对重庆市土地开发整理项目资金核算的思考

谢春梅

摘要：土地开发整理是增加有效耕地面积、提高土地质量效益、保证国家粮食安全的重要手段，近年来在重庆得到广泛应用，但土地开发整理资金核算要求与具体会计事项处理与之间的矛盾也逐渐显现。结合重庆实际，分析土地开发整理项目资金核算中存在的三类突出问题，并提出有针对性的对策建议，促进项目资金核算的规范和完善。

关键词：土地开发整理 项目资金 会计核算

一、土地开发整理项目概况

土地开发整理是指采用工程、生物、技术等措施，对各类土地进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动，包括土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。土地开发整理工作对实现耕地总量动态平衡、保证国家粮食安全和建设新农村等具有重要作用。

土地开发整理项目资金（以下简称项目资金）主要来源于新增建设用地土地有偿使用费、出售新增耕地指标取得的资金、其他资金等。根据项目资金来源的层级不同，重庆市土地开发整理项目分为国家投资项目、市级投资项目和区（县）级投资项目。

自2003年以来，重庆市各区县已成立事业编制土地开发整理机构约50个，完成各类土地开发整理项目1749个，实施土地开发整理面积372453.76公顷，新增耕地74783.81公顷，实现投资近百亿元。

二、土地开发整理项目资金核算存在的主要问题

重庆市土地开发整理项目资金核算主要执行《事业单位会计制度》和《土地开发整理项目资金管理暂行办法》（国土资发〔2000〕282号）、《重庆市土地开发整理项目资金会计核算办法（试行）》（渝国土房管发〔2006〕282号）等文件。主要的成本费用有工程施工费、设备费、其他工作费用不可预见费，其中其他工作费用包括前期工作费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费等。近年来，随着土地开发整理项目的快速增长，项目资金核算要求与部分会计事项的处理之间的矛盾逐渐显现，给项目资金管理和会计核算带来一定困难。主要存在以下问题：

（一）预算编制不准确，项目经费超支的问题较突出

预算编制问题主要由以下原因造成：一是由于实施土地开发整理的地块一般分布在丘陵地区，项目区面积大、交通不便，导致测绘不准、规划不合理、设计与实际不符等问题时有发生，造成田间道路、排水沟、沉沙凼、蓄水池等主要工程项目在数量上、布局上设计不合理；二是土地开发整理项目预算定额标准主要根据北方平原地区的情况设定，没有考虑南方地区，特别是重庆山区多，地形地貌复杂等因素。以上因素导致准确编制土地开发整理项目预算难度较大，重庆地区的项目经费经常存在缺口，主要表现在以下方面：一是“工程施工费”预算误差较大，施工时不得不变更设计、增加工程量，造成超支；二是其他工作费用不准确，因其他工作费用是按“工程施工费”或包括“工程施工费”在内的有关费用的一定比例计算，“工程施工费”预算不准确将引发连锁反应；三是土地清查、施工前的土地平整、整理后土地的重估与登记等需要大量人力的工作，预算水分较大，项目之间缺乏可比性，不利于费用控制。

（二）日常支出与项目支出界限模糊，超范围列支问题较为普遍

由于各地的土地整理机构大多为自收自支的事业单位，除了项目资金外，没有其他经费来源，因此许多土地整理机构将其日常支出列入项目支出。比较突出的有以下两个问题：一是将汽车、电脑、相机等非“项目配套设备”费用列入项目支出。按照项目资金专款专用的要求，除纳入项目预算的配套设备外，项目资金严禁购建固定资产。但在实际工作中，为保证土地开发整理工作的顺利开展，有的单位仍然购置了上述设备，造成挪用或挤占专项资金；有的采取租用设备的办法，但租金较高，增加了项目成本，造成“业主管理费”超支；有的则尽量减少到项目现场的次数，以节约相关费用，造成土地开发整理质量不能得到保证。二是将土地整理机构的人员和公用经费支出列入项目支出。按规定，为组织管理项目工作发生的管理性费用可列入“业主管理费”，而组织实施各类土地整理项目是土地整理机构最主要的工作任务，因此大多数单位并未明确划分日常支出与项目支出的范围，普遍存在超范围列支的问题。

（三）共同费用归集分配问题

大部分土地整理机构都存在同时申报和实施多个项目的情况。一是在项目申报时，为争取各层级资金同时申报部级、市级、区（县）级项目，或为获得更多的本地用地指标，而一次申报多个区（县）级项目等；二是在项目实施过程中，经常将若干个项目打包进行招投标；三是土地整理机构发生的管理费用服务于所有的项目，这些项目在包装、实施、管理等环节发生的共同费用很难一一对应每个独立项目，如何将这些费用在多个项目中进行合理分配，以满足项目单独核算的要求，目前并没有具体的规定，各地在会计核算时存在较大随意性，可能存在区（县）级项目占用市级、部级项目资金的问题。

三、完善土地开发整理项目资金核算的对策

土地开发整理是一项长期的工作，但目前土地开发整理项目资金管理和会计核算的各项制度大多是临时性的，有的规定还不够明确和具体，因此为适应长期土地开发整理工作的需要，充分发挥财政资金效益，有必要对上述问题进行规范和完善。

（一）准确编制项目预算

一是做好项目规划设计。全面收集项目实施区域的现状资料，准确测量项目区各项数据，广泛征求项目区内农户意见，科学规划、准确设计项目区所需的工程项目和数量，为准确编制“工程施工费”及其他工作费用打下基础。二是建立重庆市土地开发整理项目预算定额标准。重庆已开展土地开发整理十余年，完成各类土地开发整理项目1749个，可以这些数据为基础，制订重庆市土地开发整理项目预算定额标准，使项目预算编制更符合重庆的实际。三是制订项目调整系数。根据重庆东北、东南地区多高山峡谷，西部地区多浅丘平地等特点，综合考虑项目区实施面积、距离远近、施工难度、交通状况等因素，确定项目调整系数，以解决地形地貌、地理交通条件差别巨大，但项目经费标准统一没有区别的问题，可有效提高预算的准确性、可比性和可控性。

（二）严格区分日常办公支出与项目支出

在人员划分上，可通过文件（或通知）的形式明确项目管理人员名单，作为列入项目支出的依据；在工作任务划分上，尽量通过合同、协议确定服务对象，无法分清服务对象的，可对日常办公与项目管理的工作量进行测算，确定一个合理比例，然后将有关支出在二者之间进行分配。比如非“项目配套设备”费用的处理，可按新会计制度的规定计提折旧，折旧费用按照前述比例在办公支出与项目支出中进行分配。由于清晰界定了日常办公与项目管理的范围，既能规避违规购置资产、挪用挤占项目资金的问题，又使项目成本核算更加真实、准确。

（三）合理分配共同费用

由于同时申报、同时实施多个项目比较普遍，在发生前期工作费、业主管理费等共同费用时，可按照“谁受益，谁承担”的原则计入有关项目，无法确定受益对象的剩余费用可先归集到“预付账款”科目，年底时，将剩余的前期工作费在当年申报成功的项目中进行分摊，将剩余的业主管理费在当年实施的项目中进行分摊，分摊的依据为有关其他工作费用的预算定额。未申报成功项目承担的前期工作费可进一步细分，预计以后能够重新申报成功的，则继续保留，确实无成功希望的项目，经审批后可在区（县）级项目形成的事业结余中核销。

参考文献：

[1]国土资源部.土地开发整理项目资金管理暂行办法[J].国土资发（2000）282号，2000

[2]财政部.事业单位会计制度[J].财会〔2012〕22号，2012

[3]陈炼，孟展，肖颖.加强土地开发整理项目财务监管确保资金安全高效运行-以江苏省为例[J].资源与产业，2009

[4]龙健驹.土地开发整理项目资金管理分析[J].现代经济信息，2011endprint