略论城市化进程与城市财政的关系

徐义夫

摘要：财政助推城市化进程需要注意以下几个问题：推进城市化不能等同于加强城市市政建设；推进城市化要处理好市场与政府的关系；建立健全财权、财力与事权相匹配的财政体制；建立健全多元化的城市投融资机制；逐步建立城乡统一的社会保障体系；处理好城市化、工业化与生态环境的可持续发展；充分发挥城市政府财政职能与作用

关键词：城市化；进程；财政

中图分类号：F291.1 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）02-0061-01

一、城市化与城市财政的一般关系

城市化与城市财政的一般关系可以概括为：城市化会给城市财政带来更多的财政收入，同时为加快城市化进程城市财政需要提供更多的财力保障。

城市财政的主要任务包括城市的建设与维护；城市各项社会事业的发展；保障城市居民生活水平的不断提高。城市硬件环境和基础设施的建设水平与维护状况，直接关系到城市一切生产与生活的进行。同时，城市规划目标的实现，也是城市政府的职责所在，它需要城市财政提供财力给予保障。

随着人均GNP的提高，政府收入占GDP的比重与工业产出占GDP的比重以及城市化率的变化趋势具有一致性，即工业化水平越高，城市化水平越高，政府收入也越高。这是因为，工业部门对税收的贡献一般比农业部门要高。当今，绝大多数国家都是混合经济。在混合经济中，政府提供相当数量的产品和服务并管理私人经济活动，政府支出通常占国内生产总值的25% ～50%。从时间序列数据来看，一般随着人均GDP的提高，工业化水平提高，进一步拉动城市化率提高，同时政府支出的规模和比重也在逐渐加大。

二、城市化引发的城市公共产品需求

（一）人口规模扩大对城市公共产品需求的影响

城市公共产品供给规模同城市人口规模之间的联系决定了城市公共产品供给是一个动态的过程，城市政府在提供公共产品时，应首先考虑人口因素对城市公共产品的影响。城市化导致的人口规模扩大，城市居民对社会公共产品需求增加。当城市化导致一个地区人口规模迅速扩大的情况下，该地区居民辖区内准公共产品在消费上出现拥挤，原有公共产品的人均消费数量和质量就会下降，进而感到公共产品提供不足，于是对这种公共产品的需求就会增加，这就需要增加这种公共产品的供给。

（二）城市化与工业化的互动对城市公共产品需求的影响

从城市化的生成机制和本质来审视，城市化与经济发展密切相关，城市化水平归根到底取决于工业化，早期的城市化动力主要来自工业化。工业化是城市化的主要动力源，对工业而言，它需要城市功能的服务、需要大规模的基础设施来支持、需要大量的劳动力、需要产业的集聚效应。随着工业化的不断发展，要求发挥地方公共产品（如公共交通、投资环境）的作用，为工业化的发展提供支持与保障。同时，原有公共产品难以满足工业化和城市化发展的需要，公共产品需求量进一步扩大（管强，2003）。

（三）城市居民生活水平与质量的提高对城市公共产品的影响

随着地区经济发展，人们生活质量的改善，许多方面依赖于公共服务提供的程度，人们对于其能满足自身非基本需要的公共产品的需求将迅速增加。19世纪80年代，阿道夫·瓦格纳（Adolph Wagner）提出了“公共支出增长法则”，认为现代工业社会的发展，将会导致“对社会进步政治压力”的增大和在工业经营方面因“社会考虑”而需求增加公共产品的供给。因此，可以预料公共经济部门将持续膨胀。美国1890年公共支出占GNP的6%，到1990年上升到35%，对比公共部门的相对规模增长了6倍。可见，从一个较长时期来看，瓦格纳法则已得到证实（马斯格雷夫，2003）。从历史顺序上看，人均收入的上升记载了从农业与低收入状态到工业与高收入状态的经济发展进程。在这个发展进程中，马斯格雷夫（2003）认为，城市化的进程和由此所致的拥挤现象已经提高了对基础设施和公共服务的需求。这类需求期待增加公共产品与公共服务的供应，而在经济社会是较为自给自足的农业的条件下，这类需求并不存在。

（四）城市化进程中产生的新公共产品需求

城市公共产品是指在城市范围内以城市财政为供给主体，被全体市民享用并具有一般公共产品特征的、城市生存和发展的不可或缺的产品。发展中国家在结构转换过程中，特别是工业化与城市化的初期和中期，一般相伴着生态环境和收入分配的恶化。这就导致除了对原有公共产品的需求不断增加外，还引致新的公共产品需求。比较典型的是环境保护、对弱势群体的关怀与保障。

三、城市化对农村公共服务的需求

经济学家张培刚（1945）、库兹涅茨（1961）、加塔克（SubrataGhatak）和英格森（Ken Ingersent）（1984）等把经济增长中的农业贡献归纳为产品贡献、市场贡献、要素贡献和外汇贡献。而且城市化进程的阶段论表明，在城市化的初期，城市化的推动力主要源于农业部门的剩余。在城市化的中期，工业化成为城市化的核心推动力，此阶段若农业部门的发展受到制约，则会形成工业化与城市化的“瓶颈”。迅速的结构转换，要求农业部门既提供充足的产品贡献，保证城市人口的迅速增长对食品的需求，以及工业化发展对原料的需求；同时，又要求农业部门提供市场贡献，以扩大内需，促进城乡协调发展。一般在此阶段，农村基础设施落后是制约发展中国家农业生产的主要因素，这主要是由于农村基础设施滞后于直接生产活动的发展。

此外，工业化、城市化发展进入中期阶段以后，随着产业结构的转换与升级，工业和城市部门对劳动力的素质要求提高，进一步引致农村教育与农村卫生的公共服务需求。工业化、城市化的迅速推进，带来收入分配差距的迅速扩大，城乡发展差距进一步扩大，要求建立农村社会保障体系，以保护和关怀弱质群体。

四、财政助推城市化进程需要注意的几个问题

（一）推进城市化不能等同于加强城市市政建设

城市市政建设是城市化的重要组成部分，但城市化还有许多城市市政建设不能涵盖的内容。近年来我国一些城市盲目建设大广场、大马路等形象工程。这些建设工程的资金如果来自财政资金，会在既定的财政支出规模内，直接挤压公共服务的支出，间接影响扩大消费需求。

（二）推进城市化要处理好市场与政府的关系

城市化从根本上说是经济发展和就业增加的结果，具有自己的发展规律，不能完全以政府的意志为转移。因此在推进城市化中，要正确处理市场与政府的关系。城市政府在推进城市化过程中，既要积极，更要尊重经济社会发展规律和城市化发展的一般规律。

（三）建立健全财权、财力与事权相匹配的财政体制

从目前来看，我国城市政府财权、财力与其履行的公共服务事权不对称，缺乏稳定的、能随人口增加而增长的财政资金渠道，是城市政府不愿意接受农民进城落户的重要原因。因此要从城市化角度设计财税体制，建立财权、财力与事权相匹配的财政体制。适当提高财政收入中市县财政的分成比例。中央对地方财政的转移支付额度中的一部分应与城市吸收农村人口的数量挂钓，形成一种联动机制与长效机制。

（四）建立健全多元化的城市投融资机制

从市场经济运行角度，要打破城市政府对城市基础设施建设与运营的垄断，开放城市基础设施的建设市场和运营市场。建立健全公开招标、合同约束、授权经营的政府特许经营制度。改变目前我国城市基础设施建设主要依靠财政性资金的状况，逐步形成多元化的城市投融资机制。减少城市财政资金的压力，将财政资金更多地用于纯公共产品与服务的提供。

（五）逐步建立城乡统一的社会保障体系

现行的城乡二元社会保障制度，制约了城市化的进程。要通过逐步建立城乡统一的社会保障体系来消除制约城市化进程的这一主要障碍。按先城市、后农村的原则，开征社会保障税。将现行城镇居民享受的社会保障扩大覆盖进城务工的农村人口，并最终建立全国统一的覆盖城乡、个人账户随本人流动的社会保障体系。

（六）处理好城市化、工业化与生态环境的可持续发展

城市化进程中工业化是其重要组成部分，只有在实现工业化的同时，才能使更多的农民从农村走出来，参与工业生产，改善生活水平。但在工业化的进程中，往往伴随着对生态环境的破坏，进而导致城市乃至农村的生活环境恶化。因此，政府及其财政必须运用税费手段如开征环境税用以保持生态平衡，创造人与自然和谐发展的条件。

（七）充分发挥城市政府财政职能与作用

首先确立提供城市公共产品和服务（城市公共产品与服务是指在城市范围内主要以城市政府及其财政为供给主体，被全体市民享用并具有一般公共产品特征的城市生存和发展不可或缺的产品与服务）是城市政府财政的基本职责，城市政府财政必须将满足区域内公共产品与服务视为自身的第一要务；其次城市政府财政要调节本地区的收入分配，以促进社会公平。

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