财政体制改革与中国地方政府行为演进的历史考量

罗 植

（北京市社会科学院 管理所，北京 100101；清华大学 社会科学学院，北京 100084）

公共选择学派认为，政府如同私人领域的行为者一样，同样追求自我效用最大化，总是试图利用公共权力谋取自身利益。如果缺少完善的监督与激励机制，地方政府行为就会因追求私人利益而损害公共利益。地方政府的监督与激励机制通常来自两个方面，其一是垂直监督，其二是水平监督。然而，转型期的中国，其水平监督机制并不完善：一方面，中国的民主选举制度并不完善，“用手投票”的监督机制不能充分发挥作用；另一方面，户籍制度限制了公民的自由流动，“用脚投票”的激励机制不能发挥实质作用。在这种情况下，中国地方政府主要接受中央政府的垂直监督。由于地方政府及其官员的自身利益在很大程度上取决于地方政府的财政净收入，因此，财政体制就成为影响地方政府行为的关键。那么，从财政体制改革的角度考察中国地方政府行为的历史演进，可从更好地理解改革过程中影响地方政府行为的因素，及其存在的问题与不足，为进一步的改革提供理论支撑。

一、中国财政体制改革的阶段划分

许多学者依据不同时期的特点差异，将中国财政体制划分为若干阶段。虽然划分结果不尽一致，但其差异主要体现在细微的阶段划分上。从大的阶段划分看，许多学者基本将其划分为三个阶段：一是从新中国成立到1978年改革开放以前，二是从1978年到1994年分税制以前，三是从1994年至今。由于财政体制直接影响了地方政府的财政收入与支出，因此，地方财政收入与支出的变化同样可以清晰地反映出这三个阶段。

图1和图2分别描绘了中国地方政府与中央政府财政收入与支出的历史演进。可以看到，1978年及以前，地方财政收入与支出占GDP的比重不断波动，此为第一阶段的特征。1979年到1994年间，二者都出现了明显的下滑，地方财政收入占GDP的比重从20%多一点下降到5%左右，地方财政支出占GDP的比重从15%左右下降到10%以下，此为第二阶段的特征。从1995年开始，地方财政收入与支出占GDP的比重逐渐提高，其中地方财政收入占GDP的比重从5%左右提高到10%以上，地方政府财政支出占GDP的比重从不到10%提高到了接近20%，此为第三阶段的特征。除此以外，中央财政收入与支出，以及财政总收入与总支出也具有类似的特征。

图1 1955年到2010年中央财政收入与地方财政收入占支出法GDP的比重

图2 1955年到2010年中央财政支出与地方财政支出占支出法GDP的比重

由于地方政府财政收入与中央政府财政收入之间存在着相互替代的关系，每一次财政体制改革都体现着中央政府与地方政府之间的博弈，因此，各阶段特征也表现其中。如图3所示，中央财政收入占全部财政收入的比重存在两个明显的转变。一是1958年以后，中央财政收入的比重突然下降，从80%左右下降到20%多一点。二是1994年以后出现了显著的提高，从1993年的20%多提高到50%以上，并一直维持到现在。在这两个转变之间，这一比重基本处于波动状态。但仔细比较还是能够发现，在1978年到1994年之间是先提高后下降，而在1978年改革开放以前处于持续波动状态。

图3 中央财政收入占全部财政收入的比重

三个阶段中，比较特别的是改革开放以前。那时的财政体制可以整体地概括为高度集中的“统收统支”财政体制。在这种体制下地方的税收和利润几乎全部都要上缴给中央，然后中央按其批准的支出计划进行下拨。在这种情况下，一方面国家控制了几乎全部的经济活动，地方政府几乎没有任何自主权，几乎全部行为都在中央政府的控制下，另一方面地方政府的效用不主要取决于本地区的经济与福利水平，地方政府没有发展经济与改善福利的动力。总之，这一时期的地方政府行为不具有真正意义上的独立自主特征。因此，本文主要考察改革开放以后的财政体制与地方政府行为。

二、改革开放后分税制前的财政体制与地方政府行为

财力的过度集中使得中国经济几乎失去了所有的活力。为了调动地方政府与企业的积极性，改革开放基本围绕着“放权让利”这一主题展开。比如，大幅提高农副产品的价格和实行家庭联产承包责任制极大地提高了农民的积极性。再比如，企业逐步获得了一些自主经营权，可以在市场上购买原材料进行额外的生产，并在市场上销售这些产品，从中获得的利润可以自留，这极大地激发了企业的积极性。

随着“放权让利”的推进，通过“复税制”的建立、“利改税”的分步推进，打破了集中过度且税种过于单一的传统体制，逐步建立起符合市场导向要求的，以流转税和所得税为主，其他税种相结合的多税种、多环节、多层次的复税体系。但这一时期的法定税率普遍很高。高税率的目的之一是为保障财政收入，但这却导致了财政收入的不断下降（如图1）。其原因之一来自于从价税的新税制设计。计划经济时期，各种商品的价格均由国家规定，因此政府关注的是企业投入与产出数量，而不是实际的资金。但在价格“双轨制”下，一部分产品基于计划价格，一部分产品又基于市场价格，这就导致通常只关注数量的政府，很难监督企业的实际资金，也很难准确地掌握企业的利润，其中地方所属的中小型国有企业更是如此。因此，新税制在执行方面存在许多困难，偷逃税款的现象比较严重。针对这一问题，虽然可以指派一个监察员监督企业的利润情况，但如果没有一个有效的外部监督机制，这个监察员也很容易与企业形成“共谋”，进而导致如何监督监察员的循环问题。

为了解决监督难的问题，国家决定利用地方政府的信息优势，激励地方政府的监督积极性。于是，1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的规定》，开始放权给地方，实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制。在收入方面，将地方所属的中小国有企业的大部分税收划归地方所有，相应的支出也列为地方预算支出，地方财政多收则可以多支，少收则少支，自求平衡（除了地方固定收入以外还有固定比例分成收入和调剂收入）。在获得了企业“所有权”后，地方政府的效用与它们监督的水平密切相关，地方政府也因此在监督企业的生产、销售过程与应缴税款等方面更具积极性。在监督的方式上，也从原来的逐年监督企业的销售与利润转变为承包经营责任制。虽然这种经营机制通过扩大企业的自主权，增强了企业的活力，促进了企业进行技术改造的动力，同时对保障财政收入具有重要作用。但是，在中央政府放宽控制的同时并没有建立起有效的监督机制，从而必然导致地方政府行为的扭曲。

高税率还带来另一问题，即高企业所得税扭曲了企业的投资行为。较高的税率要么使得企业投资不足，从而利润不高，要么使得企业缩小规模，使得政府难以监督。两种情况都会导致财政收入水平的降低，这就是造成政府财政收入不断降低的主要原因之一。

不可否认，以“放权让利”为主题的改革给了地方政府一定的自主权，并有效地促进了经济绩效。然而，在有效的监督机制没有建立的情况下，这种经济绩效改善的背后却存在着许多因扭曲的地方政府行为而引发的严重问题。

首先，最严重的是扭曲了资源配置。资源配置的扭曲使得资本不能使用到对其评价最高的地方，这表现在很多方面。一是中央与地方之间。“分级包干”令中央政府与地方政府面临的税收激励并不一致。中央政府的税收收入来自于中央所属的大型企业，而地方政府的来自于地方所属的中小型企业。在这种情况下，资本的流向实际上取决于中央与地方的竞争，而不是资本收益率的竞争。二是地方政府之间。不同行政区划间的实际贷款利率（市场决定）本应不同，从而将资本引向收益最高的地方。但地方政府的税收均来自其管辖的行政区划，所以都将贷款利率设置得很低，结果限制了资本的跨行政区划流动。三是农业与工业之间。由于工业的税率远高于农业，地方政府能从工业投资中获得更多的收益。因此，即使工业的边际回报率已经小于农业，也会激励地方政府对工业的继续投资。四是工业中的不同行业。高税率的行业本应因较低的利润率而缩小规模，但地方政府为了追求净财政收入，反而会增加该行业的投资，从而造成投资过度。五是财政支出，在缺乏有效监督的情况下，公共物品与服务的供给不能令地方政府在短期内取得更多税收收入，这就激励着地方政府减少这些支出，并增加工业企业相关的支出，最终使得居民的福利很难得到改善。如图4所示，虽然这一时期的预算内文教科学卫生支出的比例从10%上升到20%以上，且工业相关支出持续下降①，但这一时期的预算外支出几乎全部用于工业相关支出，而且这一时期的预算外支出占有较高的比例，如将其计算在内，工业相关支出就远高于文教科学卫生支出，几乎是其的6倍。

图4 1978年到1993年地方政府财政分类支出占总财政支出的比例②

其次，加剧了市场分割，限制了市场竞争。因为地方的财政收入取决于本地区的生产而不是消费，所以不同行业间的税收差异助长了地方保护主义。地方政府不愿意购买其他地区的高税率产品，同时希望将本地区的高税率产品出售到其他地区。这就激励着地方政府通过降低生产成本的方式，提高高税率行业同其他地区的竞争力。最终加剧了市场分割的程度。许多学者对市场分割程度测算都反映出这一问题。

再次，引起了通货膨胀。追求财政净收入的地方政府倾向于过度投资。为了吸引更多的储蓄，地方政府愿意给储户提供比法定利率更高的存款利率。虽然，中央政府禁止这一行为，但当地方政府的贷出资本大于其所拥有的资本时，就期望得到中央政府的帮助，而中央政府通常也不会坐视不理。其结果就导致货币供给的增加，引发通货膨胀。从图5可以看到，这一时期的CPI明显高于其他年份。

最后，“两个比重”在这一时期不断下降。“放权让利”的过程中，地方政府与企业都获得了更多的“权”与“利”，但是中央政府的财政收入却严重受损。正如图1与图3所示，财政总收入占GDP的比重与中央财政收入占财政总收入的比重在这一时期不断下滑。这也是推动“分税制”改革的一个直接原因。

图5 1955年到2010年居民消费价格指数（CPI）③

三、分税制后的财政体制与地方政府行为

为了解决前一阶段存在的问题，到20世纪90年代中期，逐渐取消了价格的“双轨制”。各部门开始在市场中有效竞争，市场出清价格也开始成为各种物品与服务的唯一价格，经济活动中的资金流信息变得更为透明。在此基础上，使得转变过去只盯住具体产量的税收政策成为可能。于是，1994年进行了一次规模大、范围广、力度强、内容深刻的结构性财政体制改革，即分税制改革。分税制改革的主要目标是明确中央政府与地方政府的利益边界，规范政府间财权与事权的分配关系（由于历史条件的限制存在有过渡性质）。

伴随财政体制的改革，银行系统的改革也在不断推进。以前，银行基本处于政府的控制之下，贷款利率、贷款多少、贷款给谁等各种决策均由政府做出，由此造成了贷款投资方面的各种扭曲。改革以后，在一定程度上切断了政府与银行之间的联系，银行根据贷款方的未来前景做出决策。因此，实际贷款利率越来越能反映资本的真实价格。在资本相对稀缺的中国，当没有行政手段扭曲利率时，实际利率必将显著提高。图6是1991年以来法定贷款名义利率。可以看到，虽然这一时期的名义贷款利率出现了明显下滑，但伴随其下滑的是一定程度的通货紧缩。对比图5不难发现，1991年到1995年，CPI指数不断攀升，通货膨胀问题严重，但此时名义贷款利率相对较高，因此实际贷款利率处于较低水平。相反，CPI指数不断下降，甚至出现通货紧缩的时期，名义贷款利率则相对较低，但也基本保持在6%左右，因此实际贷款利率反而较高。可见，随着银行系统改革的完善，中国资本的稀缺性逐渐通过实际利率的攀升体现出来。

图6 中国1991年到2008年金融机构法定贷款名义利率④

这一时期的一系列改革措施矫正了许多资源配置扭曲的问题。资本开始流向对其评价最高的部门。比如，营业税划归中央财政以后，地方政府开始关注企业的利润，提高了改善经济环境的激励，削弱了过度发展高营业税行业的激励。再如，当市场出清价格成为唯一价格后，监管企业资金信息的成本明显降低，中央政府不再是只关注大型国企，而是不论国有还是私有，不论大型还是小型，均可以通过增值税的方式获取相应的财政收入，政府也因此不再偏向大型国企，这便有利于各种企业之间的有效竞争。再者，以前对工业的过度投资，使得资本不断地从农业或其他行业转入工业，导致资本在工业中的边际收益率远小于农业或其他行业，当政府不再影响投资决策时，资本就从工业流向农业或其他行业。还有，企业所得税的降低扩大了企业的利润空间，企业可根据实际的潜在收益做出理性的投资决策，而银行也可依据评估的回报率而不是企业的类型，做出理性的借贷决策，不管是投资决策，还是贷款决策，企业和银行都比政府具有信息优势。这一系列的改革措施在矫正资源配置扭曲、避免资本的无效率使用等方面起到了重要作用。

除了着眼于体制内财政收入的分税制改革外，还有针对体制外收入的“税费改革”。分税制改革矫正了诸多资源配置的扭曲，而“税费改革”主要解决了费大于税的问题。从图7可以看到，改革开放以来，预算外收入一直保持着10%到20%的增长率（右坐标轴），再加之预算内收入的增长缓慢，从而导致预算外收入占财政全部收入的比重不断提高，1992年时甚至超过预算内收入，其比例达到50%以上（左坐标轴）。针对这一问题，时任国务院总理朱 基在1993年3月19日的记者招待会上的讲话推动了新一轮的“税费改革”。从图中可以看到，在此之后，一方面预算外收入的增速逐渐放缓，另一方面分税制改革使得预算内收入快速增长，两方面的作用令预算外收入的比重持续下降，从1992年的50%以上，一直下降到2009年的10%以下。不仅如此，从预算外资金的支出结构看，1993年及以前的预算外收入几乎全部用于工业相关领域。而2007年与2008年，有1/3以上预算外收入都用于了教育支出。

与此同时，财政体制的改革也集中解决了“两个比重”的不断下降的问题。通过税收范围的划分，中央政府控制了大部分的财政收入，从而提高了中央财政收入占总财政收入的比重，如图3所示，这一比重从1993年的22%提高到50%以上。通过价格机制的并轨，政府监管企业资金流的成本更低，降低了偷逃税款的可能性，使得税收收入占GDP的比重不断提高。如图1所示，这一比重从1993年的11.7%提高到了2010年的21%以上。

图7 1978年到2009年预算外财政收入的变化情况⑤

1994年以来的各种改革措施使政府摆脱了“放权让利”的不规范做法，打破了价格“双轨制”下财政收入过度依赖国有企业的格局，搭建了社会主义市场经济税收制度的基础框架，解决了上一阶段存在的诸多问题，进一步完善了社会主义市场经济体制，促进了我国经济更加平稳快速的发展。因此，无论政界抑或学界都给出了极高的评价。但分税制是根据我国具体国情进行分权的初步尝试，许多制度上的问题依然没有解决。比如，没有建立起有效的水平监督机制就是其中之一。目前为止，中央政府仍是监督地方政府的主体，与水平方向的当地居民及媒体相比，其并不具有信息优势，它既不了解当地的具体情况，也不了解当地居民的实际需求，因此，只能通过一些相对客观且容易测量的指标进行监督，从而产生了以GDP为“标的”的晋升锦标赛，使得地方政府行为更多地反映了来自中央政府相对统一的“标的”。不可否认，这种晋升锦标赛对中国经济的高速增长产生了重要影响，但同时也扭曲了地方政府行为，使得地方政府行为不能很好地反映本地区的实际，不能很好地满足本地区居民的需求，从而导致了公共物品与服务的供给不足和不均等。虽然中央政府可以通过专项转移支付的方式来应对公共物品与服务的提供不足，但“粘纸效应”的存在可能令地方政府规模不断膨胀⑥。因此，只有有效的水平监督机制才是解决这些问题的根本。

四、建立健全水平监督机制，推进服务型政府建设

通过历史角度的考量可以看到，每一次改革都是为了解决当时存在的问题，从问题解决的角度看，每一次改革都是有效的，但在解决问题的同时，也总会遗留一些问题或者引发一些新的问题。比如，以“放权让利”为主题的改革调动了地方政府与企业的积极性，解决了改革开放以前中国经济活力严重不足的问题，中国经济由此得到了较快的增长。但是，这些改革措施中一些不规范的做法也扭曲了资源配置、加剧了市场分割、引发了通货膨胀，还使得“两个比重”不断下降。再比如，“分税制”改革在一定程度上矫正了资源配置、推动了市场整合、遏制了通货膨胀，在有效应对上一阶段问题的基础上保证了经济的快速增长。但是，地方经济的发展并没有给当地居民带来同等的福利改善，公共物品与服务供给不足与不均等的问题愈发突显。成功的地方值得肯定，存在的问题更应认真总结。通过考察地方政府行为的历史演进不难发现，地方政府行为不能直接反映当地居民的意志，是导致地方政府行为扭曲与居民福利改善不足的关键因素。在以中央政府为主的垂直监督体制下，地方政府不需要面对居民选举或居民退出的压力，地方政府行为至多可能部分地反映当地居民的实际需求。因此，促进地方政府提供公共物品与服务，推进服务型政府建设，还需要建立健全水平监督机制。可以看到，近年网络与其他各种媒体的发展正在逐步发挥着这种水平监督的作用，但其规范性和有效性还明显不够。由此可见，改革应该朝着激励与规范水平监督权力的方向逐步推进，通过水平监督机制的健全进一步矫正地方政府行为，促进公共物品与服务的供给与均等化，在稳步促进经济增长的同时同步改善居民福利。

注释：

①工业相关支出主要包括：基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费。

②数据来自《中国财政年鉴1994》和国家统计局数据库：http://219.235.129.58/welcome.do。

③数据来自《新中国六十年统计资料汇编》，中国统计出版社，2010年出版。其中1984年及以前为职工生活费用价格指数。

④数据来自《新中国六十年统计资料汇编》，当年未调整利率的按上年计，当年多次调整的按算术平均值计。

⑤数据来自《中国统计年鉴2011》和《中国财政年鉴2009》。

⑥范子英、张军：《粘纸效应:对地方政府规模膨胀的一种解释》，载《中国工业经济》2010年第12期。