试论农业政策的环境影响评价

2014-03-22

河北环境工程学院学报 2014年1期

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

农村环境问题存在环境污染、资源破坏和环境风险的多重重叠，这些问题的解决需要农业政策从整体出发，坚持可持续发展原则，尤其需要对农业政策进行环境影响评价，转换农村经济发展模式，使经济增长与环境保护协调发展，实现农村政策生态化。

1 农业政策隐含的生态问题及风险

为了增加农民收入，破解资源与市场双重约束的瓶颈，2004-2013年的“中央一号文件”提出各种农村、农业、农民的扶植政策，不断开拓农业增效增收的空间，从而使得农民的收入逐年递增（具体见图1）。但当前农村环境问题日益严重，农村排放的化学需氧量占全国的43%、总氮量占全国的57%、总磷量占全国的67%（《2010年完成的第一次全国污染源普查》），迫切需要农业政策实现生态化。

图1 农村居民家庭人均纯收入

“大力发展特色农业”、“一村一品”、“鼓励有条件的地方利用荒山、荒地等资源，发展生物质原料作物种植”这些政策，提高了优势农产品集中度，但可能在一定程度上降低区域生物多样性，增加农业生物灾害发生的风险，根据《中国农业年鉴2011》，我国2010年各地区农作物病虫害的发生面积为367 369千hm2，约占当年播种面积的1/5，实际损失粮食16 211 916 t、棉花540 514 t，油料778 644 t，其他13 619 028 t。优势区域产业集聚度的提高，使部分优势农畜产品在少数地区高强度生产，根据《第一次全国污染源普查公报》，畜禽养殖业粪便产生量2.43亿t，尿液产生量1.63亿t，可能对当地资源环境造成一定压力。此外，现行的补贴政策既没有把农资施用的外部成本完全内部化，也未能起到激励农户和农业主管部门进行保护环境的功用。[1]并且农资成本的降低促使农户更多使用或持续使用化肥、地膜、农药等环境污染品（这几年的施用、使用量及趋势具体见图2、图3和图4），使得农业发展面临着生态破坏和环境污染的困境。

图2 我国化肥施用量及趋势

图3 农用塑料薄膜使用量及趋势

图4 我国农药施用量逐年递增

不恰当的农业政策可能对环境造成不利的负面影响，导致环境污染严重、自然资源衰竭、环境事件频发等一系列环境问题，这需要不断对农业政策进行生态上的考量，对农业政策制定切实可行的环境影响评价法律制度，时刻关注农业与环境的关系。

2 对农业政策实施环境影响评价的意义

1992年的《地球峰会宣言》原则17中提及应当将环境影响评价引入所有可能影响环境的项目中去。在美国，根据其《国家环境政策法》的规定，凡对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，均应进行环境影响评价。[2]而我国环境影响评价的范围只限定在规划和建设项目，应拓宽环评的范围，对政策进行环境影响评价，尤其是农业政策。由于农业政策自身并没有进行风险评估，未彻底考虑其所造成的环境影响就匆忙推出，使得环境问题涌现。农业政策必须建立在可持续发展的观念上，因此，需要在农业政策的整个制订过程中进行环境影响评价。

2.1 完善环境影响评价制度，实现法治生态化

虽然，2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见（国发[2010]33号）》、《国务院办公厅关于印发环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》和2004年的《上海市实施＜中华人民共和国环境影响评价法＞办法》都有提及对有重大影响的政策进行风险评估或环境影响评价，但现有法律体系对政策环评无具体可操作性规定。从宏观层面上，对政策进行环境影响评价，可以预防党和政府的决策对环境的潜在影响，实现法治生态化。

2.2 深入贯彻可持续发展观，协调农业经济发展与环境保护

1991年4月，联合国粮农组织在荷兰举行国际农业与环境会议，向世界各国提出了建设“持续农业”以实现农业可持续发展的要求。可持续发展观是使农村彻底摆脱贫困、创建生态文明的最优选择。通过对农业政策进行环境影响评价可以制定可持续发展的农业政策，然后通过规划和建设项目的可持续发展，层层深入（见图5[4]），从而最终保证农业的可持续发展。

图5 政策层面环评系统示意图

2.3 预防农业政策带来的环境风险

农业政策对农业、农村、农民的发展作出反应，结果，政策被引入令人遗憾甚至是危险的方向。[5]农业政策如若缺乏对环境的关注，将引发或正在催生诸如基因污染、生物多样性降低等一系列的环境风险。诚然，环境风险具有不确定性、潜伏性，再加之人类对环境风险发生的机制存在着无知，[6]很难完全控制风险的发生，但通过对农业政策进行环境影响评价，至少可以减少风险发生的概率，降低风险的影响程度。

3 对农业政策实施环境影响评价的基本程式

3.1 环境影响评价的对象限定

加拿大对需提交给部长个人或内阁批准的，并且执行该提案可能导致重大的环境影响的政策，应当对其进行环评：对有利于可持续发展或公众强烈关注该提案环境后果的政策，可以进行环评；对于突发事件无充足时间的，或情况紧急并且早已环评的事项，免于环评。[7]加拿大对将哪类政策纳入到环评的范围内有细致的规定，这值得我国借鉴。为了避免对环评范围过于宽泛而流于形式，影响到政策环评的推广，应当确立评价对象。我国的农业政策环评对象可以细分为：在省、全国范围对环境可能具有重大影响的农业政策，需要严格对其进行环境影响评价；而省以下的农业政策则是可能对环境具有重大影响的，并且出现频率较高的农业政策，应当进行环境影响评价，其他则是可以进行环境影响评价；但如果不进行环评，公众对该政策的环境影响持强烈质疑的，则应当进行环评。

3.2 政策层面环境影响评价监督主体的确定

由于战略环评一般遵循“自己评价”的原则，所以对农业政策进行环评的通常就是政策的拟定者。[8]那么如何克服“既当运动员，又当裁判员”所产生的不公呢？这就需要法律对政府的权力行使设置障碍，并力求用持续性和恒久性方面的某些保障措施保护农业政策环评的合理运行，[9]同时又不对现行的社会制度带来剧烈冲突。因此，笔者认为应该引入检察院作为监督主体。

之所以由检察院作为监督主体，主要是从国内外两方面情况进行考虑。在美国，法院站在中立位置，对战略环评进行监督，制约着政府机构、私营开发商和公众。[10]就我国的现实情况来讲，监督主体可能性主要有环保部门、公众、法院及检察院，相比之下还是确立检察院作为监督主体比较可行。

这主要是因为，环保部门在我国并非垂直管理，其隶属于政府，不具有独立性，在政府利益与法律尊严中徘徊，又常常被经济效益所左右，因此在政策环评的监督中，难以作出果断、正确的判断，难以确保环境效益。公众参与是现代民主的主要体现，但公众参与可能会增加政府的公务成本，降低政府的运行效率；并且公众的人数众多，情绪易受煽动，容易作出有负面影响的决定；由于利益驱使影响公众和社会长远利益；缺乏专门知识、经验和信息影响政策环评的进行等。[11]因此在农业政策环评的运行初始阶段，不适用采取公众参与的监督方法，可以等公众参与有了成熟的法律保障和丰富的经验支持后再推行。

司法主体的独立性和中立性，使其在现阶段较适合担任监督主体。但不是由法院担任监督主体的原因在于，我国司法体系的组成与世界同行的有所不同。在西方实行“三权分立”制度的国家，司法体系一般是指法律体系，所谓司法机关，也就是法院。至于检察机关，则隶属于行政机关。[12]而我国，司法主体是由法院和检察院构成的，检察院与法院一样具有中立性与独立性。但法院是行使审批权，检察院是行使检察权，因此检察院更适合作农业政策环评的监督主体。

《宪法》第一百二十九条的规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”由此可知，法律监督是检察权的本质特点，检察机关不仅拥有西方国家检察机关的各项监督权力；而且还拥有监督行政执法和审判活动的权力，法律监督的性质更加突出。[13]对农业政策环评的监督是法律监督性质的检察权，在监督过程中，若发现国家工作人员对政策环评工作存在渎职现象，检察机关可以立案侦查。我国已有多个地方的检察院参与处理了多起环境公益诉讼案件，可见检察机关可以在环境保护中起到积极作用，并且检察机关有责任也有能力在环境保护中扮演积极的角色。无论是从理论上，还是实践中，笔者认为检察院都是农业政策环评最适合的监督主体。

3.3 政策环境影响评价的阶段性设计

农业政策环评是一个动态的过程，应从三个不同阶段对农业政策进行环评。

3.3.1 预测阶段

预测性农业政策环境影响评价发生在农业政策制定阶段，结合政策方案可行性分析和方案优选进行。该阶段的环评需要及早介入，可以与政策制定同时进行。[14]主要目的是为了降低农业政策内容对环境的影响，并制定应对将可能发生的环境风险的措施。在这个阶段还应提出相应的替代方案，虽然我国《环境影响评价法》没有规定替代方案，但是环境影响评价作为一项决策机制，其功能主要在于为决策者提供关于拟议行动及其各种替代方案的各种环境影响信息，从而使决策者能够确定在环境、社会、经济等方面均为最佳的方案。[15]尤其是像农业政策这样对环境影响范围广、持续时间长，产生的环境危害潜伏时间长的，进行环评就应当有替代方案。

3.3.2 监控阶段

监控性农业政策环境影响评价是在政策实施阶段对政策实施和执行的环境影响进行监测、评价，及时调整并将评价结论通过决策者体现到政策的调整上，以保证政策运行不偏离环境约束目标。[14]该阶段的环评要从政策实施开始到政策失效为止，之所以要贯彻始终，是因为政策环评与建设环评的客观、定量分析不同，政策环评是采取定性分析，主观性较强，人为影响因素大，因此需要时刻监测、评价。在方法选择上可以采取抽样的方式，应注意信息反馈，随时检查验证，发现问题及时调整，[16]这样有利于增强政策环评的客观性和效率。

3.3.3 回顾阶段

回顾性农业政策环境影响评价，是针对实施完成后处于调整中的政策进行的，对于政策过程及系统改进具有重要作用。回顾性环评是在政策调整阶段才开始介入。[14]该阶段的目的在于通过对已经产生的环境影响的评价，对未来农业政策的改进或制定提供依据。因此，该阶段适宜对所造成的环境影响进行全面评价，可以通过对比分析的方法进行。

当然，政策层面的环境影响评价制度的构建，需要众多因素的构建，本研究在此仅为抛砖引玉，希望农业政策在处理“三农问题”时不单单仅从经济发展的角度进行思量，还需要从整体出发，将“五位一体”的总体布局贯彻于农村的建设中，尤其是与人类生存息息相关的生态环境问题中。在农业政策制定时应当兼顾各方利益，必须统筹协调经济发展与环境保护。

[1]王波.我国影响农业用肥的政策环境分析[J].环境保护，2003（7）：18-19，60.

[2]张梓太.环境与资源法学[M].北京：科学出版社，2007：81.

[3]刘超.环境风险行政规制的断裂与统合[J].法学评论，2013（3）：75-82.

[4]李天威，李巍.政策层面战略环境评价理论方法与实践经验[M].北京：科学出版社，2008：21.

[5][美]凯斯·R.桑斯坦.恐惧的规则——超越预防原则[M].王爱民，译.北京：北京大学出版社，2011：1.

[6]唐双娥.环境法风险预防原则研究——法律与科学的对话[M].北京：高等教育出版社，2004：14.

[7]程雨燕.加拿大战略环评的经验及局限性[J].环境保护，2007（22）：75-78.

[8]汪劲.欧美战略环评法律制度中的主体比较研究[J].环境保护，2007（Z1）：86-89.

[9][美]E·博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004：375.

[10]朱水成.中国地方公共政策评估现状与对策[J].甘肃社会科学，2001（3）：11-13.

[11]姜明安.公众参与与行政法治[J].中国法学，2004（2）：26-36.

[12]张文显主编.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京：北京大学出版社，2008：252-253.