渎职罪的构成要件，只能作为一般食品安全事故对待。法条的模糊规定让食品监管渎职罪处于非常尴尬的境地，实践中很少有人因食品监管渎职被追究刑事责任。即便被追究责任，也是以涉嫌放纵制售伪劣商品罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪论处，或者依据牵连犯的处断原则以重罪受贿罪论处，不再追究食品监管渎职罪［3］。入罪门槛高，放纵了渎职犯罪行为，不利于打击食品安全领域的监管渎职犯罪，导致食品安全犯罪呈高发态势。

（二）监督与制约机制的缺失，难以约束监管人员

1.法定的监督机关作用有限，难以制约行政权的泛滥

根据法律规定，我国各级人大、纪检、监察部门和检察机关是法律的监督机关，但人大监督存在理论与实际的脱节。在权力过分集中和党政不分的政治体制下，人大的执法检查随意性大，在实践中往往只是走过场，监督权流于形式。而纪检、监察部门和检察机关都是党委领导下的一个职能部门，受制于各级政府，其对政府及其职能部门的监督只能是有限的监督，难以发挥法律监督的真正作用。由于食品生产经营环节多，涉及多个监管部门，问题却曝光在销售、使用等末端环节，即便是打击渎职犯罪最专业的检察机关，渎职的证据也难以收集。食品安全监管领域检测标准的缺乏，在很大程度上制约了对案件责任人的认定，在多部门、多人员共同渎职的情况下就更复杂，为渎职人员互相推诿、逃避责任提供了借口。在强大的行政权面前，监督机关显得非常弱势，在部门利益的驱使下，行政机关往往不配合监督机关，调查的阻力非常大，最终不了了之。

2.行政机关内部监督形同虚设，违法成本过低，刑法丧失威慑性

在打击食品监管渎职犯罪中最缺少的是对法律的有效执行。相关监管部门为了部门的利益，滥用职权或者玩忽职守，导致唯利是图的食品生产经营者无所顾忌地制造问题食品。从已被查处的食品监管渎职罪案件中可以看出，案件大部分来源于媒体和业内人士的曝光以及公安机关的侦查发现，很少是行政机关主动移送，行政机关内部监督形同虚设。地方政府与被监管者大多有着千丝万缕的利益关系，出于对本地财政收入、政绩和形象的考虑，地方政府在食品安全监管方面倾向于地方保护主义，对问题食品尽可能地低调处理，将监管渎职以工作失误为由予以行政、纪律处分，或者瞒案不报，不仅掩盖了食品安全犯罪行为，也掩盖了食品安全监管中的渎职犯罪，规避了监管人员的刑事责任。在已曝出的食品安全犯罪中，鲜有官员被以渎职罪提起公诉，被行政问责的也不多。即使被问责，官员很快又会重新复出，在三鹿奶粉事件中被免职的吴显国、冀纯堂和张发旺现都已悉数复出。违法成本几乎为零的现实使得食品安全监管渎职犯罪变得更加肆无忌惮，大量的食品安全监管渎职犯罪逍遥法外，难以发挥刑法的威慑作用。

3.缺少公众参与监督的立法规定，难以发挥公众力量打击犯罪

食品安全法第10条规定公众享有举报权、知情权和监督权，但只是作了原则性规定，存在很多不足。一是缺乏对举报者的法律保护。举报有风险，如何保护举报者权益法律并未涉及，打消了举报者的积极性。二是举报方式不明确。可否以网络、口头、书面、实名、匿名举报等任何一种方式进行没有规定，不便于举报行为的有效开展。第三，举报主体范围和受理主体不明确。食品安全监管涉及工商、质监、商检、卫生、食药监等多个职能部门，举报者无法进行有效举报。第四，对公众知情权保护不足。监管部门的行政执法不公开、不透明，公众对相关法律法规不熟悉，对监管的流程也不清楚，公众以何方式了解信息、向谁了解、了解的具体内容和范围以及拒绝披露信息的后果是什么，都没有规定，公众又谈何举报权［4］。食品安全关系到公众的生命健康，公众最为关注，也最能发现问题，但立法的规定过于空洞，公众监督缺乏基本制度保障，难以发挥公众的力量去打击犯罪，大量的食品监管渎职罪都被掩盖。

（三）权力的腐败，是食品安全监管渎职犯罪的根源

腐败是躲在食品监管渎职犯罪背后的一支看不见的手。几乎每一个食品安全犯罪背后都存在监管失职、渎职和贿赂行为。为打击危害食品安全领域犯罪，2011年4月最高检下发《关于集中开展依法严惩食品安全领域贪污贿赂犯罪案件工作的通知》，要求全国检察机关集中查办和惩治食品安全领域贪污贿赂犯罪案件，从严惩处重大食品安全事件背后的腐败问题。监管人员作为权力的支配者，在缺少应有的制约时，会导致权力异化，为了利益便会动用手中的权力为自己寻租，与违规生产经营者结成利益共同体，滥用职权、玩忽职守。他们甚至与不法分子相互勾结，包庇、纵容非法的食品生产经营者，帮助其逃避监管，充当食品安全犯罪的保护伞，放纵生产经营者的违法行为，导致监管流程形同虚设。权钱交易是食品监管人员渎职犯罪的重要诱因，食品监管渎职犯罪与贿赂犯罪常常相互交织，斩不断的利益链将食品监管人员推向犯罪的深渊。瘦肉精事件即是权力腐败的例证，监管人员并未实地检查、检疫，监管成了收钱盖章发证，背后的腐败问题一目了然。

三、完善食品监管渎职罪的对策

刑法单列罪名予以专门惩治食品监管渎职犯罪，但在司法适用上陷入了困境。必须对现行的法律和监管模式进行反思和改造，纠正食品安全监管机制中存在的问题，改变监管虚置的局面，真正发挥食品监管渎职罪保护食品安全的作用。

（一）完善相关法律法规，做到有法可依

1．改革多头监管体制，设立统一的食品监管机构

多头监管导致责任边界不清，职权相互交叉、责任不明，各监管部门容易扯皮、推诿，也加剧了食品监管的寻租。打破现有的多部门分段管理的监管方式，是解决食品安全监管渎职犯罪的首要任务。应成立统一的食品安全监管机构，实现从农田到餐桌的全方位监管。在中央层面，可将国务院食品安全委员会、卫生、质监、工商、农业、食药等部门在食品监管领域的职权予以合并，成立单独的食品安全监督管理局，综合行使各个部门在食品监管领域的职权，并承担相应的责任。在地方层面，可由各地政府统筹履行监管职能，明确细化监管职责，对所监管的区域进行分割，并将区域落实到具体的监管人员身上，由监管人员主动上门执法，改变坐办公室抽查样品的监管方式，以切实履行监管职责，提高执法效果。

2.细化犯罪构成要件，推进食品监管渎职罪的准确适用

对食品监管渎职罪的罪状与构成要件作出详细的规定，在罪状的表述上采用叙明罪状，对犯罪的特征进行详细的描述，利于统一适用法律，认定犯罪。2013年在两高颁布的 《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》中对第143和144条规定的 “足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”、“对人体健康造成严重危害”、“其他严重情节”、“后果特别严重”、“其他特别严重情节”都做出了明确的界定，解决了两罪在司法适用中的难题。但该解释并未对408条的“重大食品安全事故或者造成其他严重后果”和“造成特别严重后果”进行量化，导致罪与非罪界限模糊。应该出台司法解释，明确“重大”、“严重”及“特别严重”的认定标准，以指导司法机关对食品监管渎职罪进行有效的查处。另408条亦未对该罪设定财产刑，建议增设财产刑，以提高食品监管渎职犯罪的成本。

（二）完善监督制度，强化监管者的责任，预防食品渎职犯罪

1.完善公众监督制度，最大可能的减少渎职犯罪的发生

食品安全关系公众的切身利益，公众对食品安全的关注度也是最高的。可以说，公众才是食品安全最忠实的监管者。缺少公众的积极参与和有效监督，不利于食品安全领域的长治久安。健全公众监督制度，抑制日益严峻的食品安全监管形势。一是加强对举报者的法律保护，确立多样化的举报方式，口头、书面、实名、匿名、电话、网络等任何方式都可以进行举报。要建立对举报者的奖励制度，并予以严格保密，严惩泄密者。二是明确举报主体范围和受理主体及程序，工商、质监、商检、卫生、食药监都是举报的范围，并接受公众的举报。三是充分保护公众的知情权，建立食品安全和食品监管信息公开制度，进行食品安全法制宣传，把食品生产经营者、监管部门作为信息公开的第一责任人，将与食品相关的所有信息向社会公开，隐瞒信息者应受到法律的制裁和行政问责，充分保障民众的知情权、监督权。将食品监管渎职犯罪置于公众的监督之下，依靠公众的力量打击食品监管渎职犯罪，是解决食品安全监管难题的良策。

2.完善检察机关的法律监督，预防食品监管渎职罪的发生

检察机关作为打击食品监管渎职犯罪的专门机关，应充分发挥自身的优势。一是成立专门领导小组，加强与公安、纪检部门的协调配合，负责食品安全监管犯罪的预防和查处工作。建立联络机制，在农业、工商、卫生、质监、食药监等部门设置联络员和举报箱，及时了解和掌握情况，拓宽案件线索收集渠道，并定期进行调研，对监管单位进行适时监督，促使执法机关向公安机关移送案件，防止渎职案件的流失［5］。二是加强同新闻媒体单位的联系，从已曝出的食品安全事件来看，多数是由媒体挖掘出来的，媒体在食品安全监管中充当了急先锋。检察机关应建立与新闻媒体单位的定期沟通机制，建立有偿线索提供机制，让食品监管渎职犯罪者无所遁形。三是发挥检察机关审判监督职能作用，纠正食品渎职犯罪过度轻刑化趋势。当前食品监管渎职犯罪多是判缓刑或者免刑，很少判实刑。针对处罚过轻的情形，应依法提出检察建议甚至提出抗诉，强化法律监督的职能。严厉打击食品监管渎职犯罪，既起到惩治犯罪的作用，又能警示潜在的犯罪者，还能鼓励民众同渎职犯罪做斗争，将渎职犯罪降到最低。今年2月底，全国检察机关开展为期8个月的危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动，在防止以罚代刑方面发挥了很大的作用，取得了良好的社会效果，希望此类行动能继续开展。

（三）加大打击力度，震慑食品监管渎职者

1.实行严格的问责制度，确保行政执法人员依法履行职责

问责制度不仅可以控制权力滥用，预防腐败的发生，还可以督促行政公开，提高行政执法的透明度。食品安全事件背后隐藏着严重的渎职、贪腐问题，为有效遏制食品监管渎职犯罪，必须对政府官员实行严格的问责制度。首先，严格贯彻执行《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，完善问责程序和问责的方式，使问责制逐步走向法制化与程序化。在食品安全犯罪发生后，要从严惩处渎职行为，不仅要问责具体的行政执法人员，还要问责行政负责人，更要问责党委负责人，依照有关规定给予党纪政纪处分。涉嫌犯罪的，要移送司法机关依法处理，防止以罚代刑，有案不移现象出现。对受贿渎职的，不依牵连犯从一重处的原则，以食品监管渎职罪和受贿罪数罪并罚，发挥刑法对食品监管渎职犯罪的威慑效应。彻底改变食品监管渎职犯罪中案件发生多、查处少，承担党纪政纪多、追究刑事责任少的现象。其次，明确问责主体的范围。完善各级人大对行政监管机关的审议、质询、调查制度，使人大成为问责的主体。食品监管的各个部门以及各级政府的行政负责人和党委负责人是被问责的主体范围。最后将食品安全纳入地方政府的民生工程，作为官员年度考核的重要指标，对被问责官员的复出作出严格的规定。官员的复出要按照程序进行，对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部更要从严考核，严禁复出后再从事与食品行业相关的管理工作，防止问责变成换岗调岗的代名词。

2．严厉惩治食品监管渎职罪犯罪

食品安全监管渎职助长了生产经营者违法违规的气焰，为食品安全犯罪提供了土壤，给国家和人民造成严重的损失。其危害性众人皆知，必须从严惩处食品监管渎职者。对在食品监管中玩忽职守、滥用职权、不履行法定职责但没有谋取私利的国家工作人员，依法追究刑事责任，不能以罚代刑，放纵犯罪。对在食品监管和查处活动中徇私枉法、徇情枉法的国家工作人员要从重处罚，加大惩治力度。对在食品监管活动中收受贿赂的腐败分子，则要数罪并罚，发挥刑法惩治食品安全犯罪的威慑性。对于食品监管渎职中存在的权钱交易、以权谋私的现象，属于权力的寻租，是贪利型犯罪。应判处一定的财产刑，罚金或者没收财产，提高食品监管渎职罪的犯罪成本，发挥刑法的威慑力，最终达到惩治并预防食品监管渎职罪目的。

食品安全事关民众生命健康，而监管的缺失导致食品安全犯罪频发，不仅影响食品产业的良性发展，还影响出口食品在国际市场上的良好声誉。完善监管法律，严格监管制度，强化监管职责，确保食品生产的任何环节都依法监管，是防止食品监管渎职犯罪的重要条件。要对食品监管渎职罪的构成要件进行细化，便于司法适用。可加大对食品监管者的打击力度，实行最严格的问责和最严厉的处罚，改变食品监管渎职中以罚代刑和刑罚过低的情形。不让任何一个渎职的官员逃避责任，才能有效发挥食品监管渎职罪的惩治功能，使刑法真正发挥保护民众食品安全的最后一道屏障的作用，实现为广大民众营造健康安全食品环境的法旨。

[1]董士昙.我国食品安全监管渎职犯罪初探[J].江苏警官学院学报，2011（6）.

[2]江献军.食品监管渎职罪的成罪理论基础及其立法完善[J].山东警察学院学报，2012（1）.

[3]韩轶.论食品监管渎职罪的立法完善与食品安全犯罪的遏制[J].山东警察学院学报，2012（1）.

[4]刘春成，陈双玲.浅析食品监管渎职犯罪：兼论食品监管渎职犯罪预防[J].法制与社会，2013（25）.

[5]彭世君.以预防渎职犯罪为切入点参与食品安全问题防治[J].中国检察官，2012（8）.